Raccomandazione 55 (1999)¹sulla situazione della democrazia locale e regionale nei Paesi Bassi

Il Congresso,

1. Vista la decisione di preparare un rapporto sulla situazione della democrazia locale e regionale nei Paesi Bassi, presa dall'Ufficio di presidenza del Congresso nel corso della riunione del 27 aprile 1998 a Ginevra, e la nomina dei Relatori (i Signori Moreno Bucci, Italia, e Hans-Ulrich Stöckling, Svizzera), intervenuta durante la riunione dell'Ufficio di presidenza del 29 settembre 1998 a Strasburgo;

2. Considerando i lavori compiuti nel corso delle riunioni congiunte dei gruppi di lavoro sulla situazione della democrazia locale negli Stati membri e sulla regionalizzazione in Europa;

3. Ricordando la propria Risoluzione 31 (1996) e i principi da seguire per l'azione del Congresso in occasione della preparazione dei rapporti sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri e nei paesi candidati all'adesione al Consiglio d'Europa;

4. Richiamando in special modo il paragrafo 11 della Risoluzione 31 (1996) nel quale il Congresso chiede che, in un lasso di tempo ragionevole, tutti gli Stati membri siano oggetto di un rapporto particolareggiato sulla situazione della democrazia locale e regionale;

5. Ricordando le decisioni prese dai Delegati dei Ministri il 24 e 25 novembre 1998, in occasione della loro 650a riunione, in cui "invitano il Congresso a proseguire le sue attività relative alla preparazione di rapporti, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri";

6. Considerando pertanto che l'attuale esame della situazione della democrazia locale e regionale nei Paesi Bassi rientra nel contesto dell'impegno generale del Congresso relativo all'esame della situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri e nei paesi candidati all'adesione al Consiglio d'Europa;

7. Consapevole del fatto che i Paesi Bassi fanno parte dei membri fondatori del Consiglio d'Europa e che hanno raggiunto un elevato livello di democrazia e di autonomia locale, i cui principi e il cui funzionamento possono tuttavia essere dissimili in numerosi punti dalla situazione giuridica e dalla pratica nella maggior parte degli altri paesi europei, in quanto si tratta di un paese la cui lunga tradizione di monarchia costituzionale non ha subito mutamenti fondamentali nel suo modo di funzionamento da moltissimo tempo; per questo fatto, possono talvolta venire a crearsi delle situazioni molto particolari, la cui complessità non è sempre facile da recepire per un osservatore esterno;

8. Constatando che, in generale, la popolazione è piuttosto soddisfatta dei servizi forniti dalle collettività territoriali, sebbene sia doveroso prendere atto che manifesta uno scarso interesse per la vita democratica a livello comunale, e un disinteresse ancora più accentuato a livello provinciale;

9. Conscio del fatto che la democrazia olandese funziona spesso maggiormente sulla base di una ricerca del compromesso, se non addirittura del consenso, tra le varie comunità religiose, politiche e sociologiche che compongono il paese, piuttosto che sul vero e proprio equilibrio maggioranza - minoranza;

10. Persuaso che tale cultura politica della ricerca del consenso è ugualmente un elemento del funzionamento della democrazia locale e regionale, il che comporta numerosi vantaggi, ma rende talvolta complesso e perfino poco trasparente il processo decisionale, per cui non è sempre attraente per il cittadino;

11. Constatando con soddisfazione che i Paesi Bassi sono generalmente molto rispettosi delle Raccomandazioni e delle decisioni europee, come lo dimostra per esempio il fatto che hanno introdotto, dopo il ricorso "Benthem" e la sentenza della Corte europea dei Diritti dell'Uomo in materia, un vero sistema di giurisdizione amministrativa di cui oggi si avvalgono anche le collettività territoriali;

12. Notando inoltre con viva soddisfazione che i Paesi Bassi svolgono spesso un ruolo di precursori in materia di applicazione dei principi comuni delle democrazie europee; ricordando che ciò è valido soprattutto per quanto riguarda la Convenzione europea sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale [STE 144] che i Paesi Bassi sono stati i primi a ratificare e in ottemperanza alla quale hanno applicato, fin dal 1985, il diritto di voto per gli stranieri alle elezioni comunali, senza distinzione di nazionalità;

13. Apprezzando ugualmente il fatto che i Paesi Bassi furono tra i primi paesi a ratificare la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie [STE 148] e ad applicarla non solo alla lingua frisone nella provincia della Frisia, ma ne hanno applicato i principi ad altre lingue, comprese quelle delle minoranze che non abitano un territorio distinto, quali la lingua yiddish e rom;

