ПОСТОЯННЫЙ КОМИТЕТ
18 июня 2010 г.

RES 306

Наблюдение за местными и региональными выборами – стратегия и правила Конгресса

Резолюция 306 (2010)[1]

1. Права граждан на участие в голосовании – и на то, чтобы быть избранными – на периодических, подлинно демократических выборах являются международно-признанными правами человека. Подлинные демократические выборы не могут быть обеспечены, если нельзя осуществлять без какой-либо дискриминации широкий спектр других прав человека и основных свобод. Выборы служат тому, чтобы мирным путем обеспечивать конкуренцию в борьбе за политическую власть в стране. Они являются частью процесса по осуществлению демократического правления. Так же как и другие права человека и как демократия в целом, они не могут быть достигнуты без защиты верховенства права.

2. Права граждан осуществлять свой демократический выбор на всеобщих, равных, свободных, тайных и прямых выборах являются, прежде всего, основой политического участия на территориальном уровне, как это воплощено в преамбуле к Дополнительному протоколу к Европейской хартии местного самоуправления о праве участвовать в делах местного органа власти, принятому в ноябре 2009года ("…право на участие в ведении общественных дел является одним из демократических принципов, которые разделяются всеми государствами-членами Совета Европы").

3. Наблюдение за выборами – как вопрос, которому уделяют внимание международные организации – сейчас широко принято и играет важную роль в обеспечении точной и беспристрастной оценки характера процесса выборов. Наблюдение за выборами способно усилить честность процесса выборов, благодаря тому, что препятствует нарушениям и мошенничеству и их выявлению, а также благодаря предоставлению рекомендаций по совершенствованию этих процессов. Это может содействовать повышению доверия со стороны общественности, поощрению участия в выборах и преодолению возможных конфликтов, с ними связанных. Такое наблюдение также способствует укреплению международного взаимопонимания благодаря обмену опытом и информацией о развитии демократии.

4. Практика наблюдения за выборами в Совете Европы началась после падения Берлинской стены в 1989 году, как часть процесса присоединения к СЕ ряда новых демократических стран. С целью дополнения работы, осуществляемой Парламентской Ассамблеей в отношении национальных и президентских выборов, Конгрессу – как стражу территориальной демократии – было поручено наблюдать за местными и региональными выборами. С 1990года Конгресс провел почти 100миссий по наблюдению за выборами в Европе и, время от времени, за ее пределами (например, в 2008году в Израиле).

5. Принимая во внимание:

a. Всеобщую декларацию прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах;

b. Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод;

c. Европейскую хартию местного самоуправления и/или Дополнительный протокол к ней о праве на участие в делах местного органа власти;

d. Уставную резолюцию (2007)6 Комитета министров Совета Европы о Конгрессе местных и региональных властей, в которой наблюдение за местными и региональными выборами определяется как один из приоритетов деятельности Конгресса;

e. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов (2002) Венецианской комиссии Совета Европы, а также ее Декларацию о принципах международного наблюдения за выборами (2004);

f. Рекомендацию Конгресса 124 (2003) "О Кодексе эффективной практики по вопросам выборов";

g. Резолюцию Конгресса 233 (2007) "О сотрудничестве между Конгрессом и национальными ассоциациями местных и региональных властей";

h. Резолюцию Конгресса 274 (2008) "О политике Конгресса при наблюдении за местными и региональными выборами".

6. Конгресс подчеркивает важность наблюдения за выборами на местном и региональном уровне и взаимодополняемость этого процесса с процессом политического мониторинга выполнения Европейской хартии местного самоуправления, которая представляет собой краеугольный камень местной демократии в Европе. Особая роль местных и региональных выборных представителей в качестве наблюдателей за территориальными выборами укрепляет легитимность и авторитет процесса выборов на местном и региональном уровне.

7. Конгресс подчеркивает, что состояние и условия процесса территориальных выборов оцениваются членами Конгресса местными и региональными выборными политическими представителями 47 государств-членов Совета Европы на межколлегиальной основе.

