Stellungnahme 16 (2002)¹ betreffend das Weissbuch der Europäischen Kommission über europäisches Regieren

Der Kongress,

1. Gestützt auf:

a. das durch die Europäische Kommission ausgearbeitete Weissbuch betreffend europäisches Regieren vom 25. Juli 2001 [COM(201)428 endgültig];

b. den von Herrn Koivisto, Präsident der Kammer der Regionen, ausgearbeiteten Informationsbericht über europäisches Regieren vom 9. November 2001;

c. die Entschliessung des Europäischen Parlaments betreffend das genannte Weissbuch [A5-0399/2001];

d. die Stellungnahmen und Berichte des Ausschusses der Regionen der Europäischen Union betreffend europäisches Regieren und die Prinzipien der Subsidiarität und Nähe;

e. die Stellungnahmen des Rates der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE), der Versammlung der Regionen Europas (VRE) und der Konferenz der peripheren Küstenregionen (KPKR) zu dem erwähnten Weissbuch sowie diejenigen anderer die Gemeinden und Regionen im nationalen und im europäischen Massstab vertretender Vereinigungen;

f. die durch das Ministerkomitee des Europarats am 15. Oktober 1985 in Form eines Vertrages zur Unterzeichnung aufgelegte Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung² und insbesondere Artikel 4 dieses Textes, der sich bezieht auf das Subsidiaritätsprinzip und das Recht der kommunalen Gebietskörperschaften auf Anhörung bei Planungs- und Entscheidungsprozessen in allen Angelegenheiten, die sie unmittelbar betreffen;

g. den Entwurf einer Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung, dem er 1997 zustimmte und der zur Zeit durch des Ministerkomitee des Europarats eingehend geprüft wird;

h. eine am 16. Oktober 2001 durch den Gemeinsamen Parlamentarischen EWR-Ausschuss angenommene Entschliessung betreffend das Neue europäische Regieren der Europäischen Union und und dessen Implikationen;

2. In Anbetracht seiner in der Statutarischen Entschliessung des Ministerkomitees (2000)1 festgelegten institutionellen Aufgaben im Zusammenhang mit der politischen Kontrolle der Anwendung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung durch die Mitgliedstaaten des Europarats und dem Monitoring der Lage der Gemeinde- und Regionaldemokratie in denselben Staaten;

3. Berücksichtigend:

a. die Empfehlungen und Entschliessungen, die er im Zusammenhang mit der Kontrolle der Anwendung der Charta angenommen hat, vor allem die Empfehlung 79 (2000) betreffend die Finanzmittel der Gemeinden im Verhältnis zu ihren Kompetenzen: ein konkreter Subsidiaritätstest;

b. die von ihm angenommenen Empfehlungen und Entschliessungen betreffend die Lage der Gemeinde- und Regionaldemokratie in den Mitgliedstaaten des Europarats;

4. Die Erläuterungen zu dem erwähnten Weissbuch berücksichtigend, die ausgearbeitet worden sind durch die Berichterstatter Herrn Halvdan Skard (Norwegen, Vizepräsident des Kongresses und Mitglied der Kammer der Gemeinden) und Herrn Risto Koivisto (Finnland, Vizepräsident des Kongresses und Präsident der Kammer der Regionen), unterstützt durch Herrn Alain Delcamp, den Vorsitzenden der unter der Schirmherrschaft des institutionellen Ausschusses des Kongresses arbeitenden Gruppe unabhängiger Experten für die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung;

5. Im Bewusstsein der Tatsache, dass die Bürger und ihre politischen Vertreter auf der kommunalen und regionalen Ebene der Mitgliedstaaten von Europäischer Union und EFTA/EWR³ die Gemeinschaftsentscheidungen zuweilen als einen Komplex schwer verständlicher und anzuwendender, ihren täglichen Bedürfnissen schlecht angepasster Regeln wahrnehmen;

6. Nimmt an, dass dies auch oft in den Kandidatenländern der Europäischen Union sowie den Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums der Fall ist, wo zugunsten einer raschen Anpassung der nationalen Gesetzgebung und Praxis an die Gemeinschaftsnormen (acquis communautaire) die Grundrechte der Gebietskörperschaften in gewissen Fällen nicht berücksichtigt werden;

