Empfehlung 72 (2000)¹ mit einer Stellungnahme zu den für die 12. Europäische Konferenz der Raumordnungsminister in Hannover in Ausarbeitung befindlichen "Leitprinzipien einer nachhaltigen Raumentwicklung des Europäischen Kontinents"

Der Kongress,

1. In Anbetracht der wichtigen territorialen Dimension der Menschenrechte, welche insbesondere in solchen Politiken zum Tragen kommt, die den Europäern in ihren jeweiligen Lebenswelten die Bedingungen vorgeben für ihr Arbeiten, ihr Wohnen, ihren öffentlichen Verkehr und ihre Umwelt;

2. In Erwägung der zur Zeit im Europarat laufenden Aktivitäten im Bereich der Raumordnungspolitik, vor allem auch der Ausarbeitung der "Leitprinzipien für die nachhaltige Gebietsentwicklung des europäischen Kontinents", welche der Europäischen Raumordnungsministerkonferenz (CEMAT) bei ihrer Zusammenkunft in Hannover im September 2000 zur Annahme vorgelegt werden wird;

3. In der Erwägung, dass die Parlamentarische Versammlung, der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas und das Komitee Hoher Beamter der CEMAT am 25. und 26. November 1999 in Strassburg ein "Forum für die nachhaltige Gebietsentwicklung des europäischen Kontinents" durchführten, um die Ansichten der gewählten Vertreter der nationalen, regionalen und kommunalen Institutionen zu den "Leitprinzipien für die nachhaltige Gebietsentwicklung des europäischen Kontinents" - der Grundlage für die Konferenz von Hannover - einzuholen;

4. Die Ergebnisse des Forums zur Kenntnis genommen habend und die aktive Beteiligung der Gemeinde- und Regionalbehörden sowie der spezialisierten Gremien an der Festlegung der Raumordnungspolitiken für das erweiterte Europa begrüssend;

5. Erneut die gewichtige Verantwortung der Gemeinden und Regionen für die Verwirklichung der Raumordnungspolitiken betonend und daran erinnernd, dass die regionale und die lokale Ebene einen für die Förderung von Politiken der Raumordnung, der Regionalplanung und der Gebietskohäsion geeigneten Rahmen darstellen;

6. In Anbetracht insbesondere der durch die Europäische Konferenz der Raumordnungsminister (CEMAT) ausgearbeiteten und durch das Ministerkomitee (Empfehlung Nr. (84) 2) angenommenen Europäischen Raumordnungscharta sowie der Empfehlung 41 (1998) des KGRE betreffend die "Neuen Perspektiven der Raumordnung im erweiterten Europa";

Nimmt an:

7. Die im Anhang zu der vorliegenden Empfehlung figurierende Stellungnahme betreffend die "Leitprinzipien für die nachhaltige Gebietsentwicklung des europäischen Kontinents";

Empfiehlt dem Ministerkomitee:

8. Dem Komitee der Hohen Beamten der Europäischen Konferenz der Raumordnungsminister (CEMAT) die im Anhang zu der vorliegenden Empfehlung figurierende Stellungnahme zu übermitteln;

9. Das Komitee Hoher Beamter der Europäischen Konferenz der Raumordnungsminister (CEMAT) aufzufordern, vor jeder in Zukunft stattfindenden Ministerkonferenz ein Forum für die Konsultation der Nationen, Regionen und Gemeinden nach dem Vorbild des am 25. und 26. stattgefundenen Forum durchzuführen;

10. Informiert das Ministerkomitee und das Komitee der Hohen Beamten der CEMAT darüber, dass der Kongress gegenwärtig zusammen mit der Parlamentarischen Versammlung den Entwurf der Europäischen Charta der Berggebiete im Hinblick auf die kommende CEMAT in Hannover noch einmal prüft, um ihr die Form eines Rahmenübereinkommens zu geben;

11. Gibt dem Wunsch Ausdruck, dass die zuständigen Stellen des Europarats ein Überwachungsverfahren für die Umsetzung der "Leitprinzipien" konzipieren.

