Raccomandazione 82 (2000)1 sulla situazione della democrazia locale nell'"Ex -Repubblica Jugoslava di Macedonia"

Il Congresso,

vista la proposta della Camera dei poteri locali,

1. Considerando la decisione presa il 2 novembre 1998 dall'Ufficio di presidenza del Congresso di invitare Jean-Claude Frécon, Francia, a preparare un rapporto sulla situazione della democrazia locale nell'“ ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia2”, a seguito del rapporto presentato dal Sig. Frécon sul caso dell'imprigionamento dei sindaci di Tetovo e Gostiva3 ;

2. Ricordando la Risoluzione 31 (1996) relativa al controllo del rispetto degli impegni assunti dagli Stati membri e la ratifica nel 1997, senza riserve, della Carta europea dell'autonomia locale (CEAL) da parte della Macedonia ;

3. Ricordando il rapporto di monitoraggio, e in particolare i suoi paragrafi dal 91 al 98, elaborato dall'Assemblea parlamentare, come pure la Raccomandazione 1453 (2000) e la Risoluzione 1213 (2000) (e segnatamente i paragrafi 13 viii e 13 ix), entrambe adottate il 5 aprile 2000 ;

4. Visti i lavori realizzati nell'ambito delle riunioni congiunte dei gruppi di lavoro sulla situazione della democrazia locale negli Stati membri e sulla regionalizzazione in Europa;

5. Esprimendo i propri ringraziamenti al Governo macedone, e in particolare al Ministero della Giustizia, al Ministero dell'Autonomia locale, al Ministero delle Finanze, all'Associazione delle Unità di Autonomia Locale (ZELS), ai rappresentanti degli eletti locali per il loro concorso e la loro collaborazione nella preparazione del rapporto sulla situazione della democrazia locale;

6. Ringraziando inoltre la Delegazione dell'Unione europea e il Programma Phare, la Missione dell' OSCE, il Sig. Vladimir Ristovski, Direttore del Centro di informazione e di documentazione del Consiglio d'Europa a Skopje e la Sig.ra Mirjana Lozanoska, Delegata dell'Agenzia della democrazia locale di Ohrid della loro proficua collaborazione ;

7. Sottolineando che “ l’ex-Repubblica jugoslava di Macedonia ” ha raggiunto soltanto recentemente l'indipendenza ed è caratterizzata da una popolazione multietnica;

8. Ricordando la difficile situazione geopolitica della Macedonia nel contesto politico dell'Europa del Sud-est, indebolito dal conflitto nel Kosovo ;

9. Riconoscendo gli sforzi considerevoli compiuti dal paese per accogliere 360 000 profughi nel 1999 e per sviluppare la coesistenza pacifica delle sue comunità;

10. Sottolineando in particolare il ruolo rilevante svolto dalle autorità locali nella gestione quotidiana dell'accoglienza di questi profughi ;

11. Conscio del fatto che qualsiasi governo si sarebbe trovato in una posizione difficile per gestire l'insieme dei problemi economici, sociali, legislativi e comunitari del paese;

12. Riconoscendo gli sforzi importanti intrapresi dal governo macedone, e in particolar modo dai Ministeri della Giustizia e dell'Autonomia locale, per avviarsi nella direzione di numerose riforme, compresa quella della pubblica amministrazione ;

13. Esprimendo soddisfazione per l'istituzione di un Ministero dell'Autonomia locale nel dicembre 1998, per lo sviluppo di un “ Piano d’Azione ” e in seguito di una “ Strategia per la riforma del sistema di autonomia locale nella Repubblica di Macedonia ” adottata nel novembre 1999 ;

14. Constatando ciononostante che non viene sempre garantita un'attuazione coerente dei lavori dei vari ministeri, il che contribuisce a rendere maggiormente arduo il processo delle riforme;

15. Apprezzando la ratifica senza riserve da parte della Macedonia della Carta europea dell'Autonomia locale il 6 giugno 1997, pur rammaricandosi che non sia ancora stata applicata in modo appropriato;

16. Ricordando la riforma della struttura del 1996 che aveva aumentato il numero dei comuni, portandoli da 34 a 124, senza tuttavia dotare i nuovi comuni di risorse sufficienti per garantirne il funzionamento, in considerazione del fatto che non sono stati effettuati come sarebbe stato opportuno i trasferimenti necessari dai vecchi ai nuovi comuni;