7. Ist der Ansicht, dass die Gemeinden und Regionen einer grossen Anzahl europäischer Staaten nicht hinreichend eingebunden sind in den Prozess der Konzeption und Umsetzung der Entscheidungen der zuständigen Organe der Europäischen Union (Kommission, Parlament, Rat);

8. Ist der Ansicht, dass das Weissbuch über europäisches Regieren, insoweit es eine Anpassung der Art und Weise anstrebt, wie die Befugnisse der zuständigen Institutionen der Union - und daher auch ihrer Mitgliedstaaten - ausgeübt werden, den Beginn einer Antwort auf die oben erwähnten Probleme darstellt;

9. Schätzt es, dass die Gemeinden und Regionen in diesem Text als öffentliche Behörden behandelt werden, nicht anders als die Staaten, zu denen sie gehören, und dass andererseits berechtigterweise unterschieden wird zwischen ihnen und den Gruppierungen und Vereinigungen der sogenannten Zivilgesellschaft;

10. Wünscht in Anbetracht des Gesagten, dass die in dem Weissbuch enthaltenen Vorschläge durch die betroffenen nationalen und europäischen Behörden im Laufe des Revisions- und Vereinfachungsverfahrens der EU-Verträge, welches im Frühjahr 2002 unter der Verantwortung des an der Tagung des europäischen Rates von Laeken im Dezember 2001 beschlossenen Übereinkommens beginnen soll, aufgegriffen und formalisiert werden;

11. Fordert die Mitgliedstaaten des Europarats, vor allem diejenigen unter ihnen, die Mitglieder oder Aufnahmekandidaten bei der Europäischen Union oder durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum von deren Politiken und Reglementen betroffen sind, auf, hinsichtlich ihrer Beziehungen zu den Gemeinden und Regionen ihres Landes von nun an die in dem Weissbuch enthaltenen Vorschläge zu berücksichtigen;

Hinsichtlich der Inhalte des Weissbuchs:

12. Gratuliert der Europäischen Kommission dazu, dass sie die grundlegende Rolle der Gebietskörperschaften anerkannt hat in einem Europa "auf der Grundlage des Regierens auf mehreren Ebenen, bei der jeder nach besten Kräften und Fähigkeiten zum Erfolg des Ganzen beiträgt", wobei "in einem Mehrebenensystem die eigentliche Herausforderung darin [besteht], klare Regeln für gemeinsam geteilte - nicht getrennte - Kompetenzen aufzustellen (...)";

13. Anerkennt es, dass der erste in dem Weissbuch genannte Vorschlag für einen Wandel lautet: "Die Union muss die Gemeinschaftsmethode dahingehend erneuern, dass sie weniger Eingriffe "von oben" vornimmt". Die Umsetzung dieses Vorschlags würde einer Anwendung des Grundsatzes entsprechen, der in Artikel 4, Abschnitt 3, 1.Absatz, der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung formuliert ist und lautet: "Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt im allgemeinen vorzugsweise den Behörden, die den Bürgern am nächsten sind (...)";

14. Äussert in diesem Zusammenhang seine Zustimmung zu dem Vorschlag, "...ist vor der Ausarbeitung von Vorschlägen (durch die EU) sorgfältig zu prüfen, ob die EU tätig werden muss und ob Regelungsbedarf besteht. Wenn ja, müssen auch die potenziellen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen sowie die Kosten und der Nutzen dieses Vorgehens geprüft und bewertet werden";

15. Erachtet dieses Vorgehen als im Einklang stehend mit Artikel 4, Abschnitt 3, 2.Absatz der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung: "Bei der Aufgabenzuweisung an andere Stellen (als an die Gemeinden) sollte Umfang und Art der Aufgabe sowie den Erfordernissen der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit Rechnung getragen werden";

