Der Kongress
1. Erinnert:
a. an Artikel 2.3 der Statutarischen Entschliessung (2000) 1 des Ministerkomitees betreffend den KGRE, worin dieser beauftragt wird, regelmässig, Land für Land, Monitoringberichte über die Situation der Gemeinde- und Regionaldemokratie in sämtlichen Mitgliedstaaten sowie in den sich um einen Beitritt zum Europarat bewerbenden Staaten auszuarbeiten;
b. an seine Entschliessungen 31 (1996), 58 (1997) und 106 (2000), worin die Leitlinien für die Ausarbeitung der oben erwähnten Berichte festgelegt sind;
c. an seine Empfehlung 48 (1998), die sich auf seinen ersten Monitoringbericht über die Lage der Gemeinde- und Regionaldemokratie in der Ukraine2 stützt;
d. an seine auf den oben erwähnten Bericht gestützte Entschliessung 68 (1998), worin er sein Präsidium ersucht:
i. die in der Reform der Gemeinde- und Regionaldemokratie in der Ukraine erzielten Fortschritte aufmerksam zu verfolgen;
ii. zu überwachen, inwieweit die in der Empfehlung Nr. 48 (1998) enthaltenen Vorschläge umgesesetzt werden;
iii. alle zur Förderung der Umsetzung der obengenannten Empfehlung notwendig erscheinenden Massnahmen - wie z.B. die Organisation eines Seminars/von Seminarien in der Ukraine mit den dortigen Behörden, die Organisation weiterer Informationsreisen, die Ausarbeitung eines Tätigkeitsberichts (...) - zu ergreifen;
e. an den durch die Herren Berichterstatter Louis Roppe (Belgien, G) und Léon Kieres (Polen, R) nach ihrem offziellen Besuch in Kiew im Dezember 2000 erstellten Informationsbericht über die Lage der Gemeinde- und Regionaldemokratie in der Ukraine3;
f. an die beiden durch seinen institutionellen Ausschuss gutgeheissenen Sachverständigenberichte über die Absetzung des Bürgermeisters von Myrhorod zur Illustration der schwierigen Beziehungen zwischen den Kommunalabgeordneten und der staatlichen Regionalexekutive4;
2. Hat den durch die Berichterstatter, gestützt auf einen durch sein Präsidium am 1. Februar 2001 gefällten Beschluss und in Berücksichtigung der Ergebnisse der offiziellen Besuche der Berichterstatter in Kiew und Cherkassky vom 17. bis 21. Juli und vom 3. und 4. September 2001, ausgearbeiteten zweiten Monitoringbericht geprüft;
3. Dankt:
a. den Behörden des Präsidiums, des Parlaments und der Regierung der Ukraine für ihre kooperative und konstruktive Einstellung im Zusammenhang mit der Ausarbeitung des 2. Monitoringberichts;
b. den Herren Heinrich Hoffschulte und Giuseppe La Scala, Experten, sowie dem Sekretariat für die den Berichterstattern mittels Redaktion des erwähnten Dokuments geleistete Hilfe;
c. der Stiftung für kommunale Selbstverwaltung in der Ukraine sowie Herrn Vadym Proshko, dem ukrainischen Mitglied der KGRE-Gruppe unabhängiger Sachverständiger für die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung (ECKS), , für ihren Beitrag zur Organisation der Zusammenkünfte und für die von ihnen gelieferten Informationen;
4. Begrüsst die durch die Ukraine (am 11.09.97) erfolgte Ratifikation der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, welche ohne Vorbehalte angenommen wurde und am 01.01.98 in Kraft getreten ist5;
5. Bedauert, dass die Ukraine das Europäische Übereinkommen über die Regional- und Minderheitensprachen sowie das Übereinkommen über die Beteiligung der Ausländer am öffentlichen Leben der Gemeinde noch nicht ratifiziert hat;
6. Bedauert,
a. dass sich im Kontext des zentralisierten Systems der öffentlichen Verwaltung gewisse politische Kräfte in der Ukraine noch immer jeder Reform widersetzen, die eine Dezentralisierung der Verwaltung nach dem Grundsatz der Subsidiarität (Artikel 4.3 der ECKS) implizieren würde;
b. dass die in der Verfassung enthaltenen Gesetze und Bestimmungen betreffend die kommunale und regionale Selbstverwaltung oft unklar formuliert sind und schlecht angewendet werden;
