Текст Рекомендації OECD/LEGAL/0362

(англійська)

Аналіз

Висновок

Openness. Maximising the availability of public sector information for use and re-use based upon presumption of openness as the default rule to facilitate access and re-use. Developing a regime of access principles or assuming openness in public sector information as a default rule wherever possible no matter what the model of funding is for the development and maintenance of the information. Defining grounds of refusal or limitations, such as for protection of national security interests, personal privacy, preservation of private interests for example where protected by copyright, or the application of national access legislation and rules.

Чинна редакція Закону України «Про доступ до публічної інформації» (частина 2 статті 1 Закону) вже закріплює принцип максимальної відкритості публічної інформації: «публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом».

Пункт 2 частини 1 статті 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» закріплює принцип вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом. Відкритою у доступі є вся інформація, яка знаходиться у розпорядженні розпорядників – суб’єктів владних повноважень (визначених у пункті 1 частини 1 статті 13 Закону).

Частина 3 статті 34 Конституції України, частина 2 статті 6 Закону України «Про інформацію», та пункт 1 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» наводять ідентичні переліки підстав для обмеження права на інформацію. Частина 1 статті 22 України «Про доступ до публічної інформації» наводить вичерпний перелік підстав для відмови в задоволенні інформаційного запиту.

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України і не потребує додаткових заходів.

Access and transparent conditions for re-use. Encouraging broad non-discriminatory competitive access and conditions for re-use of public sector information, eliminating exclusive arrangements, and removing unnecessary restrictions on the ways in which it can be accessed, used, re-used, combined or shared, so that in principle all accessible information would be open to re-use by all. Improving access to information over the Internet and in electronic form. Making available and developing automated on-line licensing systems covering re-use in those cases where licensing is applied, taking into account the copyright principle below.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» забезпечує правове підґрунтя для вільного повторного використання публічної інформації. Відповідно до частини 2 статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Щодо інформації у формі відкритих даних частина статті 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачає, що публічна інформація у такій формі є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов’язковим посиланням на джерело отримання такої інформації.

Для заохочення широкого конкурентного доступу та умов для повторного використання інформації державного сектору, Кабінетом Міністрів України розроблена та прийнята Постанова №835 «Про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних», яка вимоги до наборів відкритих даних державного сектору, формати, порядок оприлюднення та переліки наборів відкритих даних, які зобов'язані оприлюднювати розпорядники – суб'єкти владних повноважень. Для покращення доступу до інформації через Інтернет та в електронному вигляді запроваджено обов'язок розпорядників суб'єктів владних повноважень оприлюднювати інформацію на офіційних веб-сайтах, Єдиному державному веб-порталі відкритих даних (https://data.gov.ua/) та Єдиному веб-порталі використання публічних коштів (https://spending.gov.ua/), а також у окремих публічних реєстрах (згідно Закону України «Про публічні електронні реєстри»).

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України і не потребує додаткових заходів.

Asset lists. Strengthening awareness of what public sector information is available for access and re-use. This could take the form of information asset lists and inventories, preferably published on-line, as well as clear presentation of conditions to access and re-use at access points to the information.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» у пункті 2 частини 1 статті 14 запроваджує обов’язок розпорядників – суб'єктів владних повноважень систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні.

Відповідно до пункту 5 частини 1 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники – суб'єкти владних повноважень повинні оприлюднювати систему обліку публічної інформації.

Згідно Постанови Кабінету Міністрів України №835 «Про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» система обліку публічної інформації розпорядників – суб'єктів владних повноважень повинна бути оприлюднена у формі відкритих даних на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних( https://data.gov.ua/).

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України і не потребує додаткових заходів.

Quality. Ensuring methodical data collection and curation practices to enhance quality and reliability including through co-operation of various government bodies involved in the creation, collection, processing, storing and distribution of public sector information.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» та Постанова Кабінету Міністрів України №835 передбачають вимоги до якості наборів даних у форматі відкритих даних. Також Постанова Кабінету Міністрів України №835 передбачає проведення розпорядниками публічної інформації щорічного інформаційного аудиту з метою забезпечення якості і надійності у створенні, збиранні, обробці та зберіганні інформації у формі відкритих даних.

