Der Kongress,
1. Ruft in Erinnerung:
a. den Artikel 2.3 der Statutarischen Entschliessung (2000)1 des Ministerkomitees betreffend den KGRE, der diesen beauftragt, regelmässig, Land für Land, Berichte über die Lage der Gemeinde- und Regionalpolitik in allen Mitgliedstaaten sowie in den sich um einen Beitritt zum Europarat bewerbenden Staaten auszuarbeiten;
b. seine Entschliessungen 31 (1996), 58 (1997) und 106 (2000), worin die leitenden Grundsätze für die Ausarbeitung der oben erwähnten Berichte festgelegt sind;
c. seine Empfehlungen 38 (1998) und 84 (2000) betreffend die Lage der Gemeinde- und/oder Regionaldemokratie in der Republik Moldau, worin er eine Reihe von Überlegungen zuhanden der parlamentarischen und Regierungsstellen der Republik Moldau formuliert hat;
d. seine Entschliessungen 59 (1998) und 103 (2000) betreffend die Lage der Gemeinde- und/oder Regionaldemokratie in der Republik Moldau, worin er insbesondere beschloss, das Monitoring der Gemeinde- und Regionaldemokratie in diesem Lande fortzusetzen;
2. Nach Kenntnisnahme der Ergebnisse der offiziellen Besuche, welche die Herren Berichterstatter Claude Casagrande (Frankreich, G) und Yavuz Mildon (Türkei, R)2 inden Jahren 2001 und 2002 in Chisinau und Comrat (Gagausien) durchführten und die in den kürzlich durch das Präsidium gutgeheissenen Informationsberichten3 dargestellt sind;
3. Berücksichtigt den durch die Berichterstatter im Namen des Institutionellen Ausschusses ausgearbeiteten Monitoring-Bericht4;
4. Nach Kenntnisnahme der im Anhang an den in Punkt 3, oben, erwähnten Monitoring-Bericht figurierenden, unter der Verantwortung der Berichterstatter durch Prof. John Loughlin, Expertengruppe, ausgearbeiteten juristischen Stellungnahme zu den vom moldawischen Parlament im Dezember 2001 angenommenen Reformgesetzen betreffend die Organisation der Territorialverwaltung5 und betreffend die öffentliche Kommunalverwaltung6;
5. Dankt:
a. den präsidialen, parlamentarischen und Regierungsstellen der Moldau für die anlässlich der Begegnungen mit den Berichterstattern abgegebenen Informationen und Kommentare;
b. den Experten, Herrn Prof. John Loughlin und Herrn Dan Medrea, sowie Herrn Riccardo Priore, Sekretär des Institutionellen Ausschusses, und Herrn Günter Mudrich, Sekretär der Kammer der Regionen, für die den Berichterstattern bei der Erfüllung ihrer Aufgabe gewährte Unterstützung;
6. begrüsst die Ratifikation (02.10.97) der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung durch die Moldau, die in diesem Lande am 01.02.98 in Kraft getreten ist;
7. Bedauert, dass die Moldau das Europäische Übereinkommen betreffend die Regional- oder Minderheitensprachen und das Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am öffentlichen kommunalen Leben noch nicht ratifiziert hat;
8. Möchte die folgenden Überlegungen und Empfehlungen an die Adresse der präsidialen, parlamentarischen und Regierungsstellen der Moldau richten:
A. Betreffend Fragen im Zusammenhang mit der Annahme der in Abschnitt 4, oben, erwähnten Reformgesetze:
a. diese legislativen Bestimmungen sind angenommen worden, ohne die repräsentativen Kommunal- und Regionalverbände des Landes zu konsultieren. Das stellt eine Verletzung von Artikel 4.6 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung dar, worin festgelegt ist: "Die kommunalen Gebietskörperschaften werden soweit wie möglich bei Planungs- und Entscheidungsprozessen für alle Angelegenheiten, die sie unmittelbar betreffen, rechtzeitig und in geeigneter Weise angehört";
