Raccomandazione 57 (1999)¹ relativa agli strumenti economici locali e regionali a favore dell'ambiente

Il Congresso,

1. Vista la relazione presentata dal Sig. Leinen (Germania) relativa agli "Strumenti economici locali e regionali a favore dell'ambiente", a nome del Gruppo di lavoro del CPLRE sulla tutela ambientale e lo sviluppo sostenibile;

2. Ricordando la Risoluzione 55 (1997) sugli strumenti finanziari locali e regionali a favore dell'ambiente in Europa, che aveva incaricato il Gruppo di lavoro di "continuare il suo lavoro sulla questione, in vista dell'elaborazione di un progetto di Raccomandazione da presentare al Comitato dei Ministri";

3. Compiacendosi della cooperazione in corso tra il Gruppo di lavoro e "l'International Council for Local Environmental Initiatives" (ICLEI), che ha condotto alla pubblicazione della "Guida agli strumenti economici per i poteri locali e regionali";

Sottolineando che i poteri locali e regionali hanno un ruolo chiave da svolgere in materia di sviluppo sostenibile e di politiche ambientali, poiché:

4. Influenzano notevolmente il comportamento dei vari settori della società, per esempio mediante le politiche relative al traffico locale, gli strumenti normativi e finanziari in materia industriale, i piani di occupazioni dei suoli e la fornitura di infrastrutture pubbliche;

5. Hanno un'influenza determinante sulle aziende che forniscono le risorse principali, quali le risorse idriche od energetiche, come pure i servizi per lo smaltimento dei rifiuti e delle acque di scolo, o ne sono spesso perfino i proprietari;

6. Costituiscono il livello di amministrazione e di rappresentanza dello stato più vicino ai cittadini e sono quindi maggiormente in grado di stimolare un processo di trasformazioni nel quale siano coinvolti tutti i settori della società;

7. Dato il loro vasto numero, possono fungere da "laboratori" per studiare nuove strategie di interventi politici e di gestione;

8. Possono adottare delle strategie volte a migliorare l'efficacia delle loro operazioni sotto il profilo ecologico, tenendo conto sia delle merci e dei servizi che forniscono, che di quelli che utilizzano (per esempio, l'edilizia, i trasporti, l'istruzione, i servizi sanitari, l'approvvigionamento idrico e le centrali elettriche);

9. Possono determinare l'ambito sociale ed ambientale per l'efficacia ecologica, garantendo cosi' che i segnali di prezzo non subiscano distorsioni nel quadro politico locale;

10. In alcuni paesi europei gli strumenti economici possono venir messi in opera dagli enti locali e/o regionali, mentre invece in altri paesi questi ultimi sono solo autorizzati ad utilizzare in maniera discrezionale degli strumenti economici definiti dal governo centrale;

11. Allorquando gli enti locali hanno il potere di riscuotere le tasse, possono esercitarlo in modo che rispecchi le esigenze dello sviluppo sostenibile, al pari della fiscalità nazionale, il che potrebbe comportare maggiori imposte sui rifiuti, l'acqua e i trasporti e sgravi fiscali sugli investimenti o i redditi.

Considerando che gli strumenti economici:

12. Sono spesso più efficaci dei normali strumenti legislativi consistenti in norme e divieti, che generalmente non offrono incentivi sufficienti per la messa in atto di soluzioni destinate a proteggere l'ambiente al di là delle norme legislative;

13. Hanno numerose proprietà interessanti e che, se opportunamente programmate, possono promuovere un comportamento rispettoso dell'ambiente e imporre ammende ai responsabili
dell' inquinamento;

14. Possono influenzare il costo di un certo numero di attività o di processi, in modo che un comportamento rispettoso dell'ambiente diventi meno oneroso delle operazioni che causano un danno ambientale;

15. Consentono agli operatori del mercato di prendere delle decisioni riguardo ai migliori metodi per ridurre l'inquinamento, tenendo conto dei fattori di costo;

16. Costituiscono degli stimoli permanenti per il miglioramento tecnologico, l'innovazione e la riduzione delle emissioni inquinanti;

17. Possono venir utilizzati non solo come strumenti di sanzione, ma ugualmente per ricompensare i buoni comportamenti;

18 Si rivelano più semplici e più economici da gestire rispetto ad un approccio regolamentare, che richiede una verifica del rispetto delle norme legislative;

19. Possono di conseguenza migliorare, completare e spesso sostituire i metodi normativi tradizionali.

Considerando che gli strumenti economici più ampiamente utilizzati per la tutela ambientale includono:

20. Strutture di prezzi incentivanti, volte a favorire scelte ambientali sane e a coprire la totalità dei costi imputabili alla fornitura dei servizi;

21. Imposizione di tasse differenziate, che prevedono sgravi fiscali per soluzioni rispettose dell'ambiente;

22. Introduzione di un sistema di licenze e di imposte, che scoraggi le attività indesiderabili sotto il profilo ambientale;

23. Tasse e maggiorazioni fiscali sulle pratiche ambientali costose, che costituiranno i fondi per finanziare programmi di intervento ambientale a livello locale o regionale;

24. Sovvenzioni, per ridurre il costo degli investimenti rispettosi dell'ambiente.

Sottolineando che, con l'utilizzazione di strumenti economici, i poteri locali e regionali possono creare degli incentivi per un comportamento rispettoso dell'ambiente:

25. Possono migliorare la qualità dell'ambiente offrendo degli incentivi finanziari agli utenti dei servizi, al fine di indurli a non sprecare le risorse, oppure ai produttori, per indurli a ridurre le emissioni inquinanti;

26. I proventi degli incassi degli strumenti economici possono venir utilizzati dagli enti locali e regionali per interventi a favore del miglioramento ambientale;

27. Il ricorso a strumenti economici a livello locale e regionale può contribuire a far evolvere la consapevolezza e il comportamento dei cittadini nei confronti dell'ambiente;

28. A livello locale, gli strumenti economici consistono prevalentemente in imposte e contributi a carico dei fornitori dei servizi, ma le maggiorazioni fiscali, i diritti sulle licenze, cosi' come, in alcuni paesi, le tasse ,vengono ugualmente molto utilizzate;

29. Le sovvenzioni possono venir utilizzate ai fini di un'impatto positivo sull'ambiente, sebbene in alcune aree di intervento in realtà si rivelino controproducenti per la tutela ambientale;

30. Una struttura tariffaria incentivante può venir fissata per la maggior parte degli strumenti economici (imposte, diritti, maggiorazioni e tasse), al fine di incoraggiare un comportamento rispettoso dell'ambiente;

31. I poteri locali e regionali possono ugualmente influenzare i segnali di prezzo dei servizi forniti dagli operatori privati, richiedendo che anch'essi adottino delle strutture di tariffazione;

32. Occorre che il ricorso agli strumenti economici sia affiancato da informazioni fornite ai cittadini e alle ditte circa le possibilità di ridurre sia i consumi di risorse che i costi e in certi casi di ottenere delle sovvenzioni per la messa in atto di misure finalizzate al risparmio energetico.

Notando che:

33. La politica dei governi centrali in materia ambientale è tuttora dominata dall'approccio normativo, che può concentrarsi su un numero limitato di fonti di inquinamento e spesso rivela carenze in materia di flessibilità o di efficacia economica;

34. Le azioni legislative possono essere programmate per dare impulso allo sviluppo tecnologico e stimolare l'innovazione, ma i meccanismi del mercato, quali sono rappresentati dalle tasse ambientali, offrono una maggiore flessibilità;

35. Come nella maggior parte dei campi di intervento polici, né l'azione legislativa, né le tasse possono da sole costituire la soluzione; si rivelerà più efficace una strategia che abbini un insieme di interventi politici, comprendenti la sensibilizzazione e lo stimolo alle industrie perché decidano di operare scelte consapevoli;

36. Un nuovo tipo di politica ambientale dovrebbe influenzare le decisioni del mondo dell'industria e dei singoli individui, senza pretendere che da sola possa definire le decisioni più appropriate.

Raccomanda ai governi nazionali di prevedere di introdurre i nuovi approcci seguenti nelle loro politiche ambientali:

37. Un approccio basato sulla comunicazione, ossia imprimere il buon indirizzo alle decisioni tramite l'informazione degli utenti e l'educazione ambientale;

38. Un approccio basato sulla gestione ambientale, ossia elaborare l'informazione, analizzare l'impatto ambientale, prendere le decisioni, assegnare i compiti e controllarne l'esecuzione;

39. Un approccio basato sull'efficacia ecologica, ossia fornire merci e servizi a prezzi competitivi, che soddisfino le esigenze delle popolazioni e favoriscano la qualità della vita, riducendo progressivamente gli impatti ecologici e la loro incidenza sulle risorse, fino ad un livello che sia compatibile con quanto la Terra è in grado di sostenere;

40. L'efficacia ecologica può essere conseguita unicamente mediante una nuova politica economica, che dovrebbe promuovere una svolta nel settore degli oneri fiscali, passando dal sistema della tassazione del lavoro a quello delle multe per l'inquinamento e per l'eccessivo consumo di risorse naturali. Tale svolta dovrebbe creare occupazione e promuovere l'uso economico delle risorse senza sminuire l'efficacia economica;

