Stellungnahme 14 (2000)¹ zum Empfehlungsentwurf des Ministerkomitees (vorbereitet durch den CDLR) betreffend "kommunales Steuerwesen, finanzausgleich und zuschüsse an die Gemeinden"

Der Kongress,

1) Nachdem er anlässlich der 24. Zusammenkunft des CDLR mündlich konsultiert worden ist zu dem Empfehlungsentwurf des Ministerkomitees zuhanden der Mitgliedstaaten betreffend "Kommunales Steuerwesen, Finanzausgleich und Zuschüsse an die Gemeinden",

2) Möchte dem CDLR dafür danken, dass er ihn konsultiert und den Empfehlungsentwurf in Berücksichtigung seiner dazu geäusserten vorläufigen Bemerkungen revidiert hat,

3) In Anbetracht der Stellungnahme seiner mit der Kontrolle der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung beauftragten Arbeitsgruppe zu dem revidierten Empfehlungsentwurf,

4) Im Hinblick auf die Übermittlung des endgültigen Empfehlungsentwurfs an das Ministerkomitee zur Annahme:

- beschliesst, dem CDLR ergänzende Änderungsvorschläge zu unterbreiten, die in dem beiliegenden Text fett gedruckt erscheinen,

- ersucht den CDLR, seine Vorschläge und, gegebenenfalls, die vom Kongress anlässlich seiner 7. Tagung (Strassburg, 23.-25. Mai 2000) angenommene Empfehlung betreffend " Die Finanzmittel der Gemeinden im Verhältnis zu ihren Kompetenzen: ein konkreter Subsidiaritätstest" zu berücksichtigen.

ANHANG

EMPFEHLUNGSENTWURF NR. DES MINISTERKOMITEES ZUHANDEN DER MITGLIEDSTAATEN BETREFFEND "KOMMUNALES STEUERWESEN, FINANZAUSGLEICH UND ZUSCHÜSSE AN DIE GEMEINDEN"

Diese Empfehlung ersetzt die Empfehlung (91) 4 des Ministerkomitees zuhanden der Mitgliedstaaten betreffend den Ausgleich der kommunalen Mittel

Das Ministerkomitee, gemäss Artikel 15.b der Satzung des Europarats,

In der Erwägung, dass es die Aufgabe des Europarats ist, unter seinen Mitgliedern einen engeren Zusammenschluss zu verwirklichen, um die Ideale und Grundsätze, die ihr gemeinsames Erbe sind, zu schützen und zu fördern und um ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu begünstigen, und dass dieses Ziel unter anderem durch gemeinsames Handeln auf den Gebieten der Wirtschaft, des sozialen Lebens, der Kultur, der Wissenschaft, der Rechtspflege und der Verwaltung erstrebt wird;

In der Erwägung, dass die kommunale Selbstverwaltung eine gewisse finanzielle Autonomie impliziert;

In Erwägung der Bestimmungen in Artikel 9 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, die es am 15. Oktober 1985 in Form eines internationalen Übereinkommens angenommen hat, welches bis jetzt durch 32 Mitgliedstaaten des Europarats ratifiziert worden ist;

In Berücksichtigung der Empfehlung (...) 2000 des Kongresses der Gemeinden und Regionen Europas, welche dieser im Rahmen seiner Kontrolle der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung angenommen hat und die sich auf die Frage der finanziellen Mittel der Gemeinden, gemessen an ihren Zuständigkeiten, bezieht;

In der Erwägung, dass das kommunale Steuerwesen, die Mechanismen des Finanzausgleichs und die staatlichen Zuschüsse den Bedürfnissen der kommunalen Gebietskörperschaften angepasst sein müssen, um die Wirksamkeit der Tätigkeit ihrer Behörden zu optimieren und zugleich die auf nationaler Ebene geltenden Regeln und Verhaltenskodizes einzuhalten;

