Raccomandazione 165 ( 2005)¹ sulla lotta contro la tratta e lo sfruttamento sessuale degli esseri umani: il ruolo delle città e delle regioni

Il Congresso,

1. Avendo esaminato il rapporto “lotta contro la tratta e lo sfruttamento sessuale degli esseri umani: il ruolo dei poteri locali e regionali”;

2. Profondamente preoccupato dall’aggravarsi del fenomeno della tratta di esseri umani;

3. Condividendo l’impegno dimostrato al più alto vertice dalle istanze del Consiglio d’Europa per la protezione delle persone maggiormente esposte agli abusi e allo sfruttamento;

4. Ricordando:

a. il Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite sul crimine organizzato transnazionale, volto a prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare donne e bambini, (Protocollo di Palermo 2000), il Programma d’azione adottato alla quarta Conferenza mondiale sulle donne (Beijing, 1995) e la Risoluzione sulle nuove misure e iniziative per la messa in opera della Dichiarazione e del Programma d’azione di Beijing, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite (23ª sessione straordinaria, New York, 5-9 giugno 2000);

b. la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia (1989), il suo Protocollo opzionale (2002) relativo alla tratta dei minori, alla prostituzione e alla pornografia infantile, nonché i Principi e le linee guida relative ai diritti dell’uomo e alla tratta di esseri umani (2002);

c. la Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio d’Europa, e in particolare l’articolo 3, che riconosce il diritto di tutti, ivi compresi donne e bambini, a non essere sottoposti a « trattamenti inumani o degradanti» e l’articolo 4, che proibisce la schiavitù;

d. la Dichiarazione finale adottata dai Capi di stato e di governo al Secondo Vertice del Consiglio d’Europa (Strasburgo, 1997), nella quale indicano che qualunque forma di sfruttamento sessuale delle donne rappresenta una minaccia per la sicurezza dei cittadini e per la democrazia in Europa, e affermano la loro ferma determinazione a combatterla;

e. la Strategia di coesione sociale riveduta del Consiglio d’Europa (2004);

f. le attività del Comitato dei Ministri e dell’Assemblea parlamentare nel campo della tratta degli esseri umani, lo sfruttamento e la violenza contro le donne e i bambini;

g. le attività intergovernative del Consiglio d’Europa in materia, quali il programma Lara sulla riforma del diritto penale, attuato nel quadro della Task Force sulla tratta di esseri umani del Patto di stabilità, finalizzato a coordinare e armonizzare le legislazioni relative alla lotta contro la tratta, e i numerosi seminari e progetti pilota realizzati in questo contesto;

h. i lavori di specialisti in seno al Consiglio d’Europa e segnatamente il Gruppo di specialisti sull’impatto dell’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione sulla tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale (2000-2002) e il Gruppo di specialisti sulla protezione dei minori contro lo sfruttamento sessuale (2002- );

i la stretta cooperazione del Consiglio d’Europa con altre organizzazioni internazionali e le numerose attività realizzate con l’Unione europea, Europol, Interpol, l’OIM e varie reti e l’istituzione di meccanismi di coordinamento, quali la Task Force sulla tratta di esseri umani del Patto di stabilità, nel quadro del quale il Consiglio d’Europa ha assunto il compito di fornire un’assistenza tecnica per la riforma del diritto penale nell’Europa sud-orientale;

5. Esprimendo soddisfazione per la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani, che è stata presentata alla firma nel corso del III° Vertice dei Capi di stato e di governo il 16 maggio scorso, a Varsavia;

6. Convinto che la Convenzione costituisce un grande passo avanti al fine di instaurare un’effettiva tutela delle vittime della tratta;

7. Rammaricandosi tuttavia del fatto che solo 14 stati membri abbiano firmato la Convenzione al momento della sua apertura alla firma e sostenendo quindi, senza riserve, l’appello lanciato nel piano d’azione adottato dai capi di stato e di governo in occasione del Vertice volto a sollecitarne la ratifica più ampia possibile e la rapida entrata in vigore;