ANHANG

Stellungnahme zu den "Leitprinzipien für die nachhaltige Gebietsentwicklung des europäischen Kontinents"
Schlussfolgerungen des Forums für die nachhaltige Entwicklung des europäischen Kontinents (Strassburg, 25. und 26. November 1999)

Auf Initiative der Parlamentarischen Versammlung sowie des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarats und in Zusammenarbeit mit dem Komitee der Hohen Beamten der CEMAT fand am 25. und 26. November 1999 in Strassburg ein Forum für die nachhaltige Gebietsentwicklung des europäischen Kontinents statt. Ziel dieses Forums war es, Überlegungen anzustellen zu den "Leitprinzipien für die nachhaltige Gebietsentwicklung des europäischen Kontinents", mit deren Ausarbeitung die Europäische Konferenz der Raumordnungsminister (CEMAT) ihr "Komitee der Hohen Beamten" beauftragt hatte. An diesem die Ministerkonferenz vorbereitenden Forum nahmen teil: Mitglieder der Parlamentarischen Versammlung sowie die Gemeinden und Regionen vertretende Mitglieder des KGRE, hohe Beamte, Vertreter einschlägiger Vereinigungen sowie Experten.

Bei ihren Überlegungen gingen die Teilnehmer von dem Entwurf eines Dokuments über die "Leitprinzipien" vom September 1999 aus. Dieser Text ist noch nicht voll ausgereift, stellt aber bereits einen erheblichen Fortschritt in Richtung auf die angestrebte Synthese dar, welche schliesslich sowohl die übergreifenden Aufgaben des Europarats als auch zugleich die politische und geographische Beschaffenheit des riesigen Gebiets berücksichtigen wird, auf welches die Leitprinzipien, die nicht toter Buchstabe bleiben dürfen, Anwendung finden müssen.

Die "Leitprinzipien" sollen nun den Ministern anlässlich der auf den 7. und 8. September 2000 in Hannover anberaumten 12. CEMAT zur Annahme vorgelegt werden.

1. Die den "Leitprinzipien" zugrundeliegenden politischen Vorstellungen

1.1. Die geographische Dimension der Menschenrechte. Die die "Leitprinzipien" begründenden Besorgnisse haben ihren Ursprung unmittelbar in den Grundsätzen des Europarats. Die "Leitprinzipien" sollen keinen weiteren Städtebau-Kodex darstellen, sondern vielmehr den Menschenrechten in der Raumordnung unmittelbar nachkommen. So stellt bereits die - ebenfalls in Form einer Empfehlung durch das Ministerkomitee des Europarats angenommene - Europäische Raumordnungscharta fest: "Die Raumordnung ist der räumliche Ausdruck der Wirtschafts-, Sozial-, Kultur- und Umweltpolitik einer jeden Gesellschaft". Deshalb sollten die "Leitprinzipien" die Mittel darlegen, durch welche die Bürger aller europäischen Länder in den Genuss von angesichts der Potentiale wie auch der Zwänge ihres jeweiligen Wohngebietes annehmbaren Lebensbedingungen gelangen können. Der Kongress ist der Meinung, dass das vorgesehene Dokument eine starke Einführung braucht, worin ausdrücklich und unmissverständlich auf die räumliche Dimension verwiesen wird, die jeder umgesetzten Menschenrechtspolitik eignet, und worin auch das Konzept der "territorialen Kohäsion" besondere Betonung erfährt. Durch die im Forum gestellten Anträge auf Zusätze oder Änderungen des Entwurfs sind wesentliche Aspekte dieser geographischen Interpretation der Menschenrechte plastisch hervorgetreten.