In der Erwägung, dass die Lösungen der kommunalen Finanzprobleme den Besonderheiten jedes Staates, so wie sie sich unter anderem aus dessen Strukturen, dessen territorialer Gliederung, der Aufgabenverteilung zwischen dessen verschiedenen Regierungsebenen sowie dessen Traditionen ergeben, angepasst sein müssen;

Empfiehlt den Regierungen der Mitgliedstaaten:

1. Für eine angemessene Verteilung der öffentlichen Finanzmittel zwischen den verschiedenen territorialen Ebenen zu sorgen, indem sie den Kompetenzen jeder Ebene und deren Entwicklung Rechnung tragen;

2. Den kommunalen Gebietskörperschaften ein auf die folgenden Prinzipien gegründetes System für die Finanzierung ihrer Ausgaben zu gewährleisten:

- die Mittel der kommunalen Gebietskörperschaften und ihre Verteilung müsssen der Notwendigkeit angemessen sein, die Kompetenzen wirksam zu verwalten;

- ein wesentlicher Anteil der Überweisungen muss, wie auch die Eigenmittel, nicht zweckgebunden sein;

- die kommunalen Gebietskörperschaften haben im Rahmen der nationalen Wirtschaftspolitik das Recht, hinreichende eigene Mittel zu erheben; die Möglichkeit eines gesunden Steuerwettbewerbs sollte aufrechterhalten werden, wobei aber ein schädigender Steuerwettbewerb vermieden werden soll;

- der Betrag der finanziellen Beitragsleistungen von staatlicher Seite muss angemessen und vorhersehbar sein;

- das Finanzierungssystem insgesamt muss mit den Erfordernissen der nationalen Wirtschaftspolitik konsistent sein;

3. Nötigenfalls den rechtlichen und administrativen Rahmen betreffend das kommunale Steuerwesen, den Finanzausgleich und die finanziellen Beiträge an die kommunalen Gebietskörperschaften zu revidieren und dabei unter anderem den Leitlinien im Anhang zu der vorliegenden Empfehlung sowie anderen Möglichkeiten einer gerechten Verteilung der Finanzbeiträge und einer Verbesserung der Dienstleistungen des Nutzeffekts ihres Angebots Rechnung zu tragen;

4. Die kommunalen Abgeordneten zu Überlegungen über diesbezüglich angebracht erscheinende Reformen und die Modalitäten von deren Umsetzung mitheranzuziehen.

Anhang zu der Empfehlung Nr.

Leitlinien betreffend das kommunale Steuerwesen, den Finanzausgleich und die finanziellen Beiträge an die kommunalen Gebietskörperschaften

1. Leitlinien betreffend das kommunale Steuerwesen

a. Höhe der Steuereinnahmen

Die finanzielle Selbstverwaltung der kommunalen Gebietskörperschaften impliziert Eigenmittel in einer ihren Kompetenzen angepassten Höhe, so wie diese in der Verfassung oder durch das Gesetz festgelegt sind. Im allgeminen sollen die höchsten eigenen Einkommen die Steuereinnahmen sein. Diese Einnahmen stellen für die kommunalen Gebietskörperschaften ein Element der Selbstverwaltung dar, die ihre Vertretungsorgane kraft ihrer Wahl durch die Bürger ausüben. Im übrigen bedeutet die Tatsache, auf eigene Steuereinnahmen zurückgreifen zu können, ein Element der Sicherheit für die kommunalen Abgeordneten, die auf diese Weise wissen, auf welche Art von Mitteln sie langfristig zählen können.
In Anbetracht des Gesagten ist somit ein gewisser Grad an steuerlicher Dezentralisation notwendig.

Zur Ermittlung dieses Grades kann auf folgende Parameter zurücgegriffen werden:

- die Beziehung zwischen der Höhe der Steuereinnahmen der Gebietskörperschaften und der Höhe der gesamten Steuereinnahmen im Staat;

- die Beziehung zwischen den kommunalen Steuereinnahmen und der Gesamtsumme der kommunalen Mittel;

- das Gewicht der Steuereinnahmen verglichen mit dem Gewicht der finanziellen Beiträge (Zuweisungen und Subventionen) vonseiten des Staates und anderer öffentlicher Körperschaften.