14. Notando in proposito che i comuni della Frisia godono di diritti molto ampi in materia linguistica, per esempio per quanto riguarda l'uso del frisone nelle deliberazioni dei consigli comunali, ma anche per la scelta stessa dei nomi delle località, decisione che è di loro competenza;

15. Compiacendosi ugualmente del fatto che i Paesi Bassi sono tra i precursori in materia di cooperazione transfrontaliera in Europa e per la messa in opera della Convenzione -quadro per la cooperazione transfrontaliera delle collettività e/o autorità territoriali e dei suoi protocolli addizionali [STE 106, 159, 169];

16. Constatando con soddisfazione che i Paesi Bassi non solo sono molto aperti per quanto riguarda la cooperazione degli enti territoriali situati lungo le frontiere del paese, ma che gli stessi enti territoriali e le loro associazioni compiono ugualmente sforzi notevoli a favore della cooperazione con altri paesi, sia in Europa centrale ed orientale, che nel terzo mondo, per promuovere lo sviluppo della democrazia locale;

17. Conscio inoltre del fatto che i Paesi Bassi, che hanno una densità eccezionale di popolazione rispetto al resto dell'Europa, accordano una grande attenzione alle questioni riguardanti la pianificazione, l'urbanistica, l'ambiente, lo sviluppo sostenibile, come pure la valorizzazione dei trasporti pubblici e delle piste ciclabili;

18. Apprezzando il fatto che, in linea di massima, molti tra gli olandesi interrogati manifestano la volontà di adattare il sistema attuale a certi mutamenti della società, per rendere più trasparente la democrazia locale e regionale;

19. Conscio tuttavia del fatto che i Paesi Bassi sono caratterizzati dall'esistenza di uno spirito di ricerca del consenso e dall'attaccamento alle procedure, per cui la vita politica è meglio adattata per attuare dei cambiamenti progressivi piuttosto che per delle modifiche brusche e drastiche dell'organizzazione politica, come lo si è potuto constatare, per esempio, nel contesto dei progetti di creazione delle "province urbane" (Stadsprovincies), che non hanno poi avuto un esito positivo, oppure al momento del progetto sperimentale della delega di competenze tra i comuni e la provincia della Frisia, che poi in definitiva non è stato realizzato;

20. Conscio tuttavia del fatto che si rivelano necessari degli emendamenti costituzionali e che le procedure da seguire per gli emendamenti della Costituzione richiedono che il Parlamento adotti le riforme a due riprese, in maniera identica, nel corso di due diverse legislature e constatando che, malgrado questa difficoltà, sono state adottate nove modifiche alla Costituzione nel corso degli ultimi cinquant'anni;

21. Riconoscendo che la suddetta situazione non facilita una riforma della procedura di nomina dei sindaci, le cui disposizioni essenziali sono contenute all'Articolo 131 della Costituzione dei Paesi Bassi;

22. Dopo aver ascoltato gli argomenti dei rappresentanti olandesi sulla questione dei Sindaci e dei Commissari della Regina, che si sono dichiarati convinti che il loro paese si sia dotato di una funzione politica atta a favorire la ricerca del consenso, poiché tali persone, scelte in funzione della loro appartenenza politica e dei loro meriti, una volta nominate vengono considerate neutrali e al di sopra dei partiti e si pensa quindi che abbiano un'influenza positiva sul buon svolgimento dei lavori delle collettività locali e che agiscano come interlocutori imparziali nei confronti dei cittadini, ai sensi di quanto specificato agli articoli 170 della Legge sui Comuni e 175 della Legge sulle Province;

23. Notando però che, sebbene tale sistema consenta spesso agli enti locali di disporre di una personalità di ottimo livello, non è conforme all'idea dell'autonomia locale, visto che i candidati selezionati per tali cariche provengono raramente dalla comunità locale;

24. Notando tuttavia che i Sindaci e i Commissari della Regina si considerano generalmente come veri rappresentanti dei loro enti locali e che la popolazione e i rappresentanti eletti li considerano ugualmente come tali, ai sensi degli articoli 171 della Legge sui Comuni e 176 della Legge sulle Province;

25. Sottolineando che, quantunque tali sindaci non manifestino un'appartenenza ad un partito politico nel trattare gli affari locali, hanno però l'opportunità di farlo nel contesto della loro carriera di sindaci o della loro carriera anteriore o futura in quanto rappresentanti eletti, o anche perfino talvolta in quanto ministri;