17. Ricordando i difficili rapporti con i paesi confinanti nei primi tempi dell'esistenza del paese e notando con soddisfazione il miglioramento notevole delle relazioni con la maggior parte dei paesi limitrofi, grazie in particolare allo sviluppo della cooperazione transfrontaliera, e all'intenzione manifestata dal governo macedone di firmare la Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali e i suoi Protocolli;

18. Rammaricandosi dei numerosi blocchi che paralizzano la società macedone, derivanti in parte dalla sua estrema bipolarizzazione, accentuata dall'assenza pressoché totale di una funzione pubblica permanente e professionale;

19. Sottolineando che sarà compito di tutte le componenti del paese (governo, associazione di enti locali, eletti locali, partiti politici, società civile) adoperarsi congiuntamente per superare l'ostacolo di tali blocchi ed impegnarsi in un reale processo di modernizzazione del paese;

. 20Constatando che “l’ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia” è impegnata in un difficile
processo di transizione verso un'economica di mercato che prevede l'introduzione dell'imposta sul valore aggiunto, ostacolata da molte difficoltà;

21. Sottolineando l'accento posto, prima del 1990, sull'autogestione delle unità amministrative locali e sulla partecipazione dei cittadini alla gestione degli affari di interesse locale;

22. Constatando che, quantunque la legge sull'autonomia locale del 1995 conceda 32 competenze agli enti locali e possa essere considerata conforme alla Carta europea dell'autonomia locale, è stata unicamente applicata in modo molto parziale, e che, in realtà, gli enti locali sono stati privati di gran parte delle loro competenze, fatto che sembra d'altronde essere in contraddizione con l'articolo 112 della Costituzione della Macedonia, e, in questo senso, incompatibile con gli impegni sottoscritti al momento dell'adesione dell' “ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia” alla Carta europea dell'autonomia locale;

23. Constata, sulla base del rapporto di Jean-Claude Frécon, che non sono effettivamente garantite né l'autonomia locale, né l'autonomia finanziaria degli enti locali;

24. Propone che si proceda ad un considerevole trasferimento di competenze, corredato da un trasferimento di risorse finanziarie a vantaggio degli enti locali macedoni commisurate ai loro fabbisogni, in un quadro che offra delle garanzie di imparzialità e di trasparenza delle procedure;

25. Prende nota di un progetto preliminare di legge sull'autonomia locale e di un progetto preliminare di legge sulle finanze locali, recentemente trasmessi dal Ministero dell'Autonomia locale ed esprime il suo compiacimento per lo spirito di riforma che anima tale ministero, pur riservandosi il giudizio sul contenuto dei suddetti disegni di legge.

Per quanto riguarda le competenze degli enti locali

26. Rammaricandosi che gli enti locali dispongano unicamente di competenze ridotte, con portata limitata, e non siano in grado di gestire una parte importante degli affari locali ai sensi dell'articolo 3 della Carta europea dell'autonomia locale;

27. Convinto che una parte ragguardevole delle competenze che sono tuttora esercitate dal governo centrale meriti di essere trasferita effettivamente agli enti locali e gestita in conformità del principio di sussidiarietà; che tali trasferimenti debbano riguardare in modo particolare i dossier assegnati ai comuni dalla Costituzione; che le competenze concesse agli enti locali debbano in linea di massima essere complete ed intere, come lo ricorda l'articolo 4,4 della Carta;

28. Ritenendo che il principio del decentramento potrebbe ugualmente spronare il governo a delegare certe competenze ai comuni;

29. Ricordando la necessità di procedere ad una ripartizione ben definita delle competenze tra i vari livelli decisionali, ivi compreso tra la Città di Skopje e i sette comuni che la compongono;

30. Sottolineando la necessità di prevedere un quadro giuridico adeguato che offra le garanzie di imparzialità e di trasparenza;

31. Ricordando le difficoltà incontrate nella gestione dei comuni di Tetovo e di Gostivar a seguito dell'applicazione dell'articolo 75 della Legge sull'autonomia locale in merito allo scioglimento dei consigli comunali, in certe condizioni;

32. Raccomanda alle autorità macedoni :

- di procedere ad un considerevole trasferimento di competenze agli enti locali, con particolare riferimento ai seguenti settori:

- di modificare l'articolo 75 della Legge sull'autonomia locale e di limitarne l'uso e la portata;

Per quanto riguarda le finanze locali

33. Constata che il bilancio degli enti locali rappresenta attualmente solo l’1% delle spese pubbliche della Macedonia;

34. Ritenendo che la decisione di determinare un massimale dei bilanci (entrate e spese) degli enti locali mediante una legge annua sia incompatibile con l'esercizio di un'autonomia finanziaria ai sensi dell'articolo 9 della CEAL;