16. Teilt die Ansicht, dass die Anwendung der "Prinzipien Offenheit, Partizipation, Rechenschaftspflicht, Effektivität und Kohärenz" die Grundlage des guten Regierens darstellt und ruft daher die nationalen und europäischen Stellen auf:

a. sich einer jedermann zugänglichen und verständlichen Sprache zu bedienen;

b. ihre Bürger, vor allem auch über deren Vertreter auf kommunaler und regionaler Ebene, an der Erarbeitung und Umsetzung der EU-Politiken partizipieren zu lassen;

c. die Verantwortlichkeiten der Gemeinden und Regionen bei der Ausarbeitung und Umsetzung von EU-Politiken abzuklären und zu stärken;

d. die notwendigen Massnahmen zu ergreifen, damit Entscheidungen im Sinne vermehrter Wirksamkeit auf der jeweils dafür am besten geeigneten Ebene getroffen werden;

e. die Kohärenz gemeinschaftlicher Entscheidungen dadurch zu verstärken, dass sie die territorialen Gebietskörperschaften zu den nationalen und europäischen Entscheidungsprozessen mit heranziehen, um so, ungeachtet der Komplexität des Systems, zu einem integrierten Vorgehen zu gelangen;

17. Verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass die erwähnten Grundsätze allesamt Elemente beinhalten, die im allgemeinen dem Prinzip der Transparenz zugeordnet werden;

18. Lädt die Europäische Kommission jedoch ein, die Liste der Grundsätze guten Regierens noch um das Prinzip der Partnerschaftlichkeit zu erweitern. In einer ersten Phase der auf gemeinsam anerkannten Prinzipien beruhenden Ausarbeitung von EU-Politiken wird nämlich die Partnerschaftlichkeit zwischen allen zuständigen Regierungs- und Kommissionsstellen es sein, die dafür sorgt, dass der Kenntnis und den Bedingungen der Gemeinden und Regionen in den neu ausgearbeiteten politischen Vorschlägen Rechnung getragen wird;

19. Ist zudem der Überzeugung, dass die Anwendung dieser sechs Grundsätze geeignet ist, das Subsidiaritätsprinzip zu unterstützen, und unterstreicht in diesem Zusammenhang die Wichtigkeit des Vorschlags, wonach vor der Einleitung einer Initiative auf Gemeinschaftsebene systematisch abzuklären ist, ob diese Ebene wirklich die am besten geeignete ist. Begrüsst in diesem Zusammenhang die an die Gesetzgebungsorgane der Europäischen Union ergangene Aufforderung, sich auf die wesentlichen Fragen zu konzentrieren und sich weitgehend auf den Gebrauch von Rahmenrichtlinien zu stützen, die den Staaten, aber auch den Regionen und den Gemeinden, genügend Spielraum lassen für eine Anpassung an die Gegebenheiten vor Ort; dies wiederum entspricht Artikel 4, Abschnitt 5, der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung;

20. Möchte daran erinnern, dass eine der wichtigsten Vorbedingungen für eine Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips in der Respektierung von Artikel 3, Abschnitt 1, der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung liegt, wonach den Gemeinden - aber auch anderen, in den Vertrag einbezogenen Gebietskörperschaften - "... die tatsächliche Fähigkeit (zukommt), im Rahmen der Gesetze einen wesentlichen Teil der öffentlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung zum Wohl ihrer Einwohner zu regeln und zu gestalten";

21. Hält es für nützlich, zu unterstreichen, dass diese Fähigkeit nur dort besteht, wo den Gebietskörperschaften das Recht zugestanden wird, in den ihre Einwohnerschaft am unmittelbarsten betreffenden Bereichen ihre eigenen Befugnisse auszuüben. Dieses Recht muss sich darin niederschlagen, dass den Gebietskörperschaften eine im Gesetz, oder, besser noch, in der Verfassung verankerte minimale Anzahl von Zuständigkeiten verliehen wird;

22. Ist der Überzeugung, dass die Anwendung dieses Grundsatzes als eines die Beziehungen zwischen den kommunalen Gebietskörperschaften, den Regionen, dem Zentral- oder Bundesstaat und, je nach Land, den gesamteuropäischen Institutionen regulierenden Prinzips den Verzicht des nationalen bzw. europäischen Gesetzgebers auf eine übermässige Regelung von Bereichen impliziert, für welche die kommunalen oder regionalen Gebietskörperschaften zuständig sind und worin ihnen genügend Freiraum zur Verfügung stehen muss;