26. Sottolinenando che nei Paesi Bassi i Sindaci e i Commissari della Regina (Governatori delle province) vengono nominati dalla Regina, sulla base di una Raccomandazione del Ministero dell'Interno o del Governo e previa consultazione di una commissione segreta istituita in seno alla Giunta comunale e che sono indipendenti dal punto di vista politico e gerarchico;

27. Prendendo ugualmente atto del Parere sottoposto alla Commissione Permanente dal Sig. Engel, relativo alla "conformità della capacità dello Stato di designare dei funzionari a capo dell'esecutivo di un ente territoriale con l'articolo 2 della Carta del CPLRE" in merito alla situazione dei Sindaci e dei Commissari della Regina olandesi rispetto alle procedure di designazione dei membri del Congresso [Documento CPL/GT/CEAL (4) 38 rev];

28. Notando inoltre che dei gruppi di pressione designati dai vari partiti politici rappresentati presso il Parlamento nazionale intervengono presso il Governo per la selezione dei candidati;

29. Rammaricandosi che tale procedura tenga conto, almeno per quanto riguarda le grandi città, della ripartizione dei partiti presso il Parlamento nazionale (Seconda Camera) e non invece delle maggioranze esistenti a livello locale, il che pare contrario al principio stesso dell'autonomia locale;

30. Riferendosi, in tal contesto, alla Risoluzione 60 (1998) del Congresso sulla verifica delle procedure di designazione delle delegazioni nazionali e di invitati speciali presso il CPLRE e sulla verifica dei poteri dei delegati, segnatamente al paragrafo 17, dedicato alla situazione dei Sindaci e dei Commissari della Regina olandesi;

31. Constatando che i comuni e le province olandesi sono retti da tre organi formalmente distinti: per i comuni, il consiglio comunale, la giunta comunale (consiglio del borgomastro e degli assessori - ("college van burgemester en wethouders") e il borgomastro; per le province, i consigli provinciali, l'esecutivo ("gedeputeerde staten", che comprende i Commissari della Regina) e il Commissario della Regina; ed esprimendo soddisfazione per il fatto che la Costituzione olandese (articolo 125) designa chiaramente il consiglio comunale e i consigli provinciali in quanto organi supremi;

32. Rammaricandosi tuttavia del fatto che lo statuto e la retribuzione degli assessori non sembrino corrispondere completamente all'elevato livello di responsabilità che esercitano;

33. Notando con soddisfazione che è stato presentato un disegno di legge alla Seconda Camera, in vista di migliorare la situazione in materia di procedure di nomina dei Sindaci e dei Commissari della Regina, in virtù del quale il consiglio comunale stesso dovrebbe esprimere il proprio parere sui candidati, anche se tale parere potrebbe risultare sminuito dal fatto che il consiglio debba sempre sottoporre a tale procedura almeno due candidati;

34. Compiacendosi ugualmente del fatto che detto disegno di legge prevede, in certi casi, la possibilità di consultare la popolazione mediante referendum sui due candidati che risulteranno in testa;

35. Apprezzando infine il fatto che tale disegno di legge prevede chiaramente una disposizione che formalizzerà la pratica e la crescente richiesta di questi ultimi anni di consentire al consiglio comunale o ai consigli provinciali di chiedere le dimissioni del Sindaco o del Commissario della Regina, fatto che sembra costituire un elemento essenziale in materia di democrazia, soprattutto data la mancata possibilità di eleggere il Sindaco o il Commissario, o di farli eleggere dalla popolazione;

36. Apprezzando ugualmente il fatto che il Governo olandese abbia istituito, nell'ottobre del 1998, una Commissione Reale (Commissione sul dualismo e la democrazia locale), composta di eminenti personalità incaricate di riflettere su come rinnovare le strutture degli enti territoriali e sulla problematica del principio unico o del dualismo dell'autorità (esercizio del potere esecutivo da parte del consiglio comunale stesso o controllo da parte di un esecutivo distinto); e esprimendo l'auspicio che le discussioni in corso possano aiutare tale commissione a formulare le proprie proposte entro la fine dell'anno, come previsto nel suo mandato;

37. Rallegrandosi del fatto che le province olandesi svolgano un ruolo a livello costituzionale, poiché i consigli provinciali eleggono i membri della Prima Camera del Parlamento (che esercita quindi in tal modo le funzioni del "senato"), anche se le elezioni avvengono sulla base di liste nazionali;

38. Rammaricandosi che le province abbiano un potere relativamente limitato, per cui le elezioni provinciali risultano poco attraenti per i cittadini;