Wenn das Ausmass der steuerlichen Dezentralisation anhand der oben genannten Parameter niedrig ist, dann sollten die Staaten, zusammen mit den kommunalen Gebietskörperschaften, Massnahmen zur Hebung des Anteils der eigenen und/oder geteilten Steuereinnahmen dieser Gebietskörperschaften - ohne Erhöhung des Steuerdrucks insgesamt - prüfen.

b. Struktur des kommunalen Steuerwesens

Die Struktur der kommunalen Steuern sollte folgende Bedingungen erfüllen:

- gerechte Verteilung der kommunalen Steuerlast nach Massgabe der Zahlungskraft der Steuersubjekte und des Nutzens, den sie aus den ihnen erbrachten Diensten ziehen;

- hinreichend hoher Ertrag und niedrige Verwaltungs- und Aufsichtskosten;

- Sichtbarkeit der Steuerlast für die sie tragenden Personen und Unternehmen (als Vorbedingung für eine wirksame Verteilung der Mittel nach Massgabe der Bürgerwünsche);

- den Kommunen zuerkanntes Recht, den Betrag der von ihnen erhobenen Steuern - gegebenenfalls innerhalb einer vorkalkulierten Spanne - abzuändern;

- der Abstand zwischen den Sätzen der Kommunalsteuern der verschiedenen kommunalen Gebietskörperschaften sollte nicht zu gross sein, es sei denn, er rechtfertige sich durch Faktoren wie etwa eine andere Stufe von Dienstleistungen;

- geringe Folgen sowohl in wirtschaftlicher (minimale Auswirkungen auf Wachstum und Wirtschaftsstruktur der Gemeinde) wie demographischer (keine Migration von Personen anregend) wie sozialer (in Schwierigkeiten befindliche soziale Gruppen nicht zusätzlich schwächend) Hinsicht;

- ein Mass an Elastizität, das die Anpassung der Steuereinnahmen an die Kostenentwicklung gestattet.

Diesen Erfordernissen kann begegnet werden sowohl durch ein auf exklusive Steuern gegründetes System als auch auf ein auf eine Kombination eigener (exklusiver und gemeinsamer) und geteilter Steuern gegründetes System, dessen den Gemeinden zugewiesener Anteil gesetzlich festgelegt ist.

2. Leitlinien betreffend den Finanzausgleich

Notwendige Bedingung einer Dezentralisation der Steuern und einer soliden kommunalen Selbstverwaltung ist ein nennenswertes Ausmass an Finanzausgleich. Dieser kann gleichzeitig wesentlich beitragen zu wirtschaftlicher Stabilität und zum Erfolg von Politiken für eine nachhaltige und ausgeglichene Gebietsentwicklung.

a. Methoden zur Einschätzung des Ausgabenbedarfs im Hinblick auf den Finanzausgleich

Bei der Einschätzung des Ausgabenbedarfs sollen bevorzugt Kriterien verwendet werden,

- die objektiv sind und nicht unmittelbar durch die kommunalen Gebietskörperschaften kontrolliert werden;

- die nicht geeignet sind, die kommunalen Gebietskörperschaften in ihrer - innerhalb der ihnen verfügbaren Ressourcen freien - Wahl zu beeinflussen;

- die nicht solche Gebietskörperschaften bestrafen, die bestrebt sind, die Verwaltung ihrer Dienste zu rationalisieren, um deren Wirksamkeit zu erhöhen, und die nicht ungewollt Anreize für Verhaltensweisen geben, die den Zielen der kommunalen Verantwortung und Leistungsfähigkeit bei der Erbringung der Dienstleistungen zuwiderlaufen;

- die so weitgehend wie möglich jenen demographischen, geographischen, sozialen und wirtschaftlichen Eigenheiten, die zu Kostenunterschieden führen, Rechnung tragen;