1.2. Demokratie: Der geographische Raum ist es, wo sich das persönliche, kulturelle, wirtschaftliche und Berufsleben der Menschen abspielt. Seine Organisation obliegt der Gemeinschaft und erfolgt entweder durch die Bürger selbst oder durch ihre gewählten Vertreter - dies gilt für die allgemeine politische Ausrichtung ebenso wie für alltägliche raumwirksame Massnahmen. Diese Forderung sollte sowohl im Wortlaut als auch in der Umsetzung der "Leitprinzipien" deutlich werden.

1.3. Subsidiarität: Auf dem gesamten europäischen Territorium müssen die selben Prinzipien zur Anwendung kommen, doch ist dieses Territorium unterschiedlich, und es gilt, seine faktische Organisation in grösstmöglicher Bürgernähe und im Geist gegenseitiger Verantwortung vorzunehmen. Im vorliegenden Entwurf ist diese weitere Forderung, die jedoch eine Bedingung der Demokratie und ein Weg ist, die Europa durch seine Geschichte und Geographie vererbte, zu recht in dem Entwurf beschworene "Einheit in der Vielfalt" zu schützen, nicht enthalten. Die Zentralregierungen allein können keine europäische Regional- und Raumordnung durchführen; vielmehr kommt den kommunalen und regionalen Behörden, insbesondere bei der Gestaltung ihrer eigenen Umgebung, eine Schlüsselrolle zu.

1.4. Konsistenz und Abstimmung der Politiken aufeinander: Es handelt sich bei den "Leitprinzipien" um ein gemeinsames politisches Vorhaben aller Mitgliedstaaten des Europarats. Daher ist der Ausschluss der russischen Territorien östlich des Ural unverständlich und umso bedauerlicher, als die raumordnerischen Grundsätze für diese Gebiete genau so gelten müssen wie anderswo; gleiches gilt beispielsweise auch für die Notwendigkeit des Umweltschutzes, dessen Ungenügen sich auf weitere Gebiete auswirken kann. Ganz allgemein müssten die "Leitprinzipien" deutlicher hervorheben, dass Raumordnung ein Gleichgewicht zwischen den diversen Politiken erfordert, deren übergreifendes Ziel die Befriedigung der Wünsche der Bevölkerungen unter besonderer Berücksichtigung von deren benachteiligten Kategorien (Arbeitslose, Frauen, Jugendliche usw.) sein soll. Ebenso notwendig wie der Schutz der Umwelt ist aber auch der Schutz der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit, die auf einem landes- und europaweiten Netz von kleinen und mittelständischen Unternehmen beruht. Es muss nach einer Angleichung der Lebensstandards ohne Verwischung der kulturellen Identitäten gesucht und müssen die Auswirkungen der Wirtschaft auf die räumlichen Gegebenheiten berücksichtigt werden.

1.5. Nachhaltige Entwicklung und Lebensqualität: Eine nachhaltige Entwicklung ist eine Notwendigkeit, in welcher der ökologische Schutz unseres Planeten - für den die Europäer eine ihrer weltweiten Bedeutung entsprechende Verantwortung tragen - sich mit der Befriedigung der grundlegenden Wünsche der Männer und Frauen verbindet. Es fehlt in dem Entwurf eine Analyse der die Lebensqualität bedrohenden Faktoren insbesondere aus dem Bereich der Raumordnung, welch letztere zugleich die Umwelt, die Verteilung der Aktivitäten und die ausgewogene Verteilung der Einrichtungen für Gesundheitspflege, Freizeitaktivitäten und Einkäufe bestimmen. Die an dem Strassburger Forum vorgebrachten Beispiele zeigten deutlich, in wie stark zunehmenden Mass diese Probleme der räumlichen Organisation, mit ihren Auswirkungen insbesondere auf die Arbeitsplätze und die Bevölkerungsbewegungen, die Art und Weise beeinflussen werden, wie die Menschen leben und ihre Rechte ausüben.

