Stellungnahme 24 (2004)1 über den Entwurf eines Prospektivberichts des Ausschusses der Regionen zum Thema „Neues Rechtsinstrument für die grenzübergreifende Zusammenarbeit“
Der Kongress,
1. Angesichts des Entwurfs eines Prospektivberichts über „Ein neues Rechtsinstrument für die grenzübergreifende Zusammenarbeit“, den Herr NIESSL, Landeshauptmann des Burgenlandes, in der Fachkommission COTER zur Annahme durch den Ausschuss der Regionen der Europäischen Union vorlegte;
2. Angesichts der Aufforderung des Präsidenten der Fachkommission COTER an den Präsidenten des Kongresses, eine Stellungnahme abzugeben;
3. Unter Berücksichtigung der Stellungnahme vom 13. März 2002 des Ausschusses der Regionen mit dem Titel : « Strategien für die Förderung der grenzüberschreitenden und interregionalen Zusammenarbeit in einem erweiterten Europa – ein grundlegendes und zukunftsweisendes Dokument“;
4. Gestützt auf den dritten Bericht der Europäischen Kommission über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt mit dem Titel: „Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion, Konvergenz, Wettbewerbsfähigkeit, Kooperation“, in dem es in den Schlussfolgerungen heißt, die Kommission beabsichtige, ein neues Rechtsinstrument in Form einer europäischen Kooperationsstruktur zu schaffen, das es den Mitgliedstaaten, Regionen und Kommunalbehörden ermöglichen soll, Aktionen zur grenzüberschreitenden Kooperation umzusetzen;
5. Im Hinblick auf die Empfehlungen und Entschließungen, die er selbst über die grenzüberschreitende Kooperation verabschiedet hat;
6. Verweist auf den Beitrag des Europarates zur Ausarbeitung eines Rechtsrahmens für die grenzüberschreitende Kooperation zwischen den Regionen und Gemeinden:
a. das Europäische Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften (STE Nr. 106), das am 21. Mai 1980 zur Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten des Europarates in Madrid aufgelegt wurde und, trotz der unterschiedlichen Strukturen der einzelnen Staaten, eine Basis für die Entwicklung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen den Gebietskörperschaften darstellt;
b. das Zusatzprotokoll Nr. 1 vom 9. November 1995 (SEV Nr. 159) die rechtlichen Auswirkungen der Aktionen der Gebietskörperschaften betreffend im Rahmen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und den Rechtsstatus der Organe der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit;
c. das Zusatzprotokoll Nr. 2 (SEV Nr. 169) die Regeln betreffend, nach denen die Bestimmungen des Rahmenübereinkommens und des ersten Zusatzprotokolls mutatis mutandis für die interterritoriale Zusammenarbeit gelten;
7. Erinnert an die Aktionen des Europarates und des Kongresses für die Förderung der grenzüberschreitenden Kooperation, die eine große Herausforderung für die demokratische Stabilität in Europa darstellt;
8. Würdigt die Arbeit des engeren Expertenausschusses auf zwischenstaatlicher Ebene in diesem Bereich sowie die Rolle seines Beratungsgremiums bei der Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Mittel- und Osteuropa;
9. Unterstreicht gerne die gute Zusammenarbeit mit dem Ausschuss der Regionen und die Entwicklung gemeinsamer Aktivitäten zur Verbesserung der Bedingungen für die transeuropäische Zusammenarbeit zwischen den Gebietskörperschaften;
10. Verweist darauf, dass der Ausschuss der Regionen und der Kongress gemeinsam den Vorschlag der Europäischen Kommission unterstützt haben zur Schaffung eines gemeinschaftlichen Rechtsinstrumentes für die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit der Gemeinschaft unter der doppelten Voraussetzung, dass dieses Instrument:
a. mit dem europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften kompatibel sei;
b. die erreichte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Nicht-Mitgliedstaaten der Europäischen Union bewahre (Brief des Präsidenten des Kongresses und des Ausschusses der Regionen an Kommissar Barnier am 9. Dezember 2002);
11. Teilt voll und ganz die in dem Entwurf eines Prospektivberichtes dargelegten folgenden Standpunkte:
a. Mehrwert der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (Punkt 1.5);
b. Unterscheidung zwischen transeuropäischer Zusammenarbeit auf strategischer Ebene (Verwaltung und Umsetzung der Programme) und der transeuropäischen Zusammenarbeit auf Projekt-Ebene (Punkt 1.6);
c. bedauerliches Fortbestehen von rechtlichen Hindernissen oder Restriktionen für die Entwicklung der transeuropäischen Zusammenarbeit zwischen den Regional- und Kommunalbehörden (Punkt 1.7);
d. die Notwendigkeit, die verschiedenen Formen und Stufen der transeuropäischen Zusammenarbeit zwischen den Regional- und Kommunalbehörden gleichberechtigt zu behandeln, ungeachtet ob sie finanziell durch den Strukturfonds der Europäischen Union gefördert werden oder nicht (Punkt 2.5);
12. Erachtet es als notwendig, folgende Bemerkungen über die Empfehlungen in dem Entwurf eines Prospektivberichts abzugeben:
bezüglich der verwendeten Terminologie:
13. Es wäre gut, die Terminologie des Europarates, der Europäischen Kommission und des Ausschusses der Regionen bei der transeuropäischen Zusammenarbeit der Regional- und Kommunalbehörden zu harmonisieren, insbesondere bei den Begriffen „transnationale Zusammenarbeit“, „grenzüberschreitend“, „interterritorial“ und „interregional“;
14. Für den Europarat bezeichnet die grenzüberschreitende Zusammenarbeit die Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften in einem Gebiet, das sich auf beiden Seiten einer gemeinsamen Grenze befindet. Dort entsteht das Phänomen der Grenzen oder Grenzgebiete. Dagegen sind die interterritorialen Kooperationsbeziehungen Beziehungen zwischen nicht benachbarten Gebietskörperschaften, die verschiedenen Staaten angehören. Hinzuzufügen wäre, dass das europäische Rahmenübereinkommen und seine Protokolle die Ausdrücke „grenzüberschreitende Zusammenarbeit“ und „interterritoriale Zusammenarbeit“ den Außenbeziehungen der Regional- und Kommunalbehörden vorbehalten, die nicht das Völkerrecht betreffen und nicht direkt diesen Regeln unterworfen sind; die Mustervereinbarungen zwischen Staaten betreffen die Modalitäten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen ihren kommunalen Gebietskörperschaften; für die kommunalen Gebietskörperschaften an sich sieht das Rahmenübereinkommen Muster-„Arrangements“ vor. Die Abkommen zwischen den Gebietskörperschaften unterliegen daher nicht dem Völkerrecht. Wenn Abkommen zwischen Staaten bestehen, legen sie die Bedingungen und Modalitäten für diese Zusammenarbeit fest, ohne diese jedoch zu öffentlichem Recht zu erheben;
15. Die Terminologie des Ausschusses der Regionen ist im Prinzip identisch. In seiner Stellungnahme 181/2000 vom 13. März 2002 mit dem Titel: „Strategien für die Förderung der grenzüberschreitenden und interregionalen Zusammenarbeit in einem erweiterten Europa - ein grundlegendes und zukunftsweisendes Dokument“, schlägt der Ausschuss folgende Definitionen vor:
a. grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist eine bi-, tri- oder multilaterale Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften (bei der halb-staatliche oder private Teilnehmer hinzugezogen werden können), die in angrenzenden geographischen Gebieten ansässig sind. Dies gilt auch für Gebiete, die durch das Meer getrennt sind;
b. interterritoriale Zusammenarbeit ist eine bi-, tri- oder multilaterale Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften (bei der halb-staatliche oder private Teilnehmer hinzugezogen werden können), die in nicht angrenzenden geographischen Gebieten ansässig sind;
Es ist jedoch festzustellen, dass der Ausschuss der Regionen häufig den Ausdruck „interregionale Zusammenarbeit“ anstatt „interterritoriale Zusammenarbeit“ verwendet;
Außerdem unterscheidet der Ausschuss eine dritte Form der transeuropäischen Zusammenarbeit, die sich von der vorhergehenden nur durch die Beteiligung der staatlichen (nationalen) Behörden bei den interterritorialen Beziehungen unterscheidet;
c. transnationale Zusammenarbeit bezeichnet eine Zusammenarbeit zwischen nationalen, regionalen und kommunalen Behörden bei Programmen und Projekten. Diese Art der Zusammenarbeit betrifft größere Grenzgebiete, deren Teilnehmer aus mindestens zwei Mitgliedstaaten/ und oder Drittländern kommen;
16. Die dargestellte Triptyk orientiert sich teilweise an der Mitteilung der Europäischen Kommission vom 28. April 2000, in der die Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiative Interreg III festgelegt werden, die derzeit in drei Kapiteln umgesetzt wird:
a. die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen benachbarten Gebietskörperschaften zur Förderung einer integrierten Regionalentwicklung zwischen Grenzgebieten, auch bei externen Grenzen und bestimmten maritimen Gebieten (Kapitel A) ;
b. die transnationale Zusammenarbeit zwischen nationalen, regionalen und kommunalen Behörden zur Förderung einer stärkeren territorialen Integration in der gesamten Gemeinschaft dank der Bildung großer Gruppen von europäischen Regionen (Kapitel B) ;
c. die interregionale Zusammenarbeit zur Verbesserung der politischen Effizienz und der Instrumente zur Regionalentwicklung und der Kohäsion durch den Austausch von Informationen und Erfahrungen (Kapitel C);
Die Begriffe zur Beschreibung von Kapitel C sind nicht sehr gut gewählt. In der Rechtsliteratur bezeichnet die interregionale Zusammenarbeit in der Tat streng gesehen nur eine Zusammenarbeit zwischen Regionen. Aus diesem Grund schlägt der Kongress vor, bei der Terminologie zu bleiben, die in der Stellungnahme des Ausschusses der Regionen im März 2002 verwendet wurde mit der Maßgabe, dass der Begriff „transnationale Zusammenarbeit“ dort besonders verwendet wird2;
17. Außerdem wird in dem Entwurf eines Prospektivberichts manchmal der Ausdruck „dezentralisierte Zusammenarbeit“ verwendet (Punkte 1.6, 1.9 und 2.3), um verschiedene Formen der transeuropäischen Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften aus verschiedenen Staaten zu bezeichnen. Nach Ansicht des Kongresses sollte dieser Ausdruck nicht in diesem Zusammenhang verwendet werden, er bezeichnet nur die Aktivitäten der „dezentralisierten“ Gebietskörperschaften, d.h. der öffentlich-rechtlichen Körperschaften ohne Gesetzesbefugnisse, während alle unterstaatlichen öffentlich-rechtlichen Körperschaften – unabhängig davon, ob sie mit Gesetzesbefugnissen oder internationalen Befugnissen ausgestattet sind – ebenfalls Beziehungen der grenzüberschreitenden oder interterritorialen Zusammenarbeit außerhalb des Anwendungsbereiches des Völkerrechts entwickeln;
Bezüglich der Rechtsnatur des vorgeschlagenen Instruments :