c. dass diese Ungeordnetheit und Unzulänglichkeiten der Gesetzgebung dazu beigetragen haben, in der Praxis der letzten zwei Jahre ein ernsthaftes Defizit an Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu schaffen, das einen beunruhigenden Rückschritt darstellt;
7. Hält für wahrscheinlich, dass die ukrainischen Behörden bei der Ratifikation der Charta die Reichweite und Wirkungskraft dieser bedeutenden Konvention des Europarats, die im Lande noch längst nicht durchgehend umgesetzt wird, unterschätzt haben;
8. Ist der Überzeugung,
a. dass sein zweiter Monitoring-Bericht über die Lage der kommunalen und regionalen Demokratie in der Ukraine von den Behörden des Landes als eine konstruktive Hilfe empfunden wird, um das Potenzial des Landes auszuschöpfen und hinsichtlich Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten den Bedürfnissen seiner Bevölkerung nachzukommen;
b. dass die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung ein grundlegendes Instrument zur Regulierung der administrativen und der exekutiven Macht darstellt und dass die Gemeinde- und Regionaldemokratie eine wesentliche Bedingung für eine ausgewogene Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips darstellt;
9. Ist sehr besorgt angesichts der Verschlechterung der Lage hinsichtlich Demokratie und Menschenrechten auf der kommunalen und regionalen Ebene der Ukraine und möchte angelegentlich daran zu erinnern, dass ihm, jemseits aller Versprechungen und Bekundungen von Freundschaft und guten Vorsätzen, tatsächlich an der vollen Anwendung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (ECKS) sowie seiner eigenen Empfehlungen gelegen ist;
10. Eingedenk des Gesagten sowie der zur Erklärung der Verschlechterung der Lage von Gemeinde- und Regionaldemokratie und der Schwierigkeit, rasch radikale Reformen zur Stärkung der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung einzuleiten, von den ukrainischen Behörden vorgebrachten politischen Argumente, ist er nichtsdestoweniger überzeugt, dass diese Verschlechterung nun nach konkreten Reaktionen vonseiten der höchsten ukrainischen Behörden ruft, in denen sich ein echter Wille zur Respektierung der Europaratsprinzipien hinsichtlich Demokratie und Rechtsstaatlichkeit auf kommunaler und regionaler Ebene erkennen lässt;
11. Im Lichte des oben Gesagten:
a. erachtet die Gespräche seiner Vertreter mit dem Präsidenten des ukrainischen Parlaments (der Verkhovna Rada) und dem Premierminister vom 3. und 4. September 2001 als ermutigendes Zeichen in dieser Richtung;
b. begrüsst das am 30. August 2001 unterzeichnete Dekret 749/2001 des Präsidenten betreffend "staatliche Unterstützung der Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung in der Ukraine" (s. Anhang 3 des erläuternden Berichts zu der vorliegenden Empfehlung) und erachtet diesen Text als das Eingehen einer Verpflichtung seitens des Präsidenten der Ukraine gegenüber dem Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarats;
c. nimmt mit Genugtuung die durch das ukrainische Parlament erfolgte Annahme des durch den Präsidenten am 12. Juli 2001 verkündeten Haushaltsschlüssels zur Kenntnis, der für die Verteilung der öffentlichen Mittel ausgewogenere, transparentere und sachlichere Beziehungen zwischen dem Staat und den Regionen bzw. Gemeinden zum Ziel hat;
d. würdigt die Tatsache, dass der Ausschusss für Staatsreform und kommunale Selbstverwaltung der ukrainischen Verkhovna Rada eine offizielle Stellungnahme der zuständigen Europaratsbehörden zu dem in Ausarbeitung befindlichen Gesetzesvorschlag betreffend die kommunale Selbstverwaltung eingeholt hat und gibt der Hoffnung Ausdruck, dass sich auf dieser Grundlage hinsichtlich des laufenden Gesetzgebungsverfahrens eine fruchtbare Zusammenarbeit aufbauen lässt;
e. begrüsst auch das am 10. September 2001 an seinen Präsidenten gerichtete Schreiben des Stellvertretenden Leiters des Verbandes der ukrainischen Städte (s. Anhang 4 des erläuternden Berichts zu der vorliegenden Empfehlung), worin dieser bestätigt, dass im Anschluss an die Besuche der beiden Berichterstatter in der Ukraine dort Massnahmen zur Stärkung der Gemeindedemokratie ergriffen worden sind;