1.6. Territoriale Kohäsion: Die 1997 durch den KGRE angenommene Erklärung von Posnan ist das erste Dokument aus einer europäischen Institution, worin auf diesen Begriff Bezug genommen wird; er bezeichnet den Willen, sämtliche Territorien an der globalen Entwicklung teilhaben zu lassen. Es gilt, im Raum Europa eine gewisse "territoriale Kohäsion" zu fördern, um die zwischen den "zwei Europa" immer noch bestehende Lücke zu schliessen und sicherzustellen, dass die Wanderungsbewegungen von Arbeitsplätzen und Menschen gewisse Territorien nicht der Zerstörung oder doch der Verödung überlassen. Das Forum von Strassburg ermöglichte es, diese Sorge und die Notwendigkeit, vor allem auch in den Übergangsländern den negativen Auswirkungen der Globalisierung entgegenzuwirken, zur Sprache zu bringen.

Aus dieser Sorge heraus haben die fünfzehn Länder der Europäischen Union ihr Europäisches Raumentwicklungskonzept (EUREK) erweitert. Diesbezüglich sollte noch mehr unternommen werden. Fragen der territorialen Kohäsion erfordern eine globale Sicht.

Die "Leitprinzipien" sollten von einer multidimensionalen, polyzentrischen Konzeption Europas ausgehen, um die Entwicklung auch der wenig begünstigten Gegenden fördern zu können.

Sollten die Prinzipien nicht eingehalten werden, dann könnte sich in Europa ein unhaltbares Szenario entwickeln, auf das in dem Entwurf vielleicht nicht ganz folgenlos hingewiesen wird. Notwendig wäre eine auf eine Kartographierung der zu reduzierenden Ungleichheiten wie auch der zu schützenden Eigenheiten in Europa gestützte Voraussage.

1.7. Die "globale Globalisierung": Die Tatsache, dass das Forum für die nachhaltige Raumentwicklung des europäischen Kontinents zeitlich zusammenfiel mit der Eröffnung der WTO-Verhandlungen veranlasste die Teilnehmer, die widersprüchliche Tatsache zu betonen, dass wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit zwar unerlässlich ist, jedoch in einem die rein wirtschaftliche Überlegungen übersteigenden Rahmen angestrebt werden sollte. Unzählige Aspekte des mensschlichen Lebens und der Ausübung der bürgerlichen Rechte unterliegen der Globalisierung, die daher nicht auf ihre kommerzielle Dimension reduziert werden darf. In den "Leitprinzipien" sollte deshalb weit mehr als bisher nach Kriterien und Methoden gesucht werden, wie mit den mittel- und langfristigen Auswirkungen der Globalisierung umzugehen ist. Der gegenwärtig vorliegende Entwurf eröffnet diesbezüglich Perspektiven, die weiterzuverfolgen sich lohnen würde.

2. Die "Leitprinzipien" und ihre Anwendung

Das Forum bot Gelegenheit, die Aufmerksamkeit auf einige wichtige Anwendungsbereiche der "Leitprinzipien" zu lenken, die es zu bearbeiten gilt. Die folgenden Gebiete erscheinen diesbzüglich als vorrangig und erfordern ein konkretes Handeln auf den zuständigen Ebenen:

2.1. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit: Die Raumordnung gehört zu den wichtigsten Instrumenten für die europäische Integration. Sie soll es den sich bisher den Rücken kehrenden Gebieten beidseits der - immer künstlicher werdenden - Landesgrenzen ermöglichen, zusammenzuspannen und ihre Komplementaritäten zu nutzen. Auch wenn sich die Zusammenarbeit nicht auf die grenznahen Gebiete beschränken kann und darf, so wartet hier doch ein besonders vielversprechender Handlungsbereich.

