Raccomandazione 81 (2000)¹ sulla situazione della democrazia locale in estonia

Il Congresso,

vista la proposta della Camera dei poteri locali,

1. Avendo preso nota del rapporto elaborato dal Sig. Masters dopo le visite che ha effettuato in Estonia dal 7 al 10 febbraio e il 9 e 10 marzo 2000, accompagnato da un consulente e da un membro del segretariato;

2. Ringrazia l'insieme delle autorità estoni dell'accoglienza molto amichevole che hanno riservato alla sua delegazione e del loro atteggiamento molto cooperativo;

3. Rende omaggio all'Estonia per gli importanti progressi realizzati dal 1991 in tutti i settori della vita pubblica e specialmente sul piano della legislazione e della pratica dei poteri locali che offrono un quadro appropriato per la democrazia locale;

4. Nota tuttavia che su certi punti sarebbe auspicabile introdurre dei cambiamenti, al fine di migliorare la partecipazione democratica e far meglio combaciare la pratica dell'amministrazione locale con le norme della Carta europea dell'autonomia locale;

5. Constata ugualmente che tutto il sistema riguardante gli enti locali è attualmente oggetto di un esame e sta subendo profondi mutamenti ed è convinto che tale fatto offre un'eccellente occasione all'Estonia di ovviare alle lacune che sono apparse da 10 anni a questa parte e di elevare le norme e la qualità del sistema;

Nota in particolare che:

6. Il sistema di governo locale in Estonia è costituito da un solo livello (274 comuni) e che il paese è suddiviso in quindici regioni rette da governatori designati dal Governo della Repubblica;

7. L'organo rappresentativo della collettività locale viene eletto per un mandato di soli tre anni ;

8. Lo statuto giuridico della città di Tallinn, che conta 420 000 abitanti (su una popolazione totale di 1 445 000 abitanti) e rappresenta da sola più del 50 % del PIL nazionale, figura all'ordine del giorno ;

9. La dimensione e il numero degli enti locali e delle contee sono attualmente oggetto di un vasto dibattito e la tendenza generale si sta indirizzando verso una riduzione del numero dei comuni, realizzata essenzialmente mediante delle fusioni volontarie;

10. Esiste un movimento di trasferimento di funzioni dai governi della contea alle associazioni di enti locali delle contee e delle proposte mirano a istituire un governo di contea autonomo, eletto direttamente o indirettamente;

11. Gli enti locali non hanno per il momento la capacità di riscuotere e di gestire le imposte e non esiste a tal fine un ruolo dei contribuenti;

12. Circa la metà del gettito fiscale locale globale proviene dall'imposta sul reddito, di cui il 56 % viene riversato agli enti locali; l'ammontare delle dotazioni dello Stato (il 25 % circa del totale delle entrate locali) viene calcolato secondo una formula automatica che rispecchia i divari tra le risorse finanziarie dei comuni;

13. I comuni rurali non dispongono di beni propri e l'esame della situazione finanziaria dei piccoli enti locali è attualmente al centro di seri dibattiti;

14. L'Estonia intrattiene buone relazioni frontaliere, in particolare con la Finlandia e con altri paesi baltici e la circolazione e la cooperazione alla frontiera tra l'Estonia e la Federazione di Russia sono costanti; l'Estonia e la Russia hanno raggiunto un accordo sulla loro frontiera comune, la cui firma e ratifica sono ancora in sospeso;

15. Gli stranieri hanno il diritto di voto alle elezioni locali e, per legge, i candidati a tali elezioni devono parlare correntemente l'estone; in certe regioni del paese, il consiglio comunale può lavorare nella lingua della maggioranza;

Considera che:

16. La riforma dell'organizzazione territoriale della Repubblica non debba riguardare unicamente i poteri locali, ma comprendere ugualmente le contee del governo centrale;

17. Gli enti di governo locale più estesi sono maggiormente in grado di garantire dei servizi pubblici di migliore qualità;

18. Il trasferimento di competenze e di compiti dai governi di contea alle associazioni di comuni dovrebbe venir incoraggiato;

19. Il sistema attuale delle finanze locali penalizza certe regioni e comuni rurali in genere e il sistema delle dotazioni dello Stato non compensa sufficientemente gli squilibri attuali;

20. L'assenza di un ruolo dei contribuenti, generale e riconosciuto, e dell'obbligo di dichiarare il proprio luogo di residenza intralcia notevolmente la valutazione dell'imposta sul reddito che spetta ai comuni;

21. La partecipazione degli enti locali all'elaborazione della politica regionale può venir migliorata;

22. La cooperazione territoriale degli enti locali di una stessa contea riveste molta importanza ;

Raccomanda che le autorità parlamentari, governative ed altre dell'Estonia tengano conto nel procedere alla ristrutturazione dei poteri locali delle raccomandazioni, dei suggerimenti e delle considerazioni qui di seguito elencati:

In merito alla divisione amministrativa

23. Per la ristrutturazione della divisione amministrativa, gli enti locali e le associazioni di enti locali interessate devono venir consultati prima di qualsiasi decisione definitiva, in conformità dell'articolo 4, paragrafo 6 della Carta europea dell'autonomia locale. La popolazione interessata deve ugualmente poter partecipare al processo di modifica dei confini territoriali, ove possibile mediante referendum;

24. Occorre incoraggiare la fusione volontaria di piccoli comuni mediante incentivi finanziari, tenendo conto della loro opinione e di quella dei loro abitanti;