8. Он отмечает, что в принципе наблюдение за местными и региональными выборами не должно ограничиваться определенными странами. В соответствии с вышеуказанным  характером взаимодополняемости наблюдения за выборами по отношению к процессу политического мониторинга соблюдения Европейской хартии местного самоуправления, мониторинг территориальных выборов имеет актуальное значение в отношении всей семьи государств-членов Совета Европы.

9. Конгресс подтверждает свою заинтересованность в наблюдении за местными и региональными выборами, особенно в тех странах, в которых процесс политического мониторинга выявил недостатки и/или вопросы, вызывающие озабоченность в отношении территориальной демократии.

10. Конгресс будет организовывать миссии по наблюдению за выборами только на основании приглашения органов власти соответствующей страны.

11. Что касается тех стран, в которых процесс политического мониторинга со стороны Конгресса выявил определенные слабости территориальной демократии, то Конгресс будет занимать активную позицию и выражать свою заинтересованность в том, чтобы власти этих стран приглашали его для наблюдения за местными или региональными выборами.

12. Доклады, которые готовят миссии Конгресса по наблюдению за выборами, позволяют оценить ситуацию до дня голосования в определенном политическом и общественном контексте, сформировать мнение о правовых условиях, об организации голосования и описать ситуацию в день голосования, а также в последующие дни. Доклады в рамках наблюдения Конгрессом за выборами помогают также оценивать тот прогресс, который осуществлен государствами-членами Совета Европы в развитии местной демократии, благодаря применению стандартов, которые адаптированы к социальным и культурным условиям данной страны.

13. Для того чтобы точно оценить проведение выборов, недостаточно проанализировать лишь их организационные рамки. Для достижения этой цели Конгресс принимает решение проводить политику расширения сферы наблюдения за местными и региональными выборами в государствах-членах Совета Европы. Необходимо изучать весь процесс, а также те условия, которые являются основными факторами для функционирования демократии и проведения подлинно демократических выборов, в частности:

a. политическую систему страны (история и политическая культура, организация государственного управления, партийная система, деятельность оппозиции);

b. правовые условия (Конституция, избирательный кодекс);

c. роль СМИ (свобода выражения мнения, свобода СМИ, плюрализм СМИ, защита журналистов);

d. финансирование партий и избирательной кампании;

e. избирательную кампанию (справедливость, широту охвата, освещение в СМИ, избирательные собрания, просвещение избирателей);

f. ситуацию на этапе после выборов (формирование местных/региональных органов управления, роль, предоставляемая оппозиции, функционирование системы обжалования решений, освещение в СМИ).

14. Что касается соответствующей последующей работы на основе рекомендаций и резолюций, которые вытекают из наблюдения за местными и региональными выборами, то Конгресс полагает, что процедуры оказания помощи на этапе после выборов должны быть созданы для рассмотрения, прежде всего, следующих вопросов:

a. для поручения соответствующим органам Конгресса, и в частности Институциональному комитету, надзора за выполнением рекомендаций и резолюций, вытекающих из докладов по наблюдению за выборами. Если в течение года прогресса не было достигнуто, то Конгресс может, в случае необходимости, запросит заключение Венецианской комиссии и попросить Парламентскую Ассамблею рассмотреть данный вопрос в рамках процесса мониторинга. Конгрессу необходимо получать на регулярной основе информацию о принятии последующих шагов; 

b. для организации конкретных программ сотрудничества по важнейшим вопросам, которые поднимались во времямиссий по наблюдению за выборами; такие программы должны охватывать местных и региональных представителей, а также государственные органы из заинтересованных стран, и другие европейские страны, желающие поделиться своими достижениями и опытом в сфере местной и региональной демократии.

15. Конгресс, сознавая свою институциональную ответственность в рамках Совета Европы за последовательную организацию высококачественных миссий по наблюдению за выборами, которые соответствовали бы признанным международным стандартам, будет и далее обеспечивать, чтобы члены Конгресса, принимающие участие в таких миссиях, проходили специальные курсы подготовки.


16. Точно так же, как Конгресс укрепляет свое сотрудничество с национальными ассоциациями, в своем соглашении с Комитетом регионов ЕС о сотрудничестве "в поддержку местной и региональной демократии, децентрализации и самоуправления в Европе и для обеспечения  гарантий того, чтобы национальные и европейские органы уважали установленные области ответственности местных и региональных властей", Конгресс предлагает Комитету регионов присоединяться к делегациям Конгресса в его миссиях по наблюдению за выборами после получения приглашения со стороны государства, в котором проводится наблюдение за выборами.