39. Notando inoltre che si sta ponendo un problema relativo alla gestione delle aree e al livello delle competenze, soprattutto per le aree peri-urbane, intorno alle grandi città, e soprattutto per l'area che viene chiamata "Randstad Holland";

40. Rammentando, a questo proposito, la richiesta che era stata formulata da alcuni amministratori locali, ai sensi della Carta europea dell'autonomia locale, al momento del progetto di creazione di una provincia urbana a Rotterdam e nel quadro dei relativi referendum che erano stati indetti, e la risposta che era stata data all'epoca e constatando che tale ricorso è ormai privo di scopo, poiché il progetto è stato accantonato;

41. Conscio del fatto che numerosi problemi sociali, quali l'assegnazione dei suoli edificabili per la costruzione di alloggi e di aziende o di assi stradali, la disoccupazione, l'adattamento del sistema di insegnamento al mercato del lavoro, l'insicurezza, la ripartizione degli oneri finanziari tra il comune centrale e i comuni periurbani non corrispondono nella maggior parte dei casi al livello di intervento dei comuni e delle province, per cui diventa necessaria la creazione o la modifica di strutture democratiche al fine di facilitare un processo decisionale adeguato;

42. Conscio del fatto che le strutture di cooperazione intercomunale che sono state poste in essere per colmare tale lacuna non dispongono di consigli eletti dalla popolazione, fatto che costituisce un ostacolo ad un controllo democratico diretto;

43. Apprezzando gli sforzi compiuti per ridar slancio e vigore al livello provinciale, soprattutto nel momento in cui i progetti di riforme che avrebbero potuto permettere di creare un livello intermedio non hanno avuto un esito positivo;

44. Notando con piacere che i Paesi Bassi hanno ratificato, tra i primi paesi, la Carta europea dell'autonomia locale [STE 122];

45. Rammaricandosi tuttavia del fatto che i Paesi Bassi abbiano formulato, al momento della ratifica, delle riserve a proposito dell'Articolo 7, paragrafo 2, dell'Articolo 8, paragrafo 2, dell'Articolo 9, paragrafo 5, come pure dell'Articolo 11 della Carta e che il Governo non sia disposto a ritirare tali riserve, tranne eventualmente quella relativa all'Articolo 7, paragrafo 2, in materia di compenso finanziario adeguato degli amministratori locali, sotto certe condizioni;

46. Prendendo atto del fatto che la Carta si applica bene agli enti locali e alle province olandesi, ma che invece i possedimenti d'oltremare non entrano nel campo di applicazione della Carta, poiché non fanno parte dello Stato olandese in quanto tale;

47. Notando con rammarico che le risorse proprie dei comuni non raggiungono nemmeno il 15% degli introiti e che tale cifra sembra essere ancora inferiore per le province, e che il resto viene erogato mediante il fondo dei comuni e il fondo delle province, in modo non conforme di conseguenza ai principi dell'articolo 9 della Carta;

48. Ringraziando l'insieme degli interlocutori olandesi che hanno consentito ai Relatori di studiare il sistema attuale della democrazia locale e regionale, cosi' come i progetti di riforma, e anzitutto l'Associazione dei comuni olandesi ("Vereniging van Nederlandse Gemeenten"), l'Associazione delle province olandesi '"Inter-Provinciaal Overleg"), la delegazione olandese e il suo Presidente, Alexander Tchernoff, il Ministro dell'Interno Peper e i suoi collaboratori, i numerosi amministratori locali e regionali e i Sindaci e i Commissari della Regina, che sono stati disposti ad incontrarli e in particolare i rappresentanti della provincia della Frisia e della città di Leeuwarden, con le loro specificità linguistiche e culturali, i membri della Commissione Reale, i numerosi professori e ricercatori che hanno accordato generosamente il loro tempo per completare le informazioni dei Relatori ;

49. Prendendo inoltre atto del Rapporto "Strutture e funzionamento della democrazia locale e regionale nei Paesi Bassi (situazione nel 1997), pubblicato dal Segretariato del CDLR, sulla base delle informazioni fornite dalle autorità olandesi;