b. es ist kein Beweis dafür vorgelegt worden, dass die betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften entsprechend Artikel 5 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung vorher angehört worden sind. Es wird an den Wortlaut dieses Artikels erinnert: "Bei Änderungen der Gesetze kommunaler Gebietskörperschaften sind die betroffenen Gebietskörperschaften vorher anzuhören, gegebenenfalls im Weg einer Volksabstimmung, sofern es gesetzlich zulässig ist";
c. es ist inakzeptabel, dass in einem demokratischen Staat eine derartig weitreichende Reform ohne echte, offene und offizielle Konsultation der betroffenen Akteure beschlossen wird;
d. in diesem Zusammenhang ist auch die Feststellung bedauerlich,
i. dass das Parlament der Republik Moldau im Wunsch, die erwähnte Reform trotz der Kritik vonseiten des Kongresses rasch ins Werk zu setzen, nicht zögerte, die Durchführung vorgezogener, das Mandat der amtierenden gewählten Volksvertreter unterbrechender Kommunalwahlen zu beschliessen;
ii. dass die moldawischen Behörden, entgegen ihren Versprechen, den Europarat zu den fraglichen Gesetzen nicht vor deren Annahme konsultiert haben;
e. positiv ist, dass der Beschluss, vorgezogene Wahlen durchzuführen, durch das Verfassungsgericht des Landes in Berücksichtigung der Einwände, die der Präsident des Kongresses im Namen des Präsidiums des KGRE vorbrachte, hernach annulliert worden ist;
B. Hinsichtlich der politischen Zweckmässigkeit der in Abschnitt 4, oben, erwähnten Reformgesetze:
a. die Notwendigkeit, die Verwaltung den Bürgern näherzubringen und die Anzahl der Beamten zu reduzieren - dies die Begründungen der moldawischen Behörden für die Reform - sollte nicht zu Unvereinbarkeiten mit demokratischen Prinzipien und den einschlägigen europäischen Normen führen;
b. die Tatsache, dass die einschlägige Gesetzgebung Schwächen hatte, ist noch kein Grund, das gesamte geltende System über Bord zu werfen, umso mehr, als es nicht ohne Schwierigkeiten und überdies mit der politischen sowie finanziellen Unterstützung der gesamten in der Moldau aktiven internationalen Gemeinschaft aufgebaut worden war;
c. zwar muss hier noch einmal bestätigt werden, dass es den moldawischen Behörden völlig frei steht, die kommunalen und regionalen Verwaltungsstrukturen in ihrem Lande zu organisieren, wie sie dies wünschen, doch ist zu sagen, dass die Entscheidung, die Bezirke (Raiony) wiedereinzuführen, wahrscheinlich auf einer ungenügenden Untersuchung der grundlegenden Probleme beruht;
d. faktisch begründen die moldawischen Behörden die Wiedereinführung der Bezirke mit dem Wunsch der Bürger, die Dienstleistungsstellen näher an ihrem Wohnort zu haben;
e. dieses Ziel hätte auf einfach Weise dadurch erreicht werden können, dass die Dienstleistungsstellen entlang den noch von den früheren Bezirken vorhandenen Strukturen dezentralisiert worden wären. Mit ihrem Beschluss, die 10 bestehenden Regionen durch 32 Bezirke zu ersetzen, haben die moldawischen Behörden de iure und de facto die Zahl der Entscheidungszentren und damit das Volumen an benötigter Bürokratie erhöht;
C. Hinsichtlich der mit der in Abschnitt 4 erwähnten Reform verbundenen grundlegenden Rechtsfragen:
a. es sollte auf die in Abschnitt 4 der vorliegenden Empfehlung erwähnte juristische Stellungnahme Bezug genommen und die moldawische Regierung auf die folgenden Punkte aufmerksam gemacht werden:
i. die neue Gebietsunterteilung nach dem Gesetz 764-XV scheint hinsichtlich der ihr zugrundeliegenden Überlegungen mit dem Geist und den Grundprinzipien der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung im Widerspruch zu stehen;
ii. dies wird bestätigt durch:
- Aussagen des ersten Vize-Premierministers der Republik Moldau, der auf Regierungsebene für kommunale und regionale Angelegenheiten verantwortlich ist und öffentlich erklärte, dass die durch das Parlament im Dezember 2001 angenommene Gebietsreform dazu beitragen solle, die "vertikale Hierarchie" zwischen den zentralstaatlichen und den kommunalen Behörden zu festigen;
- einen im Amtsblatt Nr. 46-48 vom 4. April 2002 veröffentlichten Entscheid des Verfassungsgerichts der Republik Moldau, wonach eine erhebliche Anzahl von Bestimmungen des Gesetzes 781-XV (2001) betreffend die kommunale Verwaltung nicht verfassungsgemäss sind, und zwar vor allem wegen der hierarchischen Beziehungen, die sie zwischen den kommunalen und den zentralstaatlichen Behörden herstellen;
b. im weiteren verletzt das unter (ii), oben, erwähnte Gesetz die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, da es - gründend in dem Konzept der Interaktion der repräsentativen und der exekutiven Macht und mit den substanziellen Änderungen, die es hinsichtlich des Wahlmodus und der Rechtsstellung der kommunalen Volksvertreter einführt - diese Volksvertreter de iure und de facto der zentralstaatlichen Macht unterstellt. Dies steht im Widerspruch zu Artikel 7.1 der Charta, der lautet:"Die Rechtsstellung der gewählten Kommunalvertreter muss die freie Ausübung ihres Amtes gewährleisten";
c. In diesem Zusammenhang: die Bestimmungen des erwähnten Gestzes, wonach die gewählten kommunalen Gremien durch übergeordnete (oder zentralstaatliche) Behörden ohne jeden Gerichtsentscheid ihres Amtes enthoben oder suspendiert werden können, widersprechen dem Artikel 8 der Charta;
d. es erstaunt daher nicht, dass das Verfassungsgericht die unter c) und d), oben, erwähnten Bestimmungen für nicht verfassungsgemäss befand;
e. es muss betont werden, dass das oben erwähnte Gesetz einen ernsthaften Rückschritt auch hinsichtlich der Befugnisse und Zuständigkeiten der Gebietskörperschaften bedeutet. Es hat die unter der vorigen Gesetzgebung vorhandenen Überschneidungen noch verschlimmert und verletzt somit Artikel 4.4 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, der lautet: "Die den kommunalen Gebietskörperschaften übertragenen Zuständigkeiten sind in der Regel umfassend und ausschliesslich. Sie sollen von einer anderen zentralen oder regionalen Stelle nicht ausgehöhlt oder eingeschränkt werden, es sei denn, dass dies gesetzlich vorgesehen ist";
f. hinsichtlich der kommunalen Finanzen wird das Recht der kommunalen Gebietskörperschaften, ihre eigenen kommunalen Steuern und Gebühren festzulegen, nicht mehr klar erwähnt. In diesem Zusammenhang ist zu verweisen auf Artikel 9.3 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung: "Die Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften müssen zumindest teilweise aus kommunalen Steuern und Gebühren stammen, bei denen sie das Recht haben, den Hebesatz im gesetzlichen Rahmen festzulegen";
D. Betreffend die Umsetzung der in Abschnitt 4, oben, erwähnten Reformgesetze:
a. die auf den Entscheid des Verfassungsgerichts hin durch den Premierminister abgegebene Bestätigung, dass die Amtszeiten der bestehenden Gemeinde- und Regionalregierungen respektiert und keine vorgezogenen Wahlen veranstaltet werden, ist zu begrüssen;
b. in diesem Zusammenhang: eine eventuell vorgezogene Einrichtung der im Rahmen des Gesetzes 764-XV über die Organisation der Territorialverwaltung vorgesehenen Bezirke (Raiony) darf nicht auf Kosten der gegenwärtig bestehenden kommunalen und regionalen Selbstverwaltung geschehen;