Наразі законодавство України не передбачає процедури збору та обробки спільно декількома державними органами, хоча подібна колаборація була б корисною особливо при створенні наборів даних високої цінності (наприклад, відповідно до Імплементаційного Регламенту (EU) 2023/138).^[2]

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України не потребує внесення змін до закону.

Integrity. Maximising the integrity and availability of information through the use of best practices in information management. Developing and implementing appropriate safeguards to protect information from unauthorised modification or from intentional or unintentional denial of authorised access to information.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» передбачає обов’язок розпорядників публічної інформації належним чином вести облік та систематизацію публічної інформації, з метою забезпечення її повноти та цілісності. Такі системи обліку, відповідно до закону не можуть бути обмежені в доступі, повинні бути оприлюдненими на офіційному веб-сайті розпорядника та на Єдиному порталі відкритих даних як набір відкритих даних. Відповідно до Закону України «Про захист персональних даних» суб’єкти владних повноважень зобов’язані запроваджувати відповідні ситуації заходи безпеки для захисту інформації від несанкціонованих витоків. Закон України «Про публічні електронні реєстри» передбачає захист інформації, що міститься у публічних електронних реєстрах від несанкціонованої модифікації або від навмисної чи ненавмисної відмови в авторизованому доступі до інформації.

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України не потребує внесення змін до закону.

New technologies and long-term preservation. Improving interoperable archiving, search and retrieval technologies and related research including research on improving access and availability of public sector information in multiple languages, and ensuring development of the necessary related skills. Addressing technological obsolescence and challenges of long term preservation and access. Finding new ways for the digitisation of existing public sector information and content, the development of born-digital public sector information products and data, and the implementation of cultural digitisation projects (public broadcasters, digital libraries, museums, etc.) where market mechanisms do not foster effective digitisation.

Згідно статті 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» складовою публічної інформації є відкриті дані, Закон визначає принципи їх створення та використання. Міністерство цифрової трансформації України підтримує роботу Єдиного порталу відкритих даних, який забезпечує накопичення та безоплатне повторне використання наборів відкритих даних, що створюються суб’єктами владних повноважень. Створення та накопичення інформації відбувається державною мовою, відповідно до Закону України «Про мови».

Оцифрування документів з метою збереження та вільного доступу організовано із залученням архівів та закладів культури. У листопаді 2023 року Міністерство культури та інформаційної політики України презентувало запуск проєкту «Мобільний центр оцифрування», який має на меті запропонувати переносне й ефективне рішення для оцифрування різноманітних бібліотечних документів і матеріалів на різних локаціях відповідно до актуальної потреби^[3].

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України не потребує внесення змін до закону.

Copyright. Intellectual property rights should be respected. There is a wide range of ways to deal with copyrights on public sector information, ranging from governments or private entities holding copyrights, to public sector information being copyright-free. Exercising copyright in ways that facilitate re-use (including waiving copyright and creating mechanisms that facilitate waiving of copyright where copyright owners are willing and able to do so, and developing mechanisms to deal with orphan works), and where copyright holders are in agreement, developing simple mechanisms to encourage wider access and use (including simple and effective licensing arrangements), and encouraging institutions and government agencies that fund works from outside sources to find ways to make these works widely accessible to the public.

В Україні авторські права не поширюються на публічну інформацію, зібрану та створену розпорядниками-суб'єктами владних повноважень, або таку, яка була зібрана та створена іншими розпорядниками за рахунок коштів центрального або місцевих бюджетів.

Розпорядники публічної інформації, перелічені у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», юридичних осіб публічного права з числа розпорядників інформації, визначених у пункті 5 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», можуть мати інформацію, на яку поширюють авторські права, однак лише у випадку, якщо:

●       така інформація не була створена за рахунок бюджетних коштів, або

●       не створена чи зібрана у процесі виконання делегованих повноважень, або

●       не створена чи зібрана суб'єктами господарювання, які займають домінуюче становище на ринку, наділені спеціальними чи виключними правами, або

●       не створена чи зібрана розпорядниками, які є природними монополіями, або

●       не створена чи зібрана іншими розпорядниками і визнана інформацією, що складає вагомий суспільний інтерес.