50. Sulla base di quanto precede, e visto il rapporto presentato dai Sigg. Moreno Bucci e Hans-Ulrich Stöckling alla 6a Sessione plenaria, il Congresso raccomanda al governo dei Paesi Bassi, cosi' come agli altri enti competenti del paese:

a) di proseguire attivamente le riforme volte ad ottenere l'elezione dei Sindaci e dei Commissari della Regina da parte dei rispettivi consigli o direttamente da parte degli elettori delle collettività interessate, eventualmente passando per tappe intermedie che consentano ai consigli comunali e provinciali di esprimere una vera scelta, di ricorrere, se del caso, a referendum per consultare la popolazione e che permettano ai consigli di esigere le dimissioni del Sindaco o del Commissario della Regina;

b) nell'attesa delle riforme che condurranno ad una vera elezione, di promuovere la rapida adozione del disegno di legge [25444] attualmente in discussione al Parlamento, o di ogni altra proposta legislativa dello stesso tipo, onde permettere ai Sindaci e ai Commissari della Regina di assistere al Congresso, conformemente allo spirito della Carta e del Regolamento attuali e ricordando che, in caso contrario, la situazione di questi membri della delegazione olandese dovrebbe venir riesaminata alla 7a Sessione (nel 2000), se necessario sulla base della Carta rivista del Congresso;

c) di informare quanto prima il Congresso, conformemente all'articolo 14 della Carta europea dell'autonomia locale, in merito al rapporto e alle raccomandazioni della Commissione Reale menzionati al paragrafo 36;

d) di informare quanto prima il Congresso, conformemente al medesimo articolo della Carta, in merito ai provvedimenti che verranno presi dal Governo sulla base delle raccomandazioni della suddetta commissione;

e) di generalizzare, nello spirito dell'Articolo 5 della Carta europea dell'autonomia locale, la consultazione delle popolazioni delle collettività quando sono contemplati dei cambiamenti riguardanti i confini amministrativi tra le suddette collettività;

f) di riesaminare la pertinenza della riserva formulata riguardante l'Articolo 7, paragrafo 2 della Carta europea dell'autonomia locale, in base al fatto che le stesse autorità olandesi hanno indicato che potrebbe venir applicata una legislazione quadro che consenta di garantire che gli amministratori locali, e segnatamente gli assessori, percepiscano una retribuzione adeguata per il lavoro che svolgono, spesso a tempo pieno, sebbene tale retribuzione sia in pratica decisa dagli stessi enti locali;

g) di riesaminare la pertinenza della riserva formulata riguardante l'Articolo 8, paragrafo 2 sulla tutela amministrativa, in base al fatto che le stesse autorità olandesi hanno indicato che un tale controllo, pur restando possibile dal punto di vista costituzionale, non è in linea di massima esercitato nella pratica e che quindi non esiste in realtà un controllo a priori, né un controllo sull'opportunità degli atti delle collettività territoriali;

h) di riesaminare la pertinenza della riserva relativa all'articolo 9, paragrafo 5 della Carta europea dell'autonomia locale riguardante la perequazione finanziaria, il cui meccanismo non dovrebbe limitare la libertà di stanziamento discrezionale delle risorse da parte delle collettività locali, poiché, in pratica, tale limitazione non viene applicata nei Paesi Bassi, pur restando possibile in teoria. Dovrebbe quindi essere possibile adattare la situazione legislativa alla politica seguita nella realtà;

i) di prendere in esame, nello spirito dell'Articolo 9 della Carta europea dell'autonomia locale, la possibilità di erogare, in modo permanente e duraturo, una percentuale fissa delle imposte pubbliche alle collettività territoriali e permetter loro, inoltre, di accrescere sensibilmente le loro risorse mediante percentuali aggiuntive sulle imposte o altri provvedimenti;

j) di riesaminare la pertinenza della riserva relativa all'articolo 11 della Carta europea dell'autonomia locale, riguardante le vie di ricorso, poiché, dopo l'adozione della Carta, i Paesi Bassi hanno introdotto una vera giurisdizione amministrativa ugualmente a disposizione degli enti territoriali. Qualora dovessero sussistere dubbi in questo campo, dovrebbe rivelarsi facile adattare la legislazione per permettere di rimuovere ogni incertezza e per renderla appieno compatibile con l'articolo 11 della Carta europea dell'autonomia locale;

k) di studiare le possibilità di accordare maggior peso istituzionale alle province, in quanto questo livello di potere democratico costituisce una necessaria dimensione per gestire pienamente gli affari in modo decentrato e di prevedere a tal fine di aumentare le competenze delle province e la loro capacità di azione, delegando delle competenze dallo Stato alle province, soprattutto nel campo dell'assetto territoriale e della tutela ambientale.

¹ Discussa ed adottata dal Congresso il 16 giugno 1999, seconda seduta (ved. doc. CG (6) 4, progetto di Raccomandazione presentato dai Sigg. M. Bucci e H.U. Stoeckling, relatori)