2.2. Die Schaffung von Planungsnetzen aufgrund von Verbindungskorridoren: Um die Menschen einander näher zu bringen, müssen ihre Lebensräume einander angenähert werden. Die Raumordnung soll dafür sorgen, dass die Verbindungsaxen den Kontinent zusammenführen, statt ihn etwa zu unterteilen. Das heisst, dass die verschiedenen "Korridore" nichts mit Mauern gemein haben, sondern vielmehr ganz Europa erschliessen und dadurch der jeweiligen Umwelt angepasste Planungs- und Entwicklungsnetze schaffen sollen. Die neuen Telefonnetze etwa erfordern gemeinsames Handeln, um eine Verschandelung der Landschaft zu vermeiden; sie können hier als Beispiel dienen für die Aufmerksamkeit, die den neuen Strukturelementen gebührt. Die selbe Sorgfalt muss auf die Wahl neuer oder die Anpassung vorhandener Transportmittel verwendet werden. Alle Verbindungsnetze stellen eine grosse Herausforderung dar: auf ihnen beruht die ausgewogene, kohäsionsfördernde Entwicklung der geographischen Räume, aus denen Europa sich zusammensetzt.

2.3. Anpassung an die weltweite Globalisierung: Wir sollten die Raumordnung nicht etwa nur als eine Möglichkeit auffassen, uns gegen die weltweiten Globalisierungstendenzen zur Wehr zu setzen; sondern sie kann uns zugleich als ein Instrument dienen, unsere örtliche und damit auch unsere globale Wettbewerbsfähigkeit zu fördern. Die Raumplanung dient dazu, die lokalen mit den globalen Überlegungen zu versöhnen.

2.4. Verbesserung der Lebenswelt: Der Schutz der Umwelt, in welcher die Menschen - sei es dauernd, sei es vorübergehend als Touristen - leben, ist eine grosse Aufgabe. Er ruft nach geeigneten Massnahmen, die sich ihrerseits bereits als ein Instrument für eine bestmögliche Aufteilung der Räume für Besiedelung und Aktivitäten erweisen können.

3. Das besondere Problem der Berggebiete: An der Behandlung dieser wichtigen Thematik ist der KGRE aktiv beteiligt. In diesem Sinne erinnerte das Forum daran, wie wichtig es ist, dem Wunsch der Parlamentarischen Versammlung und des KGRE entsprechend das Europäische Rahmenübereinkommen über die Berggebiete anzunehmen. Dies entspräche einer dringenden Forderung der beiden Gremien. Sie wurzelt, ähnlich wie das Projekt "Leitprinzipien" auch, in der Sorge darum, dass die grossen territorialen Kategorien voneinander unterschieden werden müssen. Die Bergregionen (oder, richtiger, das von alters her besiedelte Hochland) sind vielleicht die durch die Globalisierung am stärksten bedrohten Gebiete. In der Vergangenheit zogen die Berggebiete bisweilen Gewinn daraus, dass ihre Produkte diejenigen des benachbarten Tieflandes ergänzten. Die auf der Reduktion der Distanzen gründende Globalisierung wird dem jedoch ein Ende bereiten durch die Zufuhr von Konkurrenzprodukten, die aus natürlichen Gründen billiger sind. Ebenfalls aus natürlichen Gründen wird es aber in den Berggebieten schwieriger werden als anderswo, neue wirtschaftliche Tätigkeiten einzuführen. Die "Leitprinzipien" sollten diese Probleme klarer herausarbeiten, geeignete Folgerungen daraus ziehen und deutlicher aufzeigen, dass wir es in der Raumordnung mit der Zukunft der Menschen zu tun haben.

4. Monitoring und Kontrolle der Anwendung der "Leitprinzipien"

Das Strassburger Forum hob zuhanden der Konferenz von Hannover die Notwendigkeit hervor, die Umsetzung der "Leitprinzipien fortlaufend zu überwachen. Ein solches Monitoring könnte seinen Niederschlag in einem alljährlichen Bericht an das Ministerkomitee finden.