12. Fordert in Anbetracht dieser Elemente die präsidenziellen, parlamentarischen und Regierungsbehörden der Ukraine auf, den nachfolgenden Erwägungen und Empfehlungen ihre volle Aufmerksamkeit zu schenken:
A. Betreffend die Organisation der territorialen Verwaltung und des institutionellen Rahmens für die Demokratie auf kommunaler und regionaler Ebene:
a. es müsste ein durch die Verfassung anerkanntes demokratisches System der kommunalen Selbstverwaltung geschaffen werden, welches die Interessen der Gebietskörperschaften auf einer zwischen Gesamtstaat und Gemeinden liegenden Ebene vertritt;
b. auf dem Wege zu diesem wichtigen Ziel sollten die in dem Entwurf einer Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung6 enthaltenen Grundsätze als wichtiger Kompass herangezogen werden;
c. in Anbetracht dieser Erwägungen sollte - im Hinblick auf ein ausgewogenes Funktionieren der Selbstverwaltung auf sämtlichen Ebenen des Landes sowie auf ein klares Verständnis und eine einwandfreie Verteilung der Zuständigkeiten - in Verfassung und Gesetz deutlich unterschieden werden zwischen der kommunalen Selbstverwaltung einerseits und der regionalen Selbstverwaltung andererseits sowie, dritterseits, zwischen der letzteren und der Exekutivmacht des Staates in den Regionen;
d. bei wichtigen Entscheidungen in diesem Bereich müssen die Grundrechte der Gemeinden und Regionen jeweils abgesichert werden durch die Anwendung von Artikel 5 der ECKS: "Bei Änderungen der Grenzen kommunaler Gebietskörperschaften sind die betroffenen Gebietskörperschaften vorher anzuhören, gegebenenfalls im Weg einer Volksabstimmung, sofern es gesetzlich zulässig ist.";
B. Betreffend die Pflichten der Gemeinden und Regionen:
a. es liegt eine übermässige Anzahl Rechtstexte betreffend die Funktionen der Gemeinden und Regionen vor, von denen einige einander sogar widersprechen;
b. eine auf dem in Artikel 4.3 der ECKS definierten Subsidiaritätsprinzip beruhende Klärung der einschlägigen Gesetzgebung ist dringend geboten;
c. die bestehende Unordnung liesse sich durch die Annahme eines Gemeindegesetzes beheben, worin die Funktionen der einzelnen Verwaltungsstufen genau festgehalten sind;
d. das Gesetz muss den kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften echte, ausschliessliche und volle Zuständigkeiten zuweisen:
i. welche klar unterschieden sein müssen von Zuständigkeiten, die anderen Behörden zugewiesen sind;
ii. deren Ausübung nicht behindert werden oder durch andere zentralstaatliche oder regionale Institutionen eingeschränkt sein darf, ausgenommen, insoweit dies im Gesetz vorgesehen ist (Artikel 3.1 und 4.4. der ECKS);
iii. welche eine Reihe von delegierten Zuständigkeiten ersetzen müssen, die in der Ukraine eine übermässige externe Belastung der Abgeordneten, der Exekutiven und des Personals der Gemeinden darstellen;
e. die Zuweisung von Zuständigkeiten an kommunale und regionale Gebietskörperschaften müsste einhergehen mit der Gewährung der für deren Ausübung benötigten Finanzmittel (Artikel 9.2 der ECKS);
f. die Gebietskörperschaften müssen auch die Möglichkeit haben, in allen jenen Belangen initiativ zu werden, die weder aus ihren eigenen Zuständigkeiten ausgeschlossen noch einer anderen Behörde zugewiesen sind (Artikel 4.2 der ECKS), sowie die Möglichkeit, die ihnen zugewiesenen Zuständigkeiten an die örtlichen Gegebenheiten anzupassen (Artikel 4.5 der ECKS);
C. Hinsichtlich der Finanzmittel der Gemeinden und Regionen sind unter Berücksichtigung der auf das kürzlich angenommene Haushaltsgesetz gestützten positiven Reform doch noch weitere Bemühungen vonnöten, um die Hauptbestimmungen von Artikel 9 der ECKS (Abschnitte 1,2 und 3) voll umzusetzen. Diesbezüglich erscheint es als nützlich, auf folgendes hinzuweisen:
a. die kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften haben das Recht auf eigene Finanzmittel, über die sie in Ausübung ihrer Zuständigkeiten frei verfügen können;
b. diese Finanzmittel der Gemeinden und Regionen müssen den durch die Verfassung oder das Gesetz vorgesehenen Zuständigkeiten entsprechen;
c. zumindest ein Teil der genannten Finanzmittel muss aus den örtlichen Steuern und Gebühren kommen, deren Satz die Gemeinde im Rahmen des Gesetzes selber festlegen darf;
d. es müssen rasch klare gesetzliche Bestimmungen angenommen werden betreffend den Status der kommunalen und regionalen Vermögenswerte (einschliesslich der Naturschätze) und deren direkte Bewirtschaftung durch die betreffenden Gebietskörperschaften ;
D. Betreffend die schwierigen Beziehungen zwischen den kommunalen und den zentralstaatlichen Behörden, insbesondere die wachsende Zahl von Bürgermeistern, die abgesetzt wurden als Folge des politischen Druckes, den die zentralstaatlichen Exekutiven in den Regionen auf kommunale Abgeordnete ausgeübt haben7:
a. es gilt zur Kenntnis zu nehmen, dass aufgrund der Artikel 7.1 und 8 der ECKS die kommunalen Abgeordneten ihre Funktionen frei ausüben können müssen und dass die Kontrolle durch die zentralstaatlichen Behörden, die im übrigen einzig und allein die Legalität der kommunalen Akte betreffen darf, der Bedeutung der Interessen entsprechen muss, die dadurch geschützt werden sollen;
b. auf dem Hintergrund des bisher Gesagten ist im weiteren darauf hinzuweisen,
i. dass der Beschluss, einen gewählten Abgeordneten abzusetzen, immer voll gerechtfertigt sein muss nach den geltenden einschlägigen Gesetzen;
ii. dass die im Gesetz über kommunale Selbstverwaltung enthaltenen Bestimmungen betreffend die Absetzung gewählter Abgeordneter zu vage sind und Raum lassen für Missbrauch. Diese Bestimmungen müssen sorgfältig ausformuliert sein, sodass eine richterliche Kontrolle durch unabhängige Gerichte durchgehend gewährleistet ist;
iii. dass das Recht abgesetzter kommunaler Abgeordneter auf Rechtsmittel nicht nur durch Texte, sondern auch in der Praxis gewährleistet sein muss;
c. die zentralstaatlichen Behörden müssen die bestehende Gesetzgebung anpassen, auf dass die in den letzten drei Jahren eingetretenen Fälle von Absetzung kommunaler und regionaler Abgeordneter sowie von Pressionen, die durch Vertreter der zentralstaatlichen Verwaltung auf Abgeordnete ausgeübt wurden, durch die zuständigen ukrainischen Behörden und, letztlich, die Gerichte eingehend geprüft werden;
E. Betreffend die Rolle der Bürgermeister:
a. die Gesetzgebung muss durch spezifische Bestimmungen ergänzt werden, die den Status des Bürgermeisters präziser fassen und seine Beziehungen zu den Räten und dem Exekutivausschuss, die Ausübung seiner Funktionen sowie die für diese Ausübung notwendigen rechtlichen und gerichtlichen Garantien regeln;
b. der unzulänglich definierte Status des Bürgermeisters darf niemals dahingehend korrigiert werden, dass dessen Absetzung erleichtert wird;
F. Was die Exekutivorgane der Gemeinden und Regionen betrifft, so ist unumgänglich, dass sämtliche Gemeinde- und Regionalräte, einschliesslich derjenigen von Kiew und Sebastopol, sobald die nötigen Änderungen an der ukrainischen Verfassung angebracht sind, über ihre eigenen (politisch ihnen gegenüber verantwortlichen) Exekutivorgane und ihre eigene Verwaltung (Personal) verfügen, was der konkreten Anwendung von Artikel 3.2 und 6.1 der ECKS entsprocht;
G. Betreffend den Status der Städte Kiew und Sebastopol ist hervorzuheben, dass die Annahme von besonderen Gesetzen für diese beiden bedeutenden ukrainischen Städte nicht bedeuten darf, dass ihr Verwaltungssystem nicht auf einem vollgültigen Selbstverwaltungssystem gemäss den in der ECKS niedergelegten Grundsätzen beruhen soll;
Insbesondere erscheint bedauerlich, dass bisher trotz der ausdrücklichen Bestimmung in der Verfassung noch kein Gesetz für Sebastopol angenommen orden ist.