18. In dem Entwurf eines Prospektivberichts wird die Einrichtung eines gesamteuropäischen Instruments des öffentlichen Rechtes vorgeschlagen (Punkte 1.6 und 2.6). Der Kongress stellt hierbei fest, dass es zahlreiche Beispiele für das Verschwinden der rechtlichen Besonderheiten im Privat- und im öffentlichen Recht gibt; außerdem regeln die Übereinkommen des Europarates sowie viele andere Verträge die Einrichtung von grenzüberschreitenden Organen des Privatrechtes und des öffentlichen Rechtes. Der Kongress ist davon überzeugt, dass weiterhin die juristische Möglichkeit der Beteiligung der öffentlichen Partner herausgestellt werden sollte und nicht so sehr der Charakter des öffentlichen Rechts des Systems, das durch das Gemeinschaftsinstrument eingerichtet wurde;
19. Wie COTER ist der Kongress ebenfalls der Auffassung, dass das geeignete Instrument derzeit die Gemeinschaftsverordnung ist (Punkt 2.8), die in all ihren Elementen bindend und direkt in jedem Mitgliedstaat der Europäischen Union anwendbar ist (Punkt 2.2) und so einheitliche Lösungen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften bietet;
Bezüglich der Vereinbarkeit zwischen dem vorgeschlagenen Instrument und dem System des europäischen Rahmenübereinkommens über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften:
20. Der Kongress misst der Vereinbarkeit der künftigen Verordnung der Gemeinschaft mit dem System des europäischen Rahmenübereinkommens und seiner Zusatzprotokolle größte Bedeutung bei. Er wünscht nun, dass der Europarat in der Ausarbeitung des Verordnungsentwurfs einbezogen wird, damit der Inhalt mit den Zusatzprotokollen des Rahmenübereinkommens abgestimmt wird; er fordert die Kommission auf, ihn regelmäßig zu informieren und eventuell den Europarat in den geeigneten Gremien an der Ausarbeitung des Verordnungsentwurfs zu beteiligen, damit dieser mit den beiden Protokollen zu dem Rahmenübereinkommen von Madrid kompatibel ist und gegebenenfalls mit jedem anderen Protokoll, das im Europarat ausgearbeitet werden könnte;
Bezüglich der möglichen Anwendung des vorgeschlagenen Instrumentes auf die Zusammenarbeit mit den kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften der Nichtmitgliedstaaten der Europäischen Union:
21. Der Kongress verweist auf die Notwendigkeit, die Wahlfreiheit der Regionen und Gemeinden der Nichtmitgliedstaaten der Europäischen Union zu achten. Daher erachtet er es als weder wünschenswert noch möglich, diesen Behörden die Verwendung des neuen Rechtsinstruments der Gemeinschaft aufzuzwingen (Punkt 2.3), sondern fordert, dass die Notwendigkeit nicht außer Acht gelassen werden dürfe, einen harmonisierten Rechtsrahmen zwischen der Europäischen Union und den benachbarten Nichtmitgliedstaaten zu schaffen, zum Beispiel, indem eine Verordnung der Gemeinschaft und ein Übereinkommen des Europarates geschaffen werden, das der Europäischen Union zum Beitritt offen steht;
Bezüglich des freiwilligen Charakters der Anwendung des vorgeschlagenen Instruments und der Befugnisse der öffentlichen Partner:
22. Wie COTER ist auch der Kongress der Ansicht, dass die Verwendung der Form der Zusammenarbeit, die das Rechtsinstrument der Gemeinschaft einrichtet, freiwillig bleiben muss (Punkt 2.9), so dass es den Kommunal- und Regionalbehörden freisteht, andere bestehende Kooperationsmodelle zu verwenden. Er erinnert jedoch daran, dass sorgfältig zwischen dem Rechtssystem für die Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften aus verschiedenen Staaten und ihrer Befugnis zu unterscheiden ist. Nur die nationalen Gesetze regeln die Fähigkeit dieser Gebietskörperschaften und definieren ihre Befugnisse bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Es steht nicht dem Gemeinschaftsrecht zu, Fähigkeiten oder zusätzliche Befugnisse an unterstaatliche öffentliche Behörden zu übertragen; es kann nur neue Kooperationsmethoden festlegen.;