25. Nel creare degli enti di governo locale più estesi, dotati di mezzi amministrativi e finanziari più importanti, occorrerà conciliare la ricerca dell'efficacia con l'applicazione del principio di sussidiarietà ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3 della Carta. Le proposte in merito a nuove divisioni amministrative dovranno rispettare il ruolo potenziale dei poli di attrazione e agevolare al massimo l'accesso ai servizi pubblici;

26. Nell'ambito della modifica della legge sull'organizzazione delle collettività locali, il parlamento e il governo dovrebbero prevedere la possibilità di accordare uno statuto speciale alla città di Tallinn, che rispecchi l'importanza della capitale per il Paese. In tal contesto, si potrebbe ugualmente rivedere la ripartizione attuale dei compiti e delle funzioni tra Tallinn e il governo della contea dove è situata;

In merito alla ridistribuzione delle funzioni

27. L'attuale tendenza al trasferimento di competenze dal governo della contea alle associazioni di enti locali deve venir incoraggiata, poiché tali associazioni rappresentano direttamente gli interessi dei comuni. Il parlamento e il governo estone dovrebbero prevedere di ristabilire l'autonomia della contea rafforzando le assemblee di contea;

28. Dei comuni più grandi sarebbero maggiormente in grado di fornire dei servizi pubblici di migliore qualità. Altre forme di gestione dei servizi pubblici, per esempio l'istituzione di aziende appartenenti a più comuni oppure lo sviluppo del subappalto potrebbero offrire agli utenti la scelta del loro prestatore di servizi;

In merito alle questioni finanziarie

29. Le autorità estoni dovrebbero modificare la loro legislazione e le loro pratiche affinché in futuro gli enti locali dispongano di una porzione più importante di risorse finanziarie proprie e soprattutto abbiano maggiori possibilità di riscossioni tributarie. Secondo la Carta europea dell'autonomia locale, “almeno una parte delle risorse finanziarie degli enti locali deve provenire da tributi e imposte locali di cui hanno il potere di stabilire l'aliquota, nei limiti della legge” (Articolo 9, paragrafo 3) ;

30. Gli enti locali dovrebbero poter riscuotere una tassa sul reddito delle persone fisiche e stabilirne l'aliquota. Occorrerebbe per questo che si dotino delle possibilità materiali per farlo, essenzialmente riducendo i costi amministrativi della riscossione (per esempio, mediante contratti con gli organi competenti dello Stato) e creando un ruolo dei contribuenti. Per accrescere le entrate degli enti locali, si potrebbero introdurre nuove imposte locali, oppure trasformare le imposte attuali (per esempio, far derivare dalla tassa fondiaria un'imposta sulla proprietà) ;

31. Riferendosi all'articolo 9, paragrafo 5 della Carta, le autorità estoni dovrebbero prevedere di introdurre un sistema di perequazione più preciso, che possa tener conto delle condizioni particolari di ogni ente locale. L'attuale sistema di calcolo automatico dell'ammontare della “dotazione dello Stato” (che è, in realtà, uno stanziamento forfettario) non sembra corrispondere in modo soddisfacente ai bisogni degli enti locali, soprattutto dei comuni rurali in situazione precaria;

In merito alle relazioni tra gli enti locali e il governo centrale e le associazioni di enti locali

32. Le associazioni nazionali di enti locali dovrebbero rafforzare la loro capacità di azione comune e coordinata, soprattutto per poter presentare un fronte comune nelle trattative con il governo centrale. Dovrebbero prendere in esame la possibilità di raggrupparsi in un'unica unione;

33. Per quanto riguarda la politica regionale e lo sviluppo, il problema della partecipazione democratica degli enti locali e della presa in considerazione degli interessi locali nel processo decisionale non sembra essere risolto. Si tratta invece di un problema che si porrà, dopo l'adesione all'Unione europea, quando verranno ricevuti e ridistribuiti gli aiuti dell'Ue. Si trovano in Europa diversi sistemi che consentono di rappresentare gli interessi locali al momento di definire una politica regionale, dagli enti corporativi regionali fino alle collettività regionali autonome elette direttamente. Tali considerazioni non devono essere trascurate nei dibattiti in corso;

In merito alla cooperazione transfrontaliera e alla situazione della minoranza russa²

34. E' indubbio che l'Estonia dovrebbe firmare e ratificare al più presto la Convenzione -quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali. Occorrerebbe prendere in considerazione l'istituzione della base giuridica necessaria in materia di cooperazione transfrontaliera con la Russia (accordi sulla frontiera, sulla cooperazione transfrontaliera tra gli enti locali e regionali e sulle disposizioni relative alle visite reciproche di popolazioni delle regioni frontaliere);

35. Occorrerebbe riconsiderare, prima delle prossime elezioni, la disposizione della legge relativa all'elezione al consiglio comunale, che impone a tutti i candidati ad un'elezione locale di parlare correntemente l'estone, nonché la possibilità di distribuire delle informazioni al pubblico in altre lingue durante un'elezione;

36. Il parlamento e il governo dovrebbero ricercare i mezzi per tutelare le lingue minoritarie, in special modo autorizzando l'uso della lingua materna durante le sedute dei consigli comunali, ogni qualvolta cio' si riveli possibile (per esempio, quando i russofoni sono maggioritari);

Altre questioni

37. Raccomandiamo di riconsiderare la durata attuale - tre anni- del mandato dei rappresentanti. Tale durata, vista la natura politica del consiglio comunale, non sembra sufficiente per portare a termine un programma politico, e tale fatto rischia di provocare delle iniziative affrettate, che, sul lungo periodo, possono condurre ad un'assenza di efficacia.