У перелічених випадках інформація не підпадає під визначення публічної та не підлягає правилу щодо непоширення авторських прав.

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України і не потребує додаткових заходів.

Pricing. When public sector information is not provided free of charge, pricing public sector information transparently and consistently within and, as far as possible, across different public sector organisations so that it facilitates access and re-use and ensures competition. Where possible, costs charged to any user should not exceed marginal costs of maintenance and distribution, and in special cases extra costs for example of digitization. Basing any higher pricing on clearly expressed policy grounds.

За загальним правилом, встановленим Законом України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація надається у відповідь на інформаційний запит безкоштовно. Однак, у випадку необхідності копіювання та друку значного обсягу інформації, із запитувача можуть бути стягнені витрати на копіювання та друк. Розмір таких фактичних витрат не повинен перевищувати межі, встановлені Постановою Кабінету Міністрів України №740, базуватися на власному розпорядчому акті суб'єкта владних повноважень, бути справедливим та недискримінаційними. Розпорядник публічної інформації, відповідно до практики, повинен надати перші 10 сторінок копій безкоштовно, стягнення плати можливе лише починаючи з 11 сторінки копій. Окремо Закон у частині четвертій статті 21 передбачає, що у випадку запиту інформації про себе або інформації, що становить вагомий суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується. Щодо стягнення оплати за оцифрування (сканування) документів, хоча Закон не містить згадки про таку категорію оплати, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України №740 сформована практика, яка передбачає таку можливість. Внесення відповідної зміни до Закону перебуває на розгляді.

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України і не потребує додаткових заходів.

Competition. Ensuring that pricing strategies take into account considerations of unfair competition in situations where both public and business users provide value added services. Pursuing competitive neutrality, equality and timeliness of access where there is potential for cross-subsidisation from other government monopoly activities or reduced charges on government activities. Requiring public bodies to treat their own downstream/value-added activities on the same basis as their competitors for comparable purposes, including pricing. Particular attention should be paid to single sources of information resources. Promoting nonexclusive arrangements for disseminating information so that public sector information is open to all possible users and re-users on non-exclusive terms.

За загальним правилом, встановленим Законом України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація надається на принципах рівності та недискримінації. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Відповідно до статті 10-1 Закону, публічна інформація у формі відкритих даних може вільно повторно використовуватися на безоплатній основі. Для запровадження механізмів, що забезпечують конкурентний нейтралітет та сприяють невиключним механізмам розповсюдження інформації таким чином, щоб інформація державного сектору була відкритою для всіх можливих користувачів і повторних користувачів на невиключних умовах рекомендовано впровадження заходів, передбачених Регламентом (ЄС) 2022/868^[4].

Рекомендація частково імплементована у національне законодавство України і потребує додаткових заходів з імплементації європейських актів щодо відкритих даних та управління даними.

Redress mechanisms. Providing appropriate transparent complaints and appeals processes.

Забезпечення інформаційних прав є предметом постійного моніторингу з боку громадських організацій та Офісу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини^[5].

Законодавство України містить систему правових механізмів для оскарження відмов у доступі до публічної інформації та забезпечення інформаційних прав громадян. Захист права на доступ до публічної інформації в Україні згідно частини першої статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» можливий шляхом оскарження до вищого органу розпорядника, уповноваженого органу або до суду. Оскарження до вищого органу розпорядника та уповноваженого органу (Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини) відбувається безоплатно шляхом подання скарги у порядку Закону України «Про звернення громадян». Оскарження до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є ефективним з точки зору добровільного урегулювання конфліктів, проте не завжди ефективне з точки зору притягнення до відповідальності через недоліки процедури. Про необхідність зміцнити механізм захисту права на доступ до публічної інофрмації було також зазначено в нещодавньому висновку Європейської комісї щодо членства України в ЄС.[6] Оскарження до адміністративного суду є ефективним способом захисту порушеного права, однак може бути пов’язане із додатковими судовими витратами.