8. Considerando che:

a. è imperativo equiparare la tratta di esseri umani a una grave violazione dei diritti dell’uomo;

b. la tratta di esseri umani, in particolare donne e bambini, a fini di sfruttamento sessuale, è attualmente oggetto di azioni prioritarie a livello locale e regionale, pur ricordando che il fenomeno non riguarda esclusivamente le donne e i bambini e non si limita all’industria del sesso – pare infatti che il lavoro forzato esista nei settori dell’edilizia, dell’orticoltura, dell’agricoltura o della confezione, e che la tratta alimenti inoltre il traffico di organi umani;

c. la tratta degli esseri umani costituisce una gravissima violazione dei diritti dell’uomo, nella misura in cui rappresenta una moderna forma di riduzione in schiavitù e viola quindi i principi fondamentali della democrazia e dello stato di diritto;

d. l’aggravarsi senza precedenti, nel corso degli ultimi anni, di questa forma di criminalità esige non solo misure immediate da parte di tutti i paesi, ma ugualmente, vista l’entità della minaccia, un’impostazione concertata a livello locale e regionale, a complemento dei testi internazionali e delle politiche nazionali, in vista di un’azione a livello paneuropeo e mondiale;

e. la tratta è un atto criminale « trasversale », poiché si intreccia in particolare con altre questioni, come la parità dei sessi, il crimine organizzato, il riciclaggio del denaro sporco, le migrazioni, ecc; per contrastarla, sono pertanto necessarie varie iniziative, quali l’elaborazione di norme giuridiche, le ricerche sulle cause e il funzionamento del fenomeno, la cooperazione giuridica e tecnica, il monitoraggio, la protezione delle vittime e delle campagne di sensibilizzazione e di informazione;

f. la discriminazione basata sul sesso, l’ineguale ripartizione del potere tra uomini e donne e la violenza, la povertà e la mancanza di istruzione e di prospettive professionali sono alcuni dei motivi per i quali le donne e i bambini cadono vittime della tratta a fini di sfruttamento sessuale;

9. Notando che:

a. le stesse reti criminali spesso gestiscono la tratta di esseri umani e il traffico di stupefacenti e di armi, con le stesse filiere e le stesse fonti di finanziamento;

b. la tratta deve essere contrastata con un approccio globale, indirizzato a lottare sia contro l’offerta, che contro la domanda, prendendo in considerazione tanto le debolezze dei paesi di destinazione, che quelle dei paesi di origine;

10. Convinto che:

a. i poteri locali e regionali hanno un ruolo fondamentale da svolgere in quanto garanti della coesione sociale e che tale ruolo costituisce una parte essenziale dell’esercizio delle loro responsabilità;

b. in considerazione del fatto che le misure di natura giuridica o amministrativa non possono sempre essere adottate a livello locale o regionale, le possibilità di intervento degli enti territoriali nella lotta alla tratta riguardano essenzialmente il settore sociale;

c. malgrado le loro competenze limitate in materia, gli enti locali e regionali hanno la possibilità di agire e di mobilitare l’opinione pubblica, in particolare grazie a campagne di informazione e di sensibilizzazione;

d. i poteri locali e regionali occupano un posto preponderante per rispondere alle preoccupazioni dei loro concittadini e adattare le politiche alle loro necessità e problemi particolari;

e. è proprio nelle città e regioni che si conclude l’ultima tappa della tratta, ed è quindi a livello regionale, ma soprattutto locale, che è più facile individuare le vittime e soccorrerle;

f. le città possono – tramite reti, gemellaggi e altri solidi partenariati - ispirarsi alle pratiche attuate da altri enti locali; tale impostazione permette di risparmiare molto tempo e molta energia e di evitare di adottare misure che potrebbero rivelarsi inefficaci;

g. che i poteri locali e regionali, essendo direttamente colpiti dal fenomeno, devono anche essere pienamente coinvolti nell’elaborazione e l’attuazione di piani d’azione decisi a livello nazionale;

11. E’ del parere, in considerazione di quanto precede e in vista di rafforzare la prevenzione della tratta e la protezione delle vittime, che debba essere riconosciuto il ruolo essenziale dei poteri locali e regionali, e che occorra pertanto perseguire i seguenti obiettivi:

a. sensibilizzazione: indispensabile nei paesi di origine, di transito e di destinazione, la sensibilizzazione deve porre in risalto tutte le poste in gioco e le loro implicazioni sotto il profilo della morale, dei diritti umani, della criminalità, delle disuguaglianze tra i sessi, del razzismo e della salute;

b. istruzione e formazione specializzata: il Congresso ritiene che la mancanza di istruzione e di prospettive professionali per le donne sia uno dei numerosi fattori che contribuiscono a renderle vulnerabili alla minaccia della tratta. L’istruzione deve essere accessibile ai due sessi senza distinzioni, e i programmi scolastici devono comprendere un’educazione ai diritti dell’uomo che sottolinea la parità dei sessi ed eviti gli stereotipi. Una formazione specifica deve essere proposta a tutti coloro che operano in questo settore non solo per sensibilizzare l’opinione pubblica e prevenire la tratta, ma anche nel campo dell’assistenza alle vittime.- L’impatto delle nuove tecnologie dell’informazione deve essere riconosciuto e preso in considerazione;

c. protezione, riabilitazione e reinserimento delle vittime: l’istituzione di centri di informazione, di strutture di sostegno o di servizi specializzati, a livello locale e regionale, per l’assistenza alle vittime della tratta, deve essere prioritaria. In stretta cooperazione con le associazioni non governative che operano in questo campo, tali strutture devono assistere le vittime, proponendo loro un alloggio sicuro (alloggio temporaneo o di lunga durata), un’assistenza medica e psicologica, delle informazioni (in particolare grazie a un sito Internet e una permanenza telefonica gratuita 24h/24), delle formazioni, soprattutto linguistiche, la possibilità di richiedere un gratuito patrocinio e servizi di traduzione/interpretariato;

12. Chiede alle istanze politiche a ogni livello (nazionale, regionale e locale) di cooperare più strettamente tra di loro e con la società civile;

13. Incoraggia vivamente l’Unione europea a sostenere finanziariamente le iniziative dei poteri locali e regionali e delle organizzazioni non governative in questo campo, in particolare in vista di prevenire la tratta e di proteggere le vittime;

14. Invita la Banca di sviluppo del Consiglio d’Europa ad istituire dei programmi e attività destinati a sostenere i poteri locali e regionali, perché possano fornire un’assistenza finanziaria per l’istruzione, la formazione e l’occupazione giovanile – in particolar modo delle donne- e aiutandoli a fronteggiare i problemi legati al ritorno delle vittime, per evitare quanto possibile una vittimizzazione secondaria;

15. Invita gli stati membri del Consiglio d’Europa a:

a. attuare gli obiettivi definiti qui sopra;

b. sviluppare lo scambio di esperienze a livello europeo, al fine di contribuire alla diffusione di buone pratiche in questo campo, e favorire la ricerca e la raccolta di esempi di buone prassi per la lotta contro la tratta;

16. Raccomanda in questo contesto al Comitato dei Ministri di invitare tutti gli stati membri a:

a. ratificare e applicare, qualora non l’avessero ancora fatto, la Convenzione delle Nazioni Unite sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne (1979) e il suo protocollo (1999);

b. ratificare la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla cibercriminalità (2001), che tratta in particolare della pornografia infantile su Internet;

c. in modo particolare, firmare e ratificare la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani;

d. intensificare gli sforzi della Task Force sulla tratta degli esseri umani nel quadro del Patto di stabilità per l’Europa sud-orientale, e rafforzare il sostegno finanziario accordato a varie organizzazioni, quali l’Unicef;

e. predisporre e attuare, in stretta cooperazione con i poteri locali e regionali, programmi e strategie nazionali finalizzate alla prevenzione della tratta e alla protezione delle vittime, contenenti numerose misure e in particolare: la creazione di centri di informazione, di servizi o di strutture di sostegno specializzati a livello regionale e locale per la lotta contro la tratta, campagne di sensibilizzazione, una formazione specializzata per le forze di polizia e gli operatori in contatto con le vittime della tratta, il miglioramento delle possibilità di istruzione per le donne e i bambini, il miglioramento delle prospettive economiche delle popolazioni svantaggiate, ecc.;

f. nello spirito della Carta europea dell’autonomia locale (1985), dotare i poteri locali e regionali di competenze e risorse finanziarie necessarie per attuare al loro livello azioni e programmi di lotta contro la tratta e di assistenza alle vittime;

g. rafforzare il sostegno – in particolare finanziario – alle iniziative del Congresso, quali le Agenzie della democrazia locale (ADL) e la Rete delle associazioni nazionali di poteri locali dell’Europa del Sud-Est (NALAS), nonché alle attività condotte da tali organismi per la promozione della democrazia locale, la cooperazione transfrontaliera e regionale, il dialogo interculturale, il rispetto dei diritti umani, la parità dei sessi e lo sviluppo economico locale nei paesi dell’Europa del Sud-Est;

h. rafforzare le misure economiche nel campo dell’occupazione, delle politiche sociali e delle infrastrutture, in particolare nelle zone sottosviluppate, e aumentare gli investimenti nei paesi d’origine, soprattutto nelle regioni la cui popolazione subisce la minaccia dello sfruttamento;

i. attuare dei programmi di mutui agevolati per aiutare le donne a diventare maggiormente indipendenti e meno vulnerabili di fronte alle reti della tratta;

j. riconoscere e sostenere, in particolar modo finanziariamente, il ruolo centrale delle ONG in questo campo, aiutare tali organizzazioni nei loro sforzi di sensibilizzazione e affidare loro delle attività di lotta contro la tratta;

k. intensificare la cooperazione sotto l’egida di Interpol e Europol, e incoraggiare la cooperazione e le interazioni tra organizzazioni non governative e servizi di polizia responsabili della lotta contro la tratta;

l. accertarsi che esista una maggiore rappresentanza femminile in seno alle forze di polizia;

m. sostenere la proposta di un osservatorio europeo della criminalità e della creazione, nel suo ambito, di un servizio specializzato che fungerebbe da centro di raccolta dei dati e delle statistiche, e da spazio di incontri, per permettere agli esperti di scambiare le loro conoscenze e le buone prassi e di condurre ricerche sulla tratta delle donne e dei bambini;

n. attuare dei dispositivi speciali ai posti di frontiera, in vista dell’individuazione delle vittime potenziali;

o. lottare maggiormente contro la discriminazione, la xenofobia e l’intolleranza, tramite la legislazione, il monitoraggio della sua applicazione e campagne regolari di informazione e di sensibilizzazione del pubblico;

p. adottare misure per individuare le inserzioni (nei giornali, presso agenzie, ecc) dietro le quali si celano delle attività finalizzate alla tratta;

q. studiare procedure per fare il punto regolarmente sulle misure adottate, al fine di migliorarle o di sostituirle, in funzione del loro successo e dell’evoluzione delle necessità;

17. Invita l’Assemblea parlamentare a proseguire e intensificare le proprie importanti attività nel campo delle raccomandazioni contro la tratta e della violenza nei confronti delle donne;

18. Chiede al Comitato dei Ministri:

a. di elaborare un piano d’azione in questa campo, ponendo in particolare l’accento sulla protezione delle vittime, a complemento della Convenzione sulla lotta contro la tratta degli esseri umani;

b. di avviare una vasta campagna di sensibilizzazione sulla tratta, coinvolgendo pienamente i poteri locali e regionali;

c. di incaricare i comitati intergovernativi competenti di assistere gli stati membri al momento di elaborare una legislazione completa relativa alla tratta, che dovrebbe prendere in considerazione la dimensione locale e regionale del problema, conformemente alla Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani, e di modificare il codice penale e le legislazioni relative all’immigrazione.

¹ Discussa e addottata dal Congresso il 2 giugno 2005, 3° seduta (ved. Doc. CG (12) 9, progetto di raccomandazione presentato da S. Barnes (Regno Unito, L, PPE/DC), relatore).