23. Ist, weiter, der Meinung, dass in der Angepasstheit der Finanzmittel der Gemeinden an ihre Kompetenzen ein besonders aussagekräftiges Mass für die Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips und für die Qualität des Regiertwerdens der kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften durch die zentralstaatlichen, aber auch durch die europäischen, Behörden vorliegt. Dementsprechend ruft der KGRE zur Umsetzung jenes Artikels in dem Vertrag über die Europäische Union auf, der die Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkung von Regulierungen durch die EU betrifft;

24. Es ist unerlässlich, dass bei der Reform und der Bestimmung, was unter europäischem Regieren zu verstehen ist, die Kompetenzenverteilung festgelegt und den Grundsätzen der Verhältnismässigkeit und der Subsidiarität vermehrt Rechnung getragen wird. Für alle Schritte bei der Ausarbeitung europäischer Politiken müssen die Kriterien genau geprüft werden; weshalb Aktionen auf der Ebene der Europäischen Union notwendig sind; welche Fragen in den Zuständigkeitsbereich der europäischen Institutionen und welche in denjenigen der Mitgliedstaaten gehören; wie die Verschiedenartigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten, zwischen den Regionen oder den Gemeinden berücksichtigt worden sind;

25. Unterstützt den Gedanken, "die Bürger über die demokratischen Strukturen auf regionaler und kommunaler Ebene einzubeziehen". Begrüsst in diesem Zusammenhang die ausdrücklich erfolgte Anerkennung der Tatsache, dass die Gebietskörperschaften in Zukunft beauftragt sind, in ihrer Eigenschaft als öffentliche Behörden die EU-Politiken in einem Grossteil der öffentlichen Aktivitätsbereiche umzusetzen;

26. Unterstützt in diesem Zusammenhang auch die Aussage: "Die Hauptverantwortung für die Einbeziehung der regionalen und kommunalen Ebene in die EU-Politik liegt nach wie vor bei den nationalen Verwaltungen, und daran sollte auch nichts geändert werden. Häufig entsteht jedoch der Eindruck, dass die nationalen Regierungen die regionalen und kommunalen Akteure nicht angemessen an der Vorbereitung ihrer Positionen zu der EU-Politik beteiligen";

27. Erklärt sich, gestützt auf die in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (Artikel 4, Abschnitt 6) und in dem Entwurf einer Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung enthaltenen Grundsätze, einverstanden mit dem Vorschlag: "Alle Mitgliedstaaten sollen angemessene Regelungen für breite Konsultationen schaffen, wenn über EU-Entscheidungen diskutiert wird und EU-Politik mit territorialer Dimension umgesetzt wird. Der Prozess der EU-Politikgestaltung, insbesondere ihr zeitlicher Ablauf, sollte den Mitgliedstaaten die Möglichkeit geben, sich über die regionalen und lokalen Erfahrungen zu informieren und von ihnen zu lernen";

28. Ist der Ansicht, dass der letztgenannte Punkt auch für die Nichtmitgliedstaaten gelten sollte, vor allem dann, wenn diese besonders enge Beziehungen zur Union unterhalten wie die EFTA-Staaten;

29. Begrüsst das Vorhaben der Europäischen Kommission, "dafür (zu) sorgen, dass die regionalen und lokalen Erfahrungen und Bedingungen bei der Entwicklung politischer Vorschläge berücksichtigt werden", fordert die Kommission mit Nachdruck auf, bei ihrem Vorhaben zu bleiben, "einen systematischen Dialog mit den europäischen und nationalen Verbänden der Regional- und Kommunalbehörden zu organisieren, wobei die verfasssungs- und verwaltungsrechtlichen Regelungen der einzelnen Staaten zu beachten sind" und ersucht darum, beigezogen zu werden zu der in diesem Rahmen entstehenden Zusammenarbeit zwischen den oben erwähnten Verbänden und dem Ausschuss der Regionen;