41. Una riforma della tassa ambientale o "verde" dovrebbe aiutare a risolvere uno dei maggiori problemi del modello di crescita europeo, che non utilizza appieno la manodopera, provocando quindi la disoccupazione, e fa un uso eccessivo di risorse naturali, causando il degrado ambientale;

42. Occorre una nuova politica ambientale, integrata nella politica economica generale e basata sull'uso di strumenti economici;

43. Il principio guida essenziale di tale politica dovrebbe essere l'introduzione di tariffe che coprano i costi ogni qualvolta vengono utilizzate delle risorse naturali, in modo da evitare che vengano consumate ad un ritmo più rapido di quello necessario per la loro ricostituzione.

Chiede ai governi nazionali di accordare maggiore potere decisionale agli enti locali e regionali:

44. In molti paesi europei gli enti locali dispongono di un potere decisionale molto limitato e rientrano nella loro sfera di competenza unicamente le responsabilità della gestione delle questioni ambientali;

45. Occorre rettificare tale situazione: se fossero loro accordati i poteri di sviluppare nuovi strumenti di intervento politico, gli enti locali potrebbero trovare degli approcci più innovativi nel campo delle politiche ambientali, utilizzando gli strumenti economici;

46. Se tali innovazioni fossero collegate alla conoscenza delle esigenze in materia di sviluppo economico locale, i vantaggi per l'occupazione potrebbero essere rilevanti;

47. Si dovrebbe riconoscere l'importanza determinante dei progressi a favore del decentramento e di una maggiore autonomia a livello locale e regionale, continuando a mantenere una politica nazionale e un quadro giuridico comuni.

Raccomanda ai governi nazionali di consentire ai poteri locali e regionali di mettere in atto degli strumenti economici nelle seguenti aree di intervento chiave nel campo ambientale:

Acqua e acque reflue

48. L'erogazione dell'acqua dovrebbe essere fatta pagare dappertutto, e in particolare nei paesi con penuria di acqua. Laddove i poteri locali controllano l'erogazione dell'acqua, le decisioni sulla tariffazione dovrebbero venir influenzate in modo da incoraggiare i risparmi dei consumi idrici;

49. Laddove i poteri locali e regionali controllano il sistema di fognature, si dovrebbero riscuotere delle imposte miranti a scoraggiare la produzione di acque reflue;

50. I prezzi per il trattamento dell'acqua e delle acque di scolo dovrebbero coprire il costo totale del servizio;

51. Le imposte per il trattamento delle acque di fogna dovrebbero, per quanto possibile, tener conto sia della quantità delle acque di scolo, che della quantità delle sostanze inquinanti, quali i nitrati;

52. Dovrebbe essere promossa l'agricoltura ecologica, mediante sovvenzioni o sgravi fiscali, per tutelare le risorse di acque sotterranee;

53. Dei programmi che concedono riduzioni degli oneri per dei dispositivi finalizzati ai risparmi idrici costituiscono l'investimento più efficace per conseguire l'obiettivo testé citato.

Risparmi energetici

54. Nei casi in cui le tariffe per l'elettricità e il gas sono stabilite da fornitori locali o regionali che sono fino ad un certo punto sotto il controllo degli enti locali o regionali, le decisioni riguardanti le tariffazioni dovrebbero venir influenzate in modo da motivare i cittadini e le azienda a risparmiare energia;

55. I fornitori di energie rinnovabili dovrebbero applicare delle tariffe che coprano i costi;

56. Una struttura tariffaria incentivante dovrebbe eliminare le riduzioni accordate per i consumi più elevati, in modo da creare una maggiore equità;

57. L'utilizzazione di tecnologie finalizzate ai risparmi energetici e di fonti di energie rinnovabili dovrebbe venir incoraggiata mediante la concessione di sovvenzioni e/o di sgravi fiscali ai loro fornitori e utenti, o richiedendo ai fornitori di energia di investire in queste tecnologie;

58. I poteri locali o regionali dovrebbero accordare sovvenzioni alle famiglie per il miglioramento delle abitazioni del settore privato, destinate a finanziare i costi da loro sostenuti per delle misure in materia di risparmio energetico.