35. Considerando che la ridistribuzione delle eccedenze delle entrate degli enti locali che superano il massimale fissato non poggi su criteri obiettivi;

36. Considerando i vincoli che limitano le spese pubbliche imposti dagli enti finanziari internazionali;

37. Notando con preoccupazione che l'amministrazione fiscale non sembra essere in grado di riscuotere le tasse ed imposte in una proporzione ragionevole (talvolta solo il 20%)

38. Sottolineando tuttavia che il trasferimento delle risorse e del personale destinati a svolgere le competenze esercitate per il momento dallo Stato non costituisce un aumento delle spese pubbliche, bensi' una diversa ripartizione delle risorse tra lo Stato e le collettività;

39. Ritenendo che i progetti di aumento molto modesto delle risorse assegnate dallo Stato agli enti locali non corrispondono assolutamente ai fabbisogni degli enti locali e non consentono di avviarsi verso un reale decentramento, che è nondimeno enunciato nella Strategia adottata nel novembre 1999 dal Ministro dell'autonomia locale ;

40. Considerando la frammentazione e la scarsa leggibilità dei bilanci degli enti locali, che non comprendono i risultati di esercizio delle imprese pubbliche, le sovvenzioni erogate da vari fondi speciali e la riscossione di certe imposte locali (tassa fondiaria/sugli impianti) ;

41. Raccomanda alle autorità macedoni, conformemente ai principi della CEAL :

a. l'abolizione del massimale annuo delle entrate degli enti locali;
b. il trasferimento di risorse di bilancio commisurate alle competenze trasferite;
c. l'istituzione di un'autorità di controllo mista (Stato/enti locali) per stabilire i criteri della ridistribuzione delle risorse dello Stato ;
d. il controllo delle spese pubbliche da parte dell'associazione degli enti locali, pur conservando il principio della regolazione dell'economia nazionale da parte dello Stato, per esempio istituendo un organo di concertazione tra il governo e i poteri locali;
e. l'istituzione di un sistema di perequazione finanziaria, per esempio mediante la ridistribuzione di una percentuale dell'imposta sul valore aggiunto, in base ad un certo numero limitato di criteri obiettivi, tra cui la popolazione residente;
f. di garantire che gli enti locali disporranno di una parte significativa delle risorse pubbliche, per consentire l'espressione dell'autonomia locale;
g. di garantire in tal modo che le collettività disporranno di risorse proprie (tasse e tributi locali) nel quadro della nuova legge sulle finanze locali;
h. di istituire un sistema che garantisca agli enti locali le condizioni di uno sviluppo economico sostenibile;
i. di integrare nei bilanci comunali le cifre relative agli esercizi delle imprese pubbliche, in modo da garantire una migliore leggibilità delle spese pubbliche locali;
j. di chiarificare i rapporti tra i comuni e le imprese pubbliche, e/o di avviare una riflessione sull'opportunità di privatizzare certi servizi;
k. di istituire un sistema più efficace per la riscossione delle tasse;

42. Constata con soddisfazione che, come raccomandato dal relatore, l'attribuzione di una parte dell'imposta sul valore aggiunto ai comuni è prevista nel progetto preliminare di legge sulle finanze locali trasmesso dal ministero dell'Autonomia locale, senza peraltro che ne venga fissata la percentuale.

Per quanto riguarda la cooperazione transfrontaliera

43. Ricordando che lo sviluppo della cooperazione transfrontaliera presuppone che gli enti locali dispongano di competenze a livello interno e delle risorse necessarie per poterle esercitare;

44. Apprezzando gli sforzi compiuti dal governo macedone per sviluppare la cooperazione transfrontaliera con l'Albania, la Bulgaria e la Grecia, associandovi gli enti locali, come lo dimostra la dichiarazione congiunta adottata al vertice trilaterale dei Ministri degli Esteri dei paesi interessati, svoltosi a Korca l'8 marzo 2000 ;

45. Invita il governo macedone a firmare e a ratificare la Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali e i suoi Protocolli;

46. Raccomanda alle autorità macedoni di prendere tutte le misure appropriate, in concertazione con le autorità dei paesi limitrofi, per facilitare il passaggio delle frontiere e l'ottenimento dei visti, in particolare per gli abitanti delle zone frontaliere, concedendo una carta di residente frontaliero, oppure rilasciando dei visti per delle entrate molteplici, per esempio;

Per quanto riguarda le strutture territoriali della "Macedonia"