30. Unterstützt im Hinblick auf mehr Flexibilität und auf die Wahrung der Vielfalt örtlicher Gegebenheiten den Vorschlag: "Bei der Umsetzung von Rechtsvorschriften und Programmen mit starken territorialen Auswirkungen müsste mehr Bewegungsfreiheit eingeräumt werden" sowie den Vorschlag, im Hinblick auf eine verbesserte Umsetzung der EU-Politiken dreiseitige Verwaltungsvereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, den Gemeinden und Regionen sowie der Kommission zu treffen;

31. Ist bereit, die betroffenen Gebietskörperschaften zur Teilnahme an dem Programm zur Entwicklung von Indikatoren für die Erkennung von Bereichen aufzufordern, in denen mehr Kohärenz nötig wäre, dies unter Berücksichtigung der Rechtsdokumente des Europarats in den Bereichen kommunale Selbstverwaltung, Raumordnung, öffentlicher Verkehr und Umwelt;

32. Ist betreffend die Umsetzung gemeinschaftlicher Beschlüsse der Ansicht, dass sich das Verfahren der Koregulierung bei der Ausarbeitung von Umsetzungsmassnahmen in gewissen Bereichen als ein besonders taugliches Partizipationsmodell erweisen könnte, insofern es die Nutzung des Know-how der Gebietskörperschaften und ihrer Erfahrungen vor Ort ermöglichen würde;
33. Lädt, was die Beziehung zwischen dem Europarat und der Europäischen Union im Bereich der Gemeinde- und Regionaldemokratie angeht, die zuständigen Institutionen und Organe der Europäischen Union wie auch ihrer Mitgliedstaaten ein, die rechtlichen Garantien zu fördern und zu verstärken sowie die Ausübung der Gemeinde- und Regionaldemokratie im Einklang mit den Grundsätzen der Charten zu unterstützen, wie sie in den Abschnitten 1 (f und g) weiter oben erwähnt sind, und dabei die einschlägigen Empfehlungen zu beachten, welche das Ministerkomitee, die Parlamentarische Versammlung und der Kongress im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten angenommen haben⁴ ;

34. Wie in mehreren Abschnitten der vorliegenden Stellungnahme in Erinnerung gerufen, erscheint es als notwendig, dass die Europäische Union, welche bereits mehrere unmittelbar die Zuständigkeiten der Gemeinden und Regionen betreffende Richtlinien herausgegeben hat, die Grundsätze der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung anwendet, und dass die Europäische Union demzufolge hinsichtlich ihrer Aktivitäten, welche die Interessen von Gemeinden und Regionen berühren könnten, sich wenigstens in einer feierlichen Erklärung die Grundsätze der Charta zu eigen machen könnte;

35. Ist betreffend die Beziehungen zwischen den verschiedenen zentral- oder bundesstaatlichen, regionalen und kommunalen Ebenen innerhalb der Staaten entschlossen, seine Anstrengungen im Hinblick auf die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität sowie der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung gestützt auf die Prinzipien fortzusetzen, welche in den oben erwähnten Charten niedergelegt sind;

36. Möchte sich demnächst im Rahmen seiner Verantwortung für die politische Kontrolle der Anwendung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung vertieft insbesondere folgenden Fragen zuwenden: dem Recht der Gebietskörperschaften, bei Planungs- und Entscheidungsverfahren in allen sie direkt betreffenden Belangen konsultiert zu werden sowie ihrem Recht zur Verbandsbildung auf nationaler und internationaler Ebene.

² Die Charta wurde bisher durch 38 Mitgliedstaaten des Europarats unterzeichnet und durch 34 Mitgliedstaaten ratifiziert.

³ Die drei Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), die die Vereinbarung über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) unterzeichnet haben, nämlich Island, Liechtenstein und Norwegen, müssen den grössten Teil der Politik der Europäischen Union und der Bestimmungen bezüglich ihres Binnenmarktes befolgen.

⁴ In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass sich der Kongress in den letzten Jahren entsprechend einer mit dem Ausschuss der Regionen getroffenen Vereinbarung um das Monitoring der Entwicklung der Gemeinde- und Regionaldemokratie prioritär in jenen Ländern gekümmert hat, die sich um einen Beitritt zur Europäischen Union bewerben.