17. По приглашению председателя Комиссии по гражданственности, управлению, институциональным и внешним делам (CIVEX) Комитета регионов Конгресс также участвует в курсах подготовки по мониторингу местных и региональных выборов, организуемых Комитетом регионов для своих членов. Для продолжения и укрепления сотрудничества между Конгрессом и Комитетом регионов было решено придать дополнительный вес миссиям по наблюдению за выборами, которые осуществляются совместно двумя этими органами.

18. При предоставлении докладов Конгрессу и Комитету регионов будет гарантироваться взаимность, поскольку докладчик Конгресса и представитель Комитета регионов будут приглашаться на каждое обсуждение доклада.

19. К настоящей Резолюции прилагаются правила организации миссий Конгресса по наблюдению за выборами.

20. К настоящей Резолюции прилагается кодекс поведения наблюдателей со стороны Конгресса.

ПРИЛОЖЕНИЕ I: ПРАВИЛА практической организации миссий Конгресса по наблюдению за выборами

Подготовка миссий

1. С учетом вышесказанного, Бюро Конгресса принимает решение направить письмо, в котором выражается заинтересованность в наблюдении за местными или региональными выборами властям той страны, в которой запланировано такое голосование. На основании пригласительного письма со стороны данной страны Бюро принимает решение о масштабах действий по наблюдению за выборами (предвыборная миссия, миссия по наблюдению за выборами, процедура последующих шагов). Конгресс свободен в том, чтобы делать упор на первом, втором или всех трех этапах.

2. Если между датой получения пригласительного письма для наблюдения за выборами и днем выборов не запланировано заседание Бюро, то необходимое решение принимает председатель Конгресса после консультаций с председателями Палат.

3. Секретариат Конгресса разрабатывает проект программы наблюдения за выборами. Должным образом об этом информируется постоянный представитель заинтересованной страны, а также руководитель и секретарь национальной делегации в Конгрессе. В целом, секретариат Конгресса обеспечивает регулярный обмен письмами со всеми заинтересованными участниками.

4. Секретариат Конгресса должен обеспечивать высококачественную информацию для членов делегаций по наблюдению за выборами.

Состав делегаций

5. Секретариат Конгресса направляет запрос о выражении интереса, включая формуляр заявки, на адреса электронной почты всех членов Конгресса. Секретариаты национальных делегаций получают копию запроса. Учитываются те члены Конгресса, которые выражают свой интерес к тому, чтобы принять участие в миссии, и направляют свой формуляр в установленный срок. При этом будут рассматриваться также кандидаты от членов тех национальных ассоциаций, которые согласны взять на себя расходы.

6. Состав делегаций, принимающих участие в миссиях Конгресса по мониторингу выборов, утверждается Бюро Конгресса в соответствии с принципами, изложенными в вышеуказанной Резолюции.

7. Делегации Конгресса по наблюдению за выборами включают от 5 до 20 членов. Состав делегаций определяется в соответствии с системой назначения, с учетом сбалансированного представительства разных политических групп Конгресса (в том числе незарегистрированных членов), гендерного равенства и справедливого географического представительства, а также учитывая хронологический порядок кандидатов, выдвигаемых членами Конгресса.

8. Для обеспечения реального участия в работе миссии будет учитываться владение кандидатом языками. Помимо этого, среди критериев учитывается опыт участия в наблюдении за выборами и в курсах по подготовке.

9. Ожидается, что кандидаты на предвыборные миссии смогут также участвовать и в наблюдении за выборами в день проведения голосования. Помимо этого, ожидается, что кандидаты на участие в предвыборных миссиях будут присутствовать на итоговой пресс-конференции, запланированной как правило на следующий после выборов день. В итогойо пресс-конференции участвует руководитель делегации и докладчик, которому поручено подготовить доклад.

10. Делегации по наблюдению за выборами не должны включать членов Конгресса из стран, поддерживающих особые отношения с той страной, в которой будет осуществляться мониторинг за выборами.