47. Notando che la legge sulle strutture territoriali non verrà adottata prima delle prossime elezioni comunali previste nel novembre 2000, e che sarà difficile prevedere, in seguito, di eliminare dei comuni i cui sindaci saranno stati appena eletti;

48. Notando che parecchie categorie di comuni si sono create de facto (comuni-centri derivati dai 34 comuni che esistevano precedentemente, comuni che sono stati creati di recente, nuovi comuni che assumono maggiori competenze quando ne hanno la capacità);

49. Richiamando l'attenzione sulla necessità di rendere maggiormente stabili le strutture amministrative del paese e sui rischi che potrebbe rappresentare l'adozione di una nuova riforma sulle strutture territoriali;

50. Conscio tuttavia delle disfunzioni derivanti dall'istituzione dei nuovi comuni dotati di risorse finanziarie, umane e logistiche molto insufficienti;

51. Essendo stato informato delle questioni di interpretazione sollevate dagli eletti locali per quanto riguarda la compatibilità della promozione della cooperazione intercomunale (articolo 10, comma 2 e 3 della legge sull'autonomia locale del 1995) con l'esistenza di un'associazione di poteri locali (articolo 10, comma 5) ;

52. Ricordando l'articolo 10 della Carta europea dell'autonomia locale, che riconosce il diritto di associazione dei comuni al fine di realizzare dei compiti di interesse comune;

53. Condividendo la volontà delle autorità macedoni di mantenere l'unità e l'integrità del paese e di non incoraggiare dei processi di disgregazione, il che non potrebbe applicarsi agli schemi di cooperazione intercomunale, pur ricordando che sarebbe opportuno consentire la creazione di nuove associazioni di poteri locali, ai sensi dell'articolo 10 della CEAL, su basi diverse da quelle etniche, se necessario modificando la legge;

54. Invita le autorità macedoni a dare un'interpretazione dell'articolo 10 della Legge sull'autonomia locale, a confermare la possibilità di istituire delle strutture intercomunali (per esempio dei consorzi intercomunali che si propongono di fornire dei servizi specifici ai cittadini) e a verificare che sia conforme allo spirito della Carta europea dell'autonomia locale, al fine di accertarsi che consenta l'istituzione di altre associazioni di poteri locali e la creazione di organismi di cooperazione intercomunale, oppure di procedere ad una modifica della legge per quanto riguarda questo aspetto;

55. Raccomanda alle autorità macedoni di incoraggiare la cooperazione intercomunale, in vista di offrire migliori servizi ai cittadini e di accrescere l'efficacia della gestione comunale, ove necessario mediante degli incentivi finanziari;

56. Suggerisce di consentire la fusione volontaria di quei comuni le cui possibilità di esistenza non siano validamente stabilite, e di agevolare il raggruppamento di comuni vicini desiderosi di organizzare i servizi pubblici comuni o di prevedere la creazione di “ distretti urbani” intorno a certi comuni, soprattutto quei comuni che esistevano precedentemente;

57. Considerando con interesse l'esistenza delle "consulte di prossimità", il cui statuto e le cui prerogative sono rette dal capitolo XII della Legge sull'autonomia locale del 1995 che, all'interno dell'ente locale, dispongono di un consiglio di rappresentanti eletti e garantiscono lo sviluppo della democrazia partecipativa e la partecipazione dei cittadini alla gestione degli affari di interesse locale;

58. Ricordando che l'articolo 3 della Carta europea dell'autonomia locale definisce l'autonomia locale come il diritto e la capacità degli enti locali di stabilire e di gestire, nel quadro della legge, e sotto la propria responsabilità e nell'interesse delle loro popolazioni, gran parte degli affari di pubblico interesse;

59. Raccomanda alle autorità macedoni, conformemente ai principi della CEAL :

a. Di incoraggiare le attività delle consulte di prossimità e lo sviluppo della democrazia partecipativa a livello intracomunale, mettendo in atto le disposizioni previste dalla legislazione attuale ;

b. Di vigilare affinché il processo di privatizzazione assegni agli enti locali delle proprietà fondiarie corrispondenti ai loro bisogni e atte a consentire loro di avere un'influenza sullo sviluppo dell'urbanistica e dell'economia; in particolare, occorrerebbe modificare il sistema delle autorizzazioni e delle approvazioni da parte delle amministrazioni dello Stato in materia di adozione dei piani regolatori, in considerazione del fatto che tale sistema non è conforme all'articolo 8 della Carta relativo al controllo amministrativo degli atti degli enti locali;