Bezüglich der vorgeschlagenen Kooperationsstruktur:
23. Bezüglich der Bezeichnung der Struktur: Die in dem Entwurf eines Prospektivberichts vorgeschlagene Struktur wird als „Europäische Kooperationsbehörde“ (European Cooperation Authority, ECA) bezeichnet (Punkt 2.7). Es handelt sich hier um ein Organ der grenzüberschreitenden, interterritorialen oder „transnationalen“ Zusammenarbeit. Da diese Art von Organ von mehreren öffentlichen Behörden der Kooperationspartner gegründet wird, die gemeinsam die Organisation und Funktionsweise übernehmen, wäre es vernünftig, klarzustellen, dass es sich um eine Gruppierung von Gemeinden und Regionen handelt und sie zum Beispiel als „öffentlich-rechtliche Gruppierung der grenzüberschreitenden Kooperation“ zu bezeichnen;
24. Bezüglich der Rechtspersönlichkeit der Struktur: Wie COTER ist der Kongress der Auffassung, dass die vorgeschlagene Kooperationsstruktur Rechtspersönlichkeit erhalten sollte (Punkt 2.11). Die Unabhängigkeit, die sich aus dieser Persönlichkeit ergibt, würde es der Struktur erlauben, Personal anzuwerben und/oder zu beschäftigen, aber auch die Verwaltung der europäischen Kofinanzierung zu übernehmen, die diesen grenzüberschreitenden, interterritorialen oder „transnationalen“ Programmen zugebilligt wurde. Jedoch würde die Flexibilität eines solchen Instrumentes der transeuropäischen Zusammenarbeit verstärkt, wenn die Kooperationspartner auch die Möglichkeit erhielten, Organe ohne Rechtspersönlichkeit oder Haushaltsautonomie zu schaffen;
25. Bezüglich der Flexibilität der Struktur: In dem Entwurf des Prospektivberichtes wird zu Recht auf die Flexibilität des Gemeinschaftsinstrumentes der transeuropäischen Zusammenarbeit (Punkt 2.10), sowohl bei den Modalitäten als auch bei der zeitlichen Anpassungsfähigkeit verwiesen. Der Kongress teilt diesen Standpunkt; er ist der Auffassung, dass die Einsetzung von Organen der transeuropäischen Zusammenarbeit, mit oder ohne Rechtspersönlichkeit, an sich eine sehr flexible Lösung für die Probleme bietet;
26. Bezüglich des öffentlich-rechtlichen Charakters der Struktur: Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass die Rechtssysteme der jeweiligen Organe des öffentlichen und privaten Rechts sich einander annähern. Der in dem Entwurf eines Prospektivberichts enthaltene Vorschlag, der COTER vorgelegt wurde, trägt zweifellos zu dieser Entwicklung bei, da die Struktur der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sich auf das öffentliche Recht gründet, so dass dieses weder unilateral (Auferlegung von Pflichten an Dritte) noch durch die Verordnung oder die individuelle Verwaltungsentscheidung (Punkt 2.11) bestimmen kann;
27. Nach Ansicht des Kongresses muss die Kooperationsstruktur nicht unbedingt ein öffentlich-rechtliches Rechtssubjekt sein (Punkte 2.11 und 2.12). Es ist nur wichtig, dass die Gebietskörperschaften effizient ihre Befugnisse grenzüberschreitend, interterritorial oder " transnational“ umsetzen können;
28. Der Kongress verweist außerdem darauf, dass das Zusatzprotokoll des europäischen Rahmenübereinkommens den grenzüberschreitenden Kooperationsorganen Aktionen allgemeiner Art oder die die Rechte und Freiheiten von Personen betreffen können (Art. 4, § 2 ; siehe auch Art. 5, § 2) verbietet oder das Verbot zulässt;