11. Для повышения общественного авторитета миссии, Бюро Конгресса назначает руководителя делегации. В отсутствие такого решения назначение производится председателем Конгресса.

12. Докладчик, которому поручается подготовка и презентация доклада, назначается Бюро или председателем Конгресса.

13. Докладчики Институционального комитета по стране, в которой проводится мониторинг выборов, автоматически становятся членами делегации по наблюдению за выборами, но не имеют права быть руководителями или докладчиками делегации по наблюдению за выборами.

Доклады, резолюции и рекомендации

14. Докладчик готовит доклад при поддержке секретариата Конгресса. Проводятся консультации со всеми членами делегации, включая членов Комитета регионов СЕ. Доклад должен быть полным, отмечая позитивные и негативные факторы, проводя различия между значительными и незначительными факторами. В нем должны выявляться проблемы, которые могут влиять на честность избирательного процесса и подлинный характер выбора.

15. В докладе должны также учитываться резолюции и рекомендации, ранее принятые Конгрессом, прежде всего те, которые связаны с докладами о мониторинге соответствующей страны.

16. В соответствии с Правилами процедуры Конгресса и его Палат, доклад должен быть представлен Бюро/Постоянному комитету Конгресса на утверждение, а затем самому Конгрессу на принятие на его пленарной сессии (или сессии Палаты) в соответствующие сроки.

17. В соответствии со статьей 2-5 вышеуказанной Уставной резолюции, рекомендации передаются Комитету министров Совета Европы.

18. Рекомендации должны быть также переданы властям заинтересованной страны, руководителю и секретарю национальной делегации в Конгрессе.

19. Помимо этого, доклад и его рекомендации передаются заинтересованным органам Совета Европы, в частности, Венецианской комиссии, Комиссару по правам человека, в ГРЕКО и т.д.

Информирование о миссиях Конгресса по наблюдению за выборами

20. Для того, чтобы проинформировать СМИ о предварительной оценке со стороны миссии Конгресса по наблюдению за выборами, на следующий после выборов день в соответствии с профессиональными требованиями СМИ проводится пресс-конференция Конгресса под председательством руководителя делегации Конгресса или его/ее заместителя.

21. Если Конгресс не является единственным международным органом, который осуществляет наблюдение за местными или региональными выборами в соответствующей стране, то председатель Конгресса на основе консультаций с Генеральным секретарем Совета Европы принимает решение о том, будет лиКонгресс входить в состав ММНВ (“Международной миссии по наблюдению за выборами”). Это подразумевает – в соответствии со стандартной процедурой – проведение совместной пресс-конференции в день после выборов и принятие совместного предварительного заявления. Если на соответствующий период запланировано заседание Бюро, то председатель Конгресса консультируется по этому вопросу с Бюро.

22. Если принимается решение об образовании совместной ММНВ с другими международными организациями, то все связанные с этим мероприятия (пресс-конференции, подготовка сообщений для СМИ или политических заявлений) должны проводиться в соответствии с требованиями Конгресса (следует сохранить собственный характер миссии Конгресса, выделять особую роль и характер наблюдателей от Конгресса, масштабы работы Конгресса не должны сокращаться, а политические заявления Конгресса не должны искажаться).

23. Что касается предварительных заявлений, которые делаются совместно с другими международными организациями, то глава делегации Конгресса должен решать консультируясь при этомс секретариатом следует ли включать поправки от Конгресса на месте или же делегация Конгресса должна присоединиться к совместному заявлению, при условии что докладчик в следующие пять рабочих дней подготовит и распространит соответствующие поправки.

приложение II: Кодекс поведения наблюдателей Конгресса

Члены миссий Конгресса по наблюдению за выборами должны всегда подчеркивать, что права граждан на участие в выборах (и быть избранными) на периодических, подлинно демократических выборах являются международно-признанными правами человека. В частности, члены миссии должны соблюдать следующие правила:

a. уважать суверенитет принимающей страны и одновременно соблюдать права человека и основные свободы ее народа;

b. соблюдать законы принимающей страны (и следовать законным указаниям со стороны государственных органов, служб безопасности или избирательных органов страны