Die zur Einschätzung des Ausgabenbedarfs verwendeten Berechnungsformeln sollten die folgenden Bedingungen erfüllen:

- die verschiedenen individuellen Indikatoren sollten aufgrund objektiver Angaben über die durch die Veränderung dieser Indikatoren bewirkten Ausgabenveränderungen gewichtet werden;

- wo die Einschätzung des Bedarfs dennoch eine Beurteilung der den einzelnen Bedarfsindikatoren zu verleihenden Gewichte erfordert, ist es notwendig, dass die Ergebnisse dieser Beurteilung in Absprache mit den betroffenen Gemeinden oder deren Verbänden gekennzeichnet und geprüft werden;

- die Formeln (Modelle) für die Bedarfseinschätzung sollten so einfach wie möglich sein, um das Verstehen und die Verantwortung zu fördern, dabei aber vollständig und genau genug, um zuverlässig zu sein;

- die Formeln für die Bedarfseinschätzung sollten so gleichbleibend wie möglich sein, um den kommunalen Gebietskörperschaften langfristige Voraussagen zu ermöglichen, sodass Veränderungen der eingeschätzen Bedarfslage realen Veränderungen der kommunalen Situation entsprechen;

b. Ausgleichsmechanismen

Die Staaten sollten das Funktionieren ihrer Ausgleichssysteme regelmässig kontrollieren und zusammen mit den kommunalen Gebietskörperschaften prüfen, welche Verbesserungen daran möglich wären, um die nachteiligen Auswirkungen einer ungleichen Verteilung der Mittel und des Ausgabenbedarfs wirksam zu korrigieren und den kommunalen Gebietskörperschaften innerhalb ihrer Kompetenzbereiche eine echte Wahlfreiheit zu sichern.

Der Ausgleich muss auf allen Ebenen hergestellt werden: vertikal zwischen den Staaten (oder Staatenbünden), Regionen (oder foederierten Einheiten) und kommunalen Gebietskörperschaften, und horizontal unter den kommunalen Gebietskörperschaften;

Die Ausgleichssysteme müssen so konzipiert sein, dass sie die Steuerkraft der Gemeinden zumindest teilweise ausgleichen können, damit diese, wenn sie wollen, eine vergleichbare Vielfalt und Qualität der Dienstleistungen bei vergleichbarem kommunalen Steuersatz anbieten können;
Dessen ungeachtet ist darauf zu achten, dass ein solcher Ausgleich der Finanzkraft die kommunale Selbstverwaltung nicht insofern gefährdet, als sie die Gemeinden faktisch dazu verführt, die selben Dienstleistungen zu erbringen oder die selben Steuersätze anzuwenden. Der Finanzausgleich darf die reicheren kommunalen Gebietskörperschaften nicht von zusätzlichen Steuerbemühungen abhalten mit der Begründung, dass ein solcher nur den Überweisungen an andere Gebietskörperschaften dienen würde. Und entsprechend darf der Finanzausgleich die ärmeren kommunalen Gebietskörperschaften nicht davon abhalten, ihre Steuerkraft voll auszuschöpfen.

Der Ausgleich müsste die grösstmögliche Zahl von kommunalen Aktivitäten abdecken; wo es mehr als eine Verwaltungsebene gibt, wäre es von Nutzen, auf die Gesamtheit der kommunalen Dienste ein Ausgleichsziel und auf ein gegebenes Territorium einen Steuersatz anzuwenden.

Den kommunalen Gebietskörperschaften müsste angemessene Information über das Funktionieren der Ausgleichssysteme geboten werden, können sie doch kein System akzeptieren, dass sie nicht kennen oder nicht verstehen.

Im übrigen empfiehlt es sich, bezüglich gewisser kommunaler Steuern freiwillige gegenseitige Ausgleichsmechanismen zu fördern; solche Mechanismen könnten insbesondere in städtischen Gebieten zwischen der zentralen Stadt und den sie umgebenden Kommunen eingeführt werden.