Per quanto riguarda gli eletti e il personale delle collettività locali

60. Sottolineando che qualsiasi trasferimento di competenze deve accompagnarsi ad un trasferimento di risorse finanziarie e di personale qualificato, in conformità dell'articolo 6.2 della Carta europea dell'autonomia locale; in modo particolare, il personale assegnato agli uffici regionali del governo potrebbe venir riassegnato agli enti locali;

61. Raccomanda alle autorità macedoni

a. di definire uno statuto del personale degli enti locali che corrisponda alle esigenze dell'Articolo 6 della Carta, in modo da garantire l'esistenza di un personale comunale neutrale, stabile e competente;
b. di modificare l’articolo 54 della Legge sull'autonomia locale e di abolire un sistema delle assunzioni basato sulla distribuzione delle cariche ai seguaci del partito vincente (“ spoilsystem ” );
c. di istituire una struttura di formazione dei quadri territoriali e degli eletti locali;
d. di definire uno statuto dell'eletto locale che garantisca in particolare, conformemente all'articolo 7 della CEAL, una protezione degli eletti nell'esercizio delle loro funzioni e stabilisca delle remunerazioni e degli emolumenti mediante la definizione di una griglia delle indennità, che tenga conto delle dimensioni del comune e delle responsabilità esercitate dagli eletti;

Per quanto riguarda la società civile

62. Constatando che i mass media possono contribuire in modo utile a creare un clima atto a stimolare dei processi di riforma e che dovrebbero svolgere pienamente tale ruolo;

63. Plaudendo alle iniziative intraprese dall'Agenzia della democrazia locale di Ohrid a partire dal 1997 per promuovere e sviluppare la democrazia locale e il dialogo tra le comunità, soprattutto grazie al concorso del programma delle Misure di Fiducia del Consiglio d'Europa, pur rammaricandosi della penuria dei mezzi finanziari di tale Agenzia;

64. Ritiene che l'Associazione delle Unità di autonomia locale dovrebbe diventare un vero interlocutore del governo, sottoporgli delle proposte di lavoro e adoperarsi per difendere gli interessi degli enti locali, qualunque sia l'appartenenza politica o etnica degli eletti locali;

65. Incoraggia il Ministero dell'Autonomia locale a promuovere lo sviluppo delle sue azioni mediante una politica di comunicazione appropriata ed una politica di dialogo con l'Associazione delle Unità di autonomia locale e i cittadini;

66. Constatando con rammarico che nessuna rappresentante di sesso femminile figura tra i 124 sindaci macedoni, il che rende difficile l'applicazione dell'articolo 2.2 della Carta del Congresso ;

67. Raccomanda alle autorità macedoni di incoraggiare la partecipazione femminile alle elezioni comunali mediante le misure che reputeranno meglio appropriate;

68. Invita le autorità macedoni e i rappresentanti della società civile a proseguire le loro attività volte a rafforzare la coesione sociale e il dialogo intercomunitario;

69. Ribadendo l'urgenza delle riforme da attuare sotto il profilo dell'autonomia locale per garantire il funzionamento dei comuni e l'esercizio dell'autonomia locale da parte degli eletti

70. Raccomanda alle autorità macedoni di proseguire la cooperazione con il Consiglio d'Europa e di continuare a trasmettere i disegni di legge relativi all'autonomia locale, alle finanze locali e alle strutture territoriali, per consentire l'esame della conformità di tali testi con la Carta europea dell'autonomia locale ;

71. Invita il Comitato dei Ministri a tener conto di queste raccomandazioni al momento della valutazione del rispetto degli impegni assunti dalla Macedonia e a sostenere con mezzi finanziari, in special modo nel quadro del Patto di Stabilità, del Congresso, dell'Agenzia della Democrazia locale e del programma ADACS, gli sforzi del governo e degli eletti macedoni finalizzati a garantire l'applicazione dei principi della Carta europea dell'autonomia locale e raccomanda in particolare al Comitato dei Ministri di sostenere la creazione di un centro di formazione per la funzione pubblica territoriale, nel quadro del Patto di Stabilità, oppure di un programma congiunto con l'Unione europea.

1 Discussa ed approvata dalla Camera dei poteri locali il 24 maggio 2000 ed adottata dalla Commissione permanente del Congresso il 25 maggio 2000 (Ved. Doc. CPL (7) 8, progetto di raccomandazione presentato dal Sig. J-C. Frécon, relatore).

2 Il termine “Macedonia” viene utilizzato ulteriormente nel testo a titolo descrittivo e per comodità del lettore, restando impregiudicata la posizione del Congresso sulla questione del nome dello Stato.

3 Documento CG/BUR (5) 75