H. Hinsichtlich des gerichtlichen Schutzes der kommunalen Selbstverwaltung wird daran erinnert, dass die laufende politische Diskussion betreffend die Reform des Gerichtswesens das Recht der kommunalen Gebietskörperschaften auf die Inanspruchnahme von Rechtsmitteln berücksichtigen muss, damit die freie Ausübung ihrer Zuständigkeiten gewährleistet ist (Artikel 11 der ECKS);
I. Die Probleme im Zusammenhang mit der Zugangsmöglichkeit der kommunalen und regionalen Abgeordneten zu den Medien müssen rasch gelöst und die zuständigen Stellen beim Europarat über die diesbezüglich getroffenen Massnahmen unterrichtet werden, damit die Programme für europäische Zusammenarbeit im Bereich der Medien der Dimension der Gemeindedemokratie die nötige Aufmerksamkeit widmen können;
J. Betreffend die mögliche Reform des Wahlsystems auf kommunaler Ebene:
a. es muss betont werden, dass die Wahl eines Wahlsystems eine politische Angelegenheit ist und dass folglich vor einer eventuellen Reform in diesem Bereich zur Vermeidung eines demokratischen Defizits die Vor- und Nachteile der vorgeschlagenen Lösungen berücksichtigt werden müssen;
b. die die Gemeinden und die Regionen vertretenden Verbände müssen gebührend konsultiert werden;
K. Betreffend die Konsultation der Gemeindeverbände durch die zentralstaatlichen Behörden wird erinnert:
a. an Artikel 4.6 der ECKS, welcher lautet: "Die kommunalen Gebietskörperschaften werden soweit wie möglich bei Planungs- und Entscheidungsprozessen für alle Angelegenheiten, die sie unmittelbar betreffen, rechtzeitig und in geeigneter Weise angehört.";
b. an Artikel 3 der Charta des KGRE, welche durch das Ministerkomitee als Anhang zu der Statutarischen Entschliessung (2000) 1 betreffend den KGRE angenommen worden ist, worin gesagt ist: "Die Vertreter und Stellvertreter im KGRE werden nach einem amtlichen, einem jeden Mitgliedstaat eigenen Verfahren ausgewählt. Dieses Verfahren umfasst insbesondere die Konsultation der in den Mitgliedstaaten vorhandenen einschlägigen Verbände und/oder Institutionen..." Bei strikter Anwendung dieser Bestimmung müssen die ukrainischen Behörden dafür sorgen, dass auch die gewählten Abgeordneten der Krim-Republik in die ukrainische Delegation beim KGRE ernannt werden können;
L. Hinsichtlich der Ausbildung der gewählten Gemeindeabgeordneten ist es wichtig, dass der Text der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung exakt übersetzt, erläutert sowie offiziell an alle kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften des Landes verteilt wird. Insbesondere sollte dieser Text eines der wichtigsten juristischen Bezugswerke der genannten Abgeordneten bei der ihnen speziell gebotenen Ausbildung sein.
1 Diskussion und Annahme durch den Ständigen Ausschuss des Kongresses am 9. November 2001 (s. Doc CG(8)22, durch die Herren L.Kieres und L. Roppe, Berichterstatter, vorgelegter Empfehlungsentwurf).
2 KGRE-Dokument CG (5) 6, Teil II, vom 19. Mai 1998; Berichterstatter: die Herren A. Chénard (Frankreich, G) und K. Bodfish (Vereinigtes Königreich, R).
3 KGRE-Dokument CS/BUR (7) 95 vom 21. Februar 2001; Berichterstatter: die Herren L. Roppe (Belgien, G) und L. Kieres (Polen, R).
4 KGRE-Dokumente CG/INST (7) 2 und CG/INST (8) 2.
5 Auf der Grundlage des Ratifikationsgesetzes, der Verfassung und der einschlägigen ukrainischen Gesetzgebung gelangt die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung in allen Gemeinden, Bezirken (raion) und Regionen (oblast) des Landes zur Anwendung.
6 Dieser durch den KGRE 1997 anerkannte Entwurf eines Übereinkommens wird zur Zeit auf der zwischenstaatlichen Ebene des Europarats geprüft.
7 Gemäss den durch die Berichterstatter direkt erhaltenen Berichten und den in einem durch die Vereinigung der ukrainischen Städte am 21. August 2001 dem Sekretariat des Kongresses übermittelten Dokument enthaltenen Informationen sind in folgenden Städten Probleme aufgetreten: Myrhorod, Luhansk, Romny, Shostka, Konotop, Lebedyn, Krasnodon, Pervomaisk und Cherkassy, Zaporizzhia, Vasylkiv, Kremenchuk, Derazhnia, Chortkiv, Sukhodilsk, Hluhkiv, Tsiuriupyunsk, Pryluky.