Im allgemeinen ist mit einem Ausgleich durch die Gewährung finanzieller Beiträge weniger die Gefahr eines Ressentiments zwischen kommunalen Gebietskörperschaften verbunden; doch kann es in Fällen von so weit auseinanderklaffenden kommunalen Steuereinnahmen, dass der gewünschte Ausgleich durch staatliche Subventionen allein nicht herstellbar ist, von Nutzen sein, auf ein System des (gesetzlich begründeten und dem Solidaritätsprinzip zwischen Gebietskörperschaften der gleichen Stufe entsprechenden) Miteinanderteilens zurückzugreifen, wonach ein Teil der Steuereinnahmen der reichen Gebietskörperschaften an die weniger reichen übertragen wird;

Wenn es mehr als eine Kommunalsteuer gibt, sollte ein Ausgleich für jede Steuer stattfinden, es sei denn, eine bestimmte Steuer ist vorherrschend, und die Gebietskörperschaft hat wenig Möglichkeiten, über die Gewichtung der einzelnen Steuern zu entscheiden;

3. Leitlinien bezüglich Subventionen an die kommunalen Gebietskörperschaften

a. Dotierungen

Die Mitwirkung des Staats (sowie der Gebietskörperschaften auf regionaler Stufe) an der Finanzierung der kommunalen Haushalte sollte so oft wie möglich die Form von Dotierungen (ungebundenen Beiträgen) annehmen.

Die Gesamtsumme der Dotierungen sollte aufgrund von Kriterien festgelegt werden, welche Faktoren wie Wirtschaftswachstum und Kostenanstieg berücksichtigen, besonders dann, wenn die Höhe der kommunalen Mittel und der sie betreffende Handlungsspielraum die Anpassung dieser Mittel an die Zunahme der wirtschaftlich bedingten Ausgaben verunmöglicht.

Es ist ausserdem wünschenswert, dass der Staat den kommunalen Gebietskörperschaften eine gewisse Stabilität der Entwicklung dieser Gesamtsumme gewährleistet, eventuell durch Gesetz oder im Rahmen von Abkommen, die unter Mitwirkung sämtlicher Regierungsebenen die Gewährleistung wirtschaftlicher Stabilität zum Ziel haben.

Die Kriterien für die Gewährung von Dotierungen müssen in der Regel klar, gesetzeskonform und nicht beliebig festgelegt sein. Dadurch soll den kommunalen Gebietskörperschaften die Vorausberechnung der ihnen zukommenden Dotierungen und die Annahme eines entsprechenden Haushalts ermöglicht werden.

b. Subventionen

Subventionen (zweckbestimmte Zuwendungen) engen die politische Wahlfreiheit der kommunalen Gebietskörperschaften ein und sind als Instrument des Finanzausgleichs weniger wirksam als Dotierungen. Deshalb sollte der Rückgriff auf Subventionen sich im allgemeinen beschränken auf folgende Zwecke:

- (Mit-)Finanzierung von Investitionsausgaben im Rahmen von Politiken zur ausgewogenen und nachhaltigen Gebietsentwicklung;

- Sicherstellung gewisser kommunaler öffentlicher Dienstleistungen auf Standardniveau im gesamten nationalen Territorium;

- Kompensation mit Zentralität verbundener Belastungen, die das Dienstleistungsangebot gewisser kommunaler Gebietskörperschaften beeinträchtigen können;

- Finanzierung gewisser öffentlicher Dienste, welche die kommunalen Gebietskörperschaften im Namen des Staats erbringen oder Kompensation der Kosten, welche mit der Übernahme der von anderen Behörden delegierten Zuständigkeiten auf die kommunalen Gebietskörperschaften zukommen.

¹ Diskussion und Zustimmung durch die Kammer der Gemeinden am 23. Mai 2000 und Annahme durch den Ständigen Ausschuss am 25. Mai 2000 (siehe Dok. CPL (7) 4, Entwurf einer Stellungnahme, vorgelegt durch J.-C. Frécon, Berichterstatter).