29. Bezüglich des auf die Struktur anzuwendenden Rechts: Das auf die grenzüberschreitende Kooperationsstruktur, die Rechtspersönlichkeit besitzt (Punkt 2.15), anzuwendende Recht könnte analog zu den geltenden Bestimmungen der Verordnungen (EC) Nr. 2157/2001 vom 8. Oktober 2001 und Nr. 1435/2003 vom 22. Juli 2003 über das Statut der europäischen Gesellschaft und der europäischen Genossenschaft folgendermaßen festgelegt werden: „Die öffentliche Gruppierung der transeuropäischen Kooperation wird geregelt von“:
a. der vorliegenden Verordnung;
b. wenn die vorliegende Verordnung dies ausdrücklich zulässt, von den Bestimmungen des Statuts der Gruppierung;
c. bei den nicht in der vorliegenden Verordnung geregelten Bereichen oder wenn ein Bereich nur teilweise geregelt ist, in den von der vorliegenden Verordnung nicht abgedeckten Aspekten durch:
i. die Gesetze der Mitgliedstaaten in Anwendung der Gemeinschaftsmaßnahmen, die insbesondere für öffentliche grenzüberschreitende oder interterritoriale Kooperationsgruppierungen gelten;
ii. die Gesetze der Mitgliedstaaten, die für ein grenzüberschreitendes oder interterritoriales Kooperationsorgan gelten, das nach dem Recht des Mitgliedstaates eingerichtet wurde, in dem die Gruppierung ihren satzungsmäßigen Sitz hat;
iii. den Bestimmungen über das Statut der Gruppierung unter den gleichen Bedingungen wie für ein grenzüberschreitendes oder interterritoriales Kooperationsorgan, das nach dem Recht des Mitgliedstaates, in dem die Gruppierung ihren satzungsmäßigen Sitz hat, eingerichtet wurde;
30. Wenn die nationale Gesetzgebung spezifische Regeln und/oder Restriktionen entsprechend der Natur der von einer öffentlichen Gruppierung der grenzüberschreitenden oder interterritorialen Kooperation ausgeübten Aktivitäten oder eine Form der Überwachung vorsieht, die von einer Kontrollbehörde ausgeübt wird, gilt diese Gesetzgebung vollständig für die Gruppierung;
31. Bezüglich der Haftung und der Regelung von Rechtsstreitigkeiten: Punkt 2.13 des Entwurfes eines Prospektivberichts legt die endgültige Haftung und alleinige Verantwortlichkeit der Kooperationspartner für die Verwaltung und Umsetzung der Programme dar, die von der Europäischen Union mitfinanziert werden. Diese Problematik sollte auch auf die Aktivitäten der transeuropäischen Kooperationsstrukturen ausgedehnt werden, die ohne Co-Finanzierung der Union die Umsetzung der Programme oder Durchführung konkreter Projekte gewährleisten;
32. Der Kongress lenkt die Aufmerksamkeit von COTER auf die Notwendigkeit, in die künftige Verordnung der Gemeinschaft Bestimmungen über die Modalitäten der Verantwortung der Gruppierung und ihrer Mitglieder gegenüber Dritten aufzunehmen, sowie die Bestimmung der zuständigen Gerichtsbarkeit bei Rechtsstreitigkeiten;
33. Bezüglich der Finanzverwaltung und –kontrolle: Nach Ansicht des Kongresses sollten die Hauptregeln der Finanzverwaltung und Kontrolle der Aktivitäten der Kooperationsstruktur (Punkt 2.14) nicht nur in den Statuten derselben, sondern auch in der Verordnung selbst stehen.
1 Diskussion und Annahme durch den Ständigen Ausschuss am 27. Mai 2004, (siehe Dok. CG (11) 16, Entwurf einer Stellungnahme vorgelegt durch F. Dohnal (tcheschische Republik, R, EVP/CD) im Namen von DDr. H. van Staa (Österreich, R, EVP/CD), Berichterstatter).
2 Im weitesten Sinne bezeichnen die transnationalen Beziehungen im Allgemeinen die Gesamtheit der Außenbeziehungen der öffentlichen Behörden – staatlich oder unterstaatlich - die nicht direkt unter das Völkerrecht fallen.