c. die moldawischen Behörden könnten diese Bezirke in Zukunft als "rein administrativ dezentralisierte Stellen", gleichsam staatliche Aussenstellen, behandeln; dies würde es ermöglichen, die Regionen (judets) als autonome, "politisch dezentralisierte" Selbstverwaltungseinheiten beizubehalten. Eine solche Gestaltung der Gebietsverwaltung liesse sich ausserdem durch eine gelegentliche Verfassungsrevision erhärten. Der Kongress erklärt sich bereit, den moldawischen Behörden bei entsprechenden Schritten beizustehen;
E. Betreffend die Beziehungen der moldawischen Behörden hinsichtlich der Gemeinde- und Regionaldemokratie zum Europarat einerseits und zu den repräsentativen Vereinigungen der gewählten kommunalen und regionalen Volksvertreter andererseits:
a. es muss hervorgehoben werden, dass der Premierminister sich den Berichterstattern des Kongresses gegenüber dahingehend verpflichtet hat, dass in Zukunft jeder neue Gesetzentwurf des Parlaments betreffend die Kommunalverwaltung oder die Gebietsorganisation durch die Regierung dem Europarat zur Stellungnahme zugeleitet wird;
b. dem Artikel 4.6 der Charta entsprechend (s.Abschnitt 8.A.a, oben) ist es sehr wichtig, dass die repräsentativen Verbände der moldawischen Gebietskörperschaften hinsichtlich jeder Reform (oder Frage), welche die gewählten kommunalen und/oder regionalen Abgeordneten unmittelbar betrifft, konsultiert werden. Diese Konsultation muss die Form eines instituierten, auf regelmässige Treffen sowie den Austausch von Informationen und offiziellen Schriftstücken gegründeten Dialogs haben;
c. um die Schaffung eines Rahmens für die oben erwähnten Arbeitsgespräche zu erleichtern und den Beginn dieser Zusammenarbeit in einem Klima des Vertrauens zu begünstigen, schlägt der Kongress vor, im Laufe der nächste Monate in Chisinau ein Treffen mit sämtlichen betroffenen Akteuren (den zuständigen zentralstaatlichen Behörden sowie Vertretern der Gebietskörperschaften) zu veranstalten;
F. Betreffend die autonome Region Gagausien:
a. der Kongress nimmt die den Berichterstattern des Kongresses gegebenen Zusicherungen des moldawischen Premierministers zur Kenntnis, wonach die Selbstverwaltung Gagausiens durch die oben erwähnten Reformgesetze nicht betroffen sein wird;
b. die durch die zuständige staatliche Kommission ausgearbeiteten Vorschläge für eine Verfassungsrevision hinsichtlich der Rechtsstellung Gagausiens zur Kenntnis nehmend7 ;
c. in Anbetracht der Tatsache, dass die Kommission von Venedig bereits dabei war, eine Stellungnahme zu den genannten Vorschlägen auszuarbeiten, hat der Präsident des Kongresses die Kommentare der betreffenden Berichterstatter8 der Kommission von Venedig zugeleitet, sodass diese sie bei der Annahme ihrer Stellungnahme berücksichtigen kann;
d. die Kommission von Venedig hat diese ihre Stellungnahme nun im März 2002 unter Berücksichtigung der durch den Kongress abgegebenen Kommentare angenommen9 ;
e. was den Konflikt betrifft, der durch die Durchführung eines Referendums in Gagausien zwecks Absetzung des Gouverneurs der Region (Bashkan) hervorgerufen wurde, so wurde nach einer durch den zuständigen Berichterstatter vor Ort vorgenommenen Überprüfung der Tatsachen folgendes bestätigt:
i. die Volksversammlung von Gagausien hat nach den gesetzlich vorgegebenen Regeln keinerlei formellen Beschluss gefasst, dieses Referendum durchzuführen;
ii. es ist kein Beschluss betreffend die Durchführung eines Referendums im Amtsblatt der Volksversammlung veröffentlicht worden, wie das den diesbezüglichen Rechtsvorschriften nach hätte geschehen müssen;
iii. die für die Durchführung eines Referendums gesetzlich vorgesehenen Fristen sind nicht eingehalten worden.