У Верховній Раді Україні зареєстрований законопроект про створення нового контролюючого органу у сфері доступу до інформації, покликаного забезпечити швидкий, дешевий та ефективний розгляд справ щодо порушення права на доступ до публічної інформації – Національної комісії із захисту персональних даних та доступу до публічної інформації.

Рекомендація вже імплементована, заходи для посилення чинних механізмів захисту на розгляді.

Public private partnerships. Facilitating public-private partnerships where appropriate and feasible in making public sector information available, for example by finding creative ways to finance the costs of digitisation, while increasing access and re-use rights of third parties.

Наразі законодавство про доступ до публічної інформації не містить механізмів для розвитку публічно-приватного партнерства у сфері доступу до публічної інформації. Для розвитку інструментів, що дозволяють фінансувати витрати на цифровізацію державного сектору шляхом залучення приватно-правових партнерів, рекомендовано впровадження заходів, передбачених Регламентом (ЄС) 2022/868[7].

Рекомендація не імплементована у національне законодавство України і потребує додаткових заходів з імплементації європейських актів щодо відкритих даних та управління даними.

International access and use. Seeking greater consistency in access regimes and administration to facilitate cross-border use and implementing other measures to improve cross-border interoperability, including in situations where there have been restrictions on nonpublic users. Supporting international co-operation and co-ordination for commercial re-use and non-commercial use. Avoiding fragmentation and promote greater interoperability and facilitate sharing and comparisons of national and international datasets. Striving for interoperability and compatible and widely used common formats.

Наразі законодавство про доступ до публічної інформації не містить механізмів для міжнародного доступу до публічної інформації окрім стандартів Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів[8] (ратифікована Україною 20 травня 2020 року). Для розбудови міжнародного доступу до публічної інформації рекомендовано здійснити заходи з імплементації Директиви Європейського Парламенту і Ради 2019/1024^[9] від 20 червня 2019 року про відкриті дані та вторинне використання інформації у державному секторі, Регламенту (ЄС) Європейського Парламенту і Ради №2018/1807^[10] від 14 листопада 2018 року про рамки для вільного руху неперсональних даних в Європейському Союзі та Регламент 2022/868^[11] від 30 травня 2022 року про європейське управління даними та внесення змін до 2018/1724 (Акт про управління даними). Слід також врахувати Звіт щодо відповідності законодавства України окремим положенням правового регулювання сфери відкритих даних у Європейському Союзі.^[12]

Рекомендація частково імплементована у національне законодавство України і потребує додаткових заходів задля імплементації європейських актів щодо відкритих даних та управління даними.

Best practices. Encouraging the wide sharing of best practices and exchange of information on enhanced implementation, educating users and re-users, building institutional capacity and practical measures for promoting re-use, cost and pricing models, copyright handling, monitoring performance and compliance, and their wider impacts on innovation, entrepreneurship, economic growth and social effects.

Поширення кращих практик серед розпорядників публічної інформації відбувається за рахунок тренінгів, які проводить центральні органи державної влади та контролюючий орган у сфері забезпечення інформаційних прав: Національне агентство з питань державної служби, Міністерство культури та інформаційної політики, Міністерство цифрової трансформації та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. У 2023 році Національним агентством з питань державної служби було розроблено та апробовано типову загальну короткострокову програму підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, затвердженої Наказом № 45-23 «Організація роботи щодо забезпечення права на доступ до публічної інформації в органах державної влади та органах місцевого самоврядування» від 29 березня 2023 року. Задля повного дотримання рекомендації, необхідно забезпечити систематичний доступ до підвищення кваліфікації для посадових осіб, відповідальних за доступ до інформації у розпорядників – суб’єктів владних повноважень.

Рекомендація вже імплементована у національне законодавство України і не потребує внесення змін до закону.