Gestione dei rifiuti solidi

59. Al fine di ridurre la quantità dei rifiuti, il principio sul quale dovrebbe poggiare la gestione dei rifiuti dovrebbe essere quello di evitare di produrre rifiuti e di riciclarli;

60. Tutti gli enti locali dovrebbero introdurre delle imposte per la raccolta dei rifiuti, che dovrebbero essere basate direttamente sulla quantità dei rifiuti, offrendo un incentivo per gli sforzi fatti a favore della riduzione e del riutilizzo dei rifiuti, piuttosto che del loro smaltimento;

61. La norma minima da seguire è che le imposte sui rifiuti debbano coprire i costi dei servizi di raccolta;

62. La riscossione di un'imposta a carico delle ditte locali che mettono i loro rifiuti in discarica dovrebbe costituire un incentivo per preferire il riciclaggio alla messa in discarica;

63. Sebbene nella gerarchia dei rifiuti il riciclaggio venga considerato migliore dello smaltimento, lo scopo finale dovrebbe essere quello di evitare di produrre rifiuti o in ogni modo di ridurli al minimo, per cui un'imposta per la raccolta dei rifiuti destinati al riciclaggio dovrebbe venir ugualmente presa in considerazione;

64. Un'imposta locale sugli imballaggi, destinata a ridurne l'uso, dovrebbe limitarne l'introduzione nel ciclo dei rifiuti.

Traffico

65. I poteri locali e regionali dovrebbero, per quanto possibile, limitare il traffico stradale, che è una delle maggiori cause di inquinamento nelle aree urbane. Lo strumento finanziario principale per ottenere una riduzione del traffico è l'introduzione di parcheggi a pagamento;

66. E' anche possibile riscuotere un'imposta sui progetti di nuovi complessi immobiliari, in base al traffico supplementare che si stima possano provocare ;

67. Il gettito di tali imposte e tariffe dovrebbe venir utilizzato per sovvenzionare i costi dei trasporti pubblici, in modo da incentivare il passaggio da modi di trasporto non sostenibili a quelli sostenibili;

68. In alcune zone, l'istituzione di pedaggi locali o regionali per l'utilizzazione di certe strade può essere giustificata, purché non abbia come conseguenza un degrado eccessivo delle condizioni ambientali di altre strade (che non sono a pagamento);

69. Ogni qualvolta ciò si riveli possibile, i poteri locali dovrebbero assumersi la responsabilità del far rispettare le infrazioni del traffico (quali il divieto di sosta, i limiti di velocità in città, ecc.). I proventi di tali contravvenzioni dovrebbero venir utilizzati per fare nuovi investimenti per lo sviluppo di forme di trasporto sostenibile.

Qualità dell'aria

70. Sebbene le tasse sulle emissioni nocive vengano generalmente riscosse a livello nazionale, i poteri locali dovrebbero introdurre ugualmente un sistema di diritti di licenza, mediante il quale le ditte verseranno un canone ai loro enti locali per ottenere l'autorizzazione per le emissioni nell'aria;

71. Conformemente al principio "chi inquina paga", i costi per ottenere le suddette licenze dovrebbero essere più elevati per gli impianti più inquinanti;

72. I poteri locali e regionali dovrebbero inoltre far pagare alle ditte le spese di amministrazione e di monitoraggio.

Utilizzazione dei suoli

73. Le tasse sull'utilizzazione dei suoli dovrebbero venir applicate dai poteri locali e regionali in modo da ottenere l'effetto di indirizzare positivamente le decisioni in materia ambientale. Le imposte sull'impatto, gli impianti e le imposte compensative (per esempio, per la recinzione dei terreni) dovrebbero venir prese in esame al fine di ridurre gli effetti dell'impatto ambientale (perdita di terreni liberi, aumento degli ingorghi, accresciute richieste di infrastrutture pubbliche) che sono stati valutati durante il processo di pianificazione;

74. Dato che la maggior parte dei progetti di sviluppo comporta un degrado e un aumento dei consumi delle risorse naturali, è giustificabile applicare una maggiorazione ai costi per le licenze già esistenti destinata a sostenere dei programmi ambientali locali. D'altro canto, i poteri locali, regionali e nazionali possono offrire degli incentivi costituiti da sovvenzioni o da sgravi fiscali per incoraggiare la bonifica delle aree dismesse, non occupate o contaminate, allo scopo di riutilizzarle ai fini di uno sviluppo ambientalmente sano;

75. L'inquinamento del suolo dovrebbe essere ridotto al minimo imponendo direttamente ai responsabili dell'inquinamento l'onere delle operazioni di bonifica dei terreni contaminati. Il principio "chi inquina paga" viene sminuito se le finanze pubbliche sono inutilmente utilizzate per recuperare

¹ Discussa e adottata dal Congresso il 16 giugno 1999, seconda seduta (ved. Doc. CG (6) 6 progetto di Raccomandazione presentato dal Sig. J. Leinen, Relatore).