iv. die Beschuldigungen betreffend die Geschäftsführung und Verantwortlichkeiten des Bashkan sollten vor einem nach der geltenden Gesetzgebung zuständigen Gericht oder aber vor der Volksversammlung entsprechend ihren Verfahren und ihrer Geschäftsordnung geklärt werden. Es überrascht daher, zu erfahren, dass sich die höchsten moldawischen Behörden an die gagausische Bevölkerung gewendet und sie, ohne gesetzliche Grundlage hierfür, aufgefordert haben, sich an dem Referendum zur Absetzung des Bashkan zu beteiligen;
f. zwar bedauernd, dass der Versuch der Durchführung eines solchen Referendums zu gewalttätigen Reaktionen geführt hat, äussert der Kongress jedoch allergrösste Bedenken bezüglich der gewalttätigen Festnahme des Direktors der Rechts- und Protokollabteilung der autonomen Region Gagausien, Herrn Ivan Burgudji, durch den moldawischen Informations- und Sicherheitsdienst, und dessen nachfolgende Beschuldigung, sich mit Gewalt gegen die Durchführung des Referendums gewehrt zu haben - eines Referendums, das, wie in Abschnitt e. iv., oben, gesagt, ja der rechtlichen Grundlage entbehrte;
9. Fordert die moldawischen Behörden auf, diesen Überlegungen und Empfehlungen Rechnung zu tragen und so zu sorgen für die Erfüllung der im Bereich der Gemeinde- und Regionaldemokratie und der funktionierenden Rechtsstaatlichkeit im Kreise der Mitgliedstaaten des Europarats eingegangenen Verpflichtungen;
10. Fordert die moldawischen Behörden auf, anlässlich seiner nächsten Mini-Session (Strassburg, 14.-15. November 2002) eine Erklärung abzugeben, worin die Mitglieder des Kongresses über die zur Umsetzung der vorliegenden Empfehlungen getroffenen oder vorgesehenen Massnahmen informiert werden;
11. Fordert das Ministerkomitee und die Parlamentarische Versammlung auf, die Umsetzung der vorliegenden Empfehlung durch die moldawischen Behörden im Rahmen ihrer Arbeiten betreffend die Republik Moldau genau zu verfolgen.
1 Diskussion und Annahme durch den Kongress am 5. Juni 2002, 2. Sitzung (siehe Dok. CG (9) 6, Empfehlungsentwurf, vorgelegt durch die Herren C. Casagrande und Y. Mildon, Berichterstatter)
2 Die Besuche fanden statt: 29.-30. Oktober 2001, 28.-30. Januar und 18.-20. Februar 2002.
3 Dokumente: CG/Bur(8)95, CG/Bur(8)118 und CPR/Bur(8)14.
4 Dokument: CG(9)6, Teil II.
5 Gesetz 764-XV (27.12.2001)
6 Gesetz 781-XV (28.12.2001)
7 Der Präsident dieser Kommission hat den Präsidenten des Kongresses um eine Stellungnahme zu diesen Vorschlägen gebeten.
8 Die Kommentare sind in den Erläuterungen zu dieser Empfehlung aufgeführt.
9 Die Stellungnahme der Kommission von Venedig bildet einen Anhang der Erläuterungen zu der vorliegenden Empfehlung.