Risoluzione 196 (2005) ¹ sulla lotta contro la tratta e lo sfruttamento sessuale degli esseri umani: il ruolo delle città e delle regioni

Il Congresso,

1. Avendo esaminato il rapporto “lotta contro la tratta e lo sfruttamento sessuale degli esseri umani: il ruolo dei poteri locali e regionali”;

2. Profondamente preoccupato dall’aggravarsi del fenomeno della tratta di esseri umani;

3. Condividendo l’impegno dimostrato al più alto vertice dalle istanze del Consiglio d’Europa per proteggere le persone maggiormente esposte agli abusi e allo sfruttamento;

4. Ricordando:

a. il Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite sul crimine organizzato transnazionale, volto a prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare donne e bambini, (Protocollo di Palermo 2000), il Programma d’azione adottato alla quarta Conferenza mondiale sulle donne (Beijing, 1995), e la Risoluzione sulle nuove misure e iniziative per la messa in opera della Dichiarazione e del Programma d’azione di Beijing, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite (23ª sessione straordinaria, New York, 5-9 giugno 2000);

b. la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia (1989), il suo Protocollo opzionale (2002) relativo alla tratta dei minori, alla prostituzione e alla pornografia infantile, nonché i Principi e le linee guida relative ai diritti dell’uomo e alla tratta di esseri umani (2002);

c. la Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio d’Europa, e in particolare l’articolo 3, che riconosce il diritto di ogni individuo, ivi compresi donne e bambini, a non essere sottoposto a « trattamenti inumani o degradanti» e l’articolo 4, che proibisce la schiavitù;

d. la Dichiarazione finale adottata dai Capi di stato e di governo al Secondo Vertice del Consiglio d’Europa (Strasburgo, 1997), nella quale indicano che qualunque forma di sfruttamento sessuale delle donne rappresenta una minaccia per la sicurezza dei cittadini e per la democrazia in Europa, e affermano la loro ferma determinazione a combatterla;

e. la Strategia di coesione sociale riveduta del Consiglio d’Europa (2004);

f. le attività del Comitato dei Ministri, e in particolare la Raccomandazione N° R (91) 11, sullo sfruttamento sessuale, la pornografia, la prostituzione e il traffico di bambini e di giovani adulti, la Raccomandazione N° R (97)13, sull’intimidazione dei testimoni e i diritti della difesa, la Raccomandazione N°R (2000) 11, sulla lotta alla tratta degli esseri umani a scopo di sfruttamento sessuale, la Raccomandazione Rec (2001) 11, relativa alle linee guida per la lotta al crimine organizzato, la Raccomandazione Rec (2001)16, sulla protezione dei minori contro lo sfruttamento sessuale, la Raccomandazione Rec (2001) 18, relativa alla protezione sussidiaria e la Raccomandazione Rec (2002) 5, relativa alla protezione delle donne contro la violenza;

g. le attività dell’Assemblea parlamentare, e in particolare la Raccomandazione 1325 (1997), relativa alla tratta di donne e alla prostituzione forzata negli stati membri del Consiglio d’Europa, la Raccomandazione 1450 (2000), sulla violenza contro le donne in Europa, la Raccomandazione 1467 (2000), sull’immigrazione clandestina e la lotta ai trafficanti, la Raccomandazione 1526 (2001), su una campagna contro il traffico di minori per smantellare la filiera dell’est: caso della Moldavia, la Risoluzione 1307 (2002), sullo sfruttamento sessuale dei bambini: tolleranza zero, la Raccomandazione 1610 (2003), sulle migrazioni in relazione con la tratta di donne e la prostituzione e la Raccomandazione 1611 (2003), sul traffico di organi in Europa;

h. le attività intergovernative del Consiglio d’Europa in materia, quali il programma Lara sulla riforma del diritto penale, attuato nel quadro della Task Force sulla tratta di esseri umani del Patto di stabilità, finalizzato a coordinare e armonizzare le legislazioni relative alla lotta contro la tratta, nonché i numerosi seminari e progetti pilota realizzati in questo contesto;

i. i lavori di specialisti in seno al Consiglio d’Europa e segnatamente il Gruppo di specialisti sull’impatto dell’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione sulla tratta di esseri umani a fini di sfruttamento sessuale (2000-2002) e il Gruppo di specialisti sulla protezione dei minori contro lo sfruttamento sessuale (2002- );

j. la stretta cooperazione del Consiglio d’Europa con altre organizzazioni internazionali e le numerose attività realizzate con l’Unione europea, Europol, Interpol, l’OIM e varie reti e l’istituzione di meccanismi di coordinamento, quali la Task Force sulla tratta di esseri umani del Patto di stabilità, nel quadro del quale il Consiglio d’Europa ha assunto il compito di fornire un’assistenza tecnica per la riforma del diritto penale nell’Europa sud-orientale;

k. l’esempio di numerosi comuni, quali la Città di Parigi, e di associazioni di comuni, quali l’Associazione dei sindaci delle grandi città di Francia, che si sforzano di fornire una risposta pratica alle difficoltà incontrate dai poteri locali e regionali;

l. i tre progetti « SécuCités » dell’ONG Forum europeo per la sicurezza urbana, sostenuti dalla Commissione europea, riguardanti numerose città europee, che si propongono di raccogliere dati, elaborare raccomandazioni e stabilire contatti tra le città “di destinazione” e quelle “di origine”;

5. Esprimendo soddisfazione per la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani, che è stata presentata alla firma nel corso del III° Vertice dei Capi di stato e di governo il 16 maggio scorso, a Varsavia;

6. Convinto che la Convenzione costituisce un grande passo avanti al fine di instaurare un’effettiva tutela delle vittime della tratta;

7. Rammaricandosi tuttavia del fatto che solo 14 stati membri abbiano firmato la Convenzione al momento della sua apertura alla firma e sostenendo quindi, senza riserve, l’appello lanciato nel piano d’azione adottato dai capi di stato e di governo in occasione del Vertice volto a sollecitarne la ratifica più ampia possibile e la rapida entrata in vigore;

8. Considerando che:

a. è imperativo equiparare la tratta degli esseri umani a una grave violazione dei diritti dell’uomo;

b. la tratta di esseri umani, in particolare donne e bambini, a fini di sfruttamento sessuale è attualmente oggetto di azioni prioritarie a livello locale e regionale, pur ricordando che il fenomeno non riguarda esclusivamente le donne e i bambini e non si limita all’industria del sesso – pare infatti che il lavoro forzato esista nei settori dell’edilizia, dell’orticoltura, dell’agricoltura o della confezione, e che la tratta alimenti inoltre il traffico di organi umani;

c. la tratta degli esseri umani costituisce una gravissima violazione dei diritti dell’uomo, nella misura in cui rappresenta una moderna forma di riduzione in schiavitù e viola quindi i principi fondamentali della democrazia e dello stato di diritto;

d. l’aggravarsi senza precedenti, nel corso degli ultimi anni, di questa forma di criminalità esige non solo immediate misure da parte di tutti i paesi, ma ugualmente, vista l’entità della minaccia, un’impostazione concertata a livello locale e regionale, a complemento dei testi internazionali e delle politiche nazionali, in vista di un’azione a livello paneuropeo e mondiale;

e. la tratta è un atto criminale « trasversale », poiché si intreccia in particolare con altre questioni, come la parità dei sessi, il crimine organizzato, il riciclaggio del denaro sporco, le migrazioni, ecc; per contrastarla, sono pertanto necessarie varie iniziative, quali l’elaborazione di norme giuridiche, le ricerche sulle cause e sul funzionamento del fenomeno, la cooperazione giuridica e tecnica, il monitoraggio, la protezione delle vittime e delle campagne di sensibilizzazione e di informazione;

f. la discriminazione basata sul sesso, l’ineguale ripartizione del potere tra uomini e donne e la violenza, la povertà e la mancanza di istruzione e di prospettive professionali sono alcuni dei motivi per i quali le donne e i bambini cadono vittime della tratta a fini di sfruttamento sessuale;

9. Notando che:

a. le stesse reti criminali spesso gestiscono la tratta di esseri umani e il traffico di stupefacenti e di armi, con le stesse filiere e le stesse fonti di finanziamento;

b. la tratta deve essere contrastata con un approccio globale, indirizzato a lottare sia contro l’offerta, che contro la domanda, e prendendo in considerazione tanto le debolezze dei paesi di destinazione, che quelle dei paesi di origine;

10. Convinto che:

a. in considerazione del fatto che le misure di natura giuridica o amministrativa non possono sempre essere adottate a livello locale o regionale, le possibilità di intervento degli enti territoriali nella lotta alla tratta riguardano essenzialmente il settore sociale;

b. malgrado le loro competenze limitate in materia, gli enti locali e regionali hanno la possibilità di agire e di mobilitare l’opinione pubblica, in particolare grazie a campagne di informazione e di sensibilizzazione;

c. i poteri locali e regionali occupano un posto preponderante per rispondere alle preoccupazioni dei loro concittadini e per adattare le politiche alle loro necessità e problemi particolari;

d. è proprio nelle città e regioni che si conclude l’ultima tappa della tratta, ed è quindi a livello regionale, ma soprattutto locale, che è più facile individuare le vittime e soccorrerle;

e. gli enti territoriali dovrebbero quindi essere fortemente coinvolti in tutti gli aspetti della lotta contro la tratta;

f. le città possono – tramite reti, gemellaggi e altri solidi partenariati - ispirarsi alle pratiche attuate da altri enti locali; tale impostazione permette di risparmiare molto tempo e molta energia e di evitare di adottare misure che potrebbero rivelarsi inefficaci;

11. E’ del parere, in considerazione di quanto precede e delle possibilità di azione offerte dalla bozza di convenzione, che per lottare contro la tratta degli esseri umani a fini di sfruttamento sessuale a livello locale e regionale, occorra perseguire i seguenti obiettivi:

a. sensibilizzazione: indispensabile nei paesi di origine, di transito e di destinazione, la sensibilizzazione deve essere rivolta alle vittime potenziali, agli operatori e ai semplici cittadini (che possono incontrare delle vittime della tratta ed individuarle), ai media (il cui ruolo è essenziale per fare evolvere le mentalità e per la comprensione della gravità del fenomeno), come pure ai clienti o ai clienti potenziali delle vittime dello sfruttamento sessuale. La sensibilizzazione deve porre in risalto tutte le poste in gioco e le loro implicazioni sotto il profilo della morale, dei diritti umani, della criminalità, delle disuguaglianze tra i sessi, del razzismo e della salute;

b. istruzione e formazione specializzata: il Congresso ritiene che la mancanza di istruzione e di prospettive professionali per le donne sia uno dei numerosi fattori che contribuiscono a renderle vulnerabili alla minaccia della tratta. Il Congresso si compiace pertanto che la bozza di convenzione del Consiglio prenda in considerazione le questioni delle disuguaglianze tra i sessi;

i. l’istruzione deve essere accessibile ai due sessi senza distinzioni, e i programmi scolastici devono comprendere un’educazione ai diritti umani che ponga l’accento sulla parità dei sessi ed eviti gli stereotipi. Le donne devono poter usufruire di una formazione professionale atta a permettere loro di ottenere una maggiore stabilità finanziaria;

ii. una formazione specifica deve essere proposta agli operatori sociali e sanitari e al personale insegnante, come pure al personale dei servizi diplomatici, consolari, giudiziari, doganieri e di polizia, e deve vertere non solo sugli aspetti connessi con la sensibilizzazione e la prevenzione della tratta, ma anche sull’assistenza alle vittime;

iii. l’impatto delle nuove tecnologie dell’informazione deve essere riconosciuto e preso in considerazione, prevedendo una formazione speciale in questo settore per tutte le persone che operano per contrastare la tratta, in particolare i servizi di polizia specializzati;

c. protezione, riabilitazione e reinserimento delle vittime: l’istituzione di centri di informazione, di strutture di sostegno o di servizi specializzati, a livello locale e regionale, per l’assistenza alle vittime della tratta, deve essere prioritaria. In stretta cooperazione con le associazioni non governative che operano in questo campo, tali strutture devono assistere le vittime, proponendo loro un alloggio sicuro (alloggio temporaneo o di lunga durata), un’assistenza medica e psicologica, delle informazioni (in particolare grazie a un sito Internet e una permanenza telefonica gratuita 24h/24), delle formazioni, soprattutto linguistiche, la possibilità di ricorrere al patrocinio gratuito e servizi di traduzione/interpretariato;

12. Invita i poteri locali e regionali a:

a. attuare gli obiettivi definiti qui sopra;

b. predisporre e attuare, in stretta cooperazione con i governi nazionali, programmi e strategie nazionali volti a prevenire la tratta e a proteggere le vittime, comprendenti numerose misure, tra cui: la creazione di centri di informazione, di servizi o strutture di sostegno specializzati a livello locale e regionale nella lotta contro la tratta, campagne di sensibilizzazione, una formazione specializzata per le forze di polizia e gli operatori in contatto con le vittime della tratta, il miglioramento delle possibilità di istruzione per le donne e i bambini, il miglioramento delle prospettive economiche delle popolazioni svantaggiate;

c. nello spirito della Carta europea dell’autonomia locale (1985), dotare i poteri locali e regionali di competenze e risorse finanziarie necessarie per attuare al loro livello delle azioni e dei programmi di lotta contro la tratta e di assistenza alle vittime;

d. proseguire la cooperazione transfrontaliera e costituire organi di cooperazione regionale, allo scopo di scambiare informazioni nel modo più efficace e tempestivo possibile;

e. ricercare attivamente dei partenariati con i poteri locali e regionali di altri stati membri del Consiglio d’Europa nei paesi di origine, di transito o di destinazione;

f. sviluppare progetti di cooperazione decentrata con le città e le regioni nelle zone maggiormente colpite dal fenomeno;

g. intensificare gli scambi di esperienze con gli altri poteri locali e regionali, a livello nazionale ed europeo, in modo da fare conoscere i metodi più adeguati in materia e sostenere iniziative quali il lavoro condotto dalle città nell’ambito di reti (Eurocities, SécuCités);

h. sostenere le iniziative locali e regionali avviate da vari gruppi della società civile;

i. intensificare la cooperazione con le forze di polizia locali e statali e con Interpol e Europol;

j. incoraggiare la cooperazione e l’interazione tra le organizzazioni non governative e i servizi di polizia incaricati di lottare contro la tratta degli esseri umani;

k. accertarsi che ci sia una maggiore rappresentanza femminile in seno alla forze di polizia;

l. fornire assistenza, in particolare finanziaria, - per esempio tramite la Banca di sviluppo del Consiglio d’Europa-, per l’istruzione, la formazione e l’occupazione dei giovani e soprattutto delle donne;

m. istituire programmi di mutui agevolati per aiutare le donne ad acquistare maggiore indipendenza ed essere meno vulnerabili di fronte alle reti che organizzano la tratta;

n. riconoscere e sostenere il ruolo centrale delle organizzazioni non governative in questo campo, assisterle nei loro sforzi di sensibilizzazione ed affidare loro delle attività di lotta contro la tratta;

o. fornire un sostegno finanziario e di altro tipo alle organizzazioni non governative (ONG) per le loro attività di sensibilizzazione e i loro programmi di protezione delle vittime, in particolare mediante controllo e finanziamenti atti a consentire alle ONG specializzate di assegnare alloggi sicuri sul lungo termine per le vittime. Le autorità potrebbero recensire e assegnare degli alloggi disponibili e gratuiti a tale effetto;

p. lottare maggiormente contro la discriminazione, la xenofobia e l’intolleranza tramite un’informazione costante del pubblico e delle campagne di sensibilizzazione;

q. adottare misure per individuare le inserzioni (nei giornali, agenzie, ecc) dietro le quali si celano delle attività finalizzate alla tratta;

r. applicare nella pratica l’insieme delle disposizioni legali attuali e pertinenti per facilitare il ritorno volontario delle vittime della tratta;

s. prevedere di adottare misure relative alla chiusura temporanea o permanente o al ritiro della licenza di locali e imprese riconosciuti colpevoli di sfruttamento sessuale;

t. predisporre procedure per fare il punto regolarmente sulle misure adottate, al fine di migliorarle o di sostituirle, in funzione del loro successo e dell’evoluzione delle necessità;

13. Invita le associazioni nazionali e internazionali di poteri locali e regionali (in particolare: Eurocities, il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa, Città e governi locali uniti) a promuovere attivamente il ruolo dei poteri locali e regionali nel campo della prevenzione della tratta e della protezione delle vittime;

14. Nel quadro dei suoi lavori futuri sulle strategie e sui programmi da attuare per un’azione efficace contro la tratta di esseri umani:

a. invita la propria Commissione della Coesione sociale a proseguire le proprie attività in materia, nello spirito dei principi contenuti in questa risoluzione, in cooperazione con la Direzione generale III (Coesione sociale), i comitati pertinenti dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa e il settore intergovernativo, in particolare il Comitato direttivo per la parità tra donne e uomini (CDEG);

b. invita la Commissione ad organizzare, a tempo per la sessione del Congresso che si svolgerà nell’autunno del 2005, un dibattito sulla questione, seguito dalla formulazione di una serie di linee guida rivolte ai poteri locali e regionali sulle attività contro la tratta a fini di sfruttamento sessuale;

c. invita l’Ufficio di presidenza del Congresso ad approvare la stesura e la pubblicazione di una guida pratica contenente le suddette linee guida e destinata ai poteri locali e regionali.

¹ Discussa e addottata dal Congresso il 2 giugno 2005, 3° seduta (ved. Doc. CG (12) 9, progetto di risoluzione presentato da S. Barnes (Regno Unito, L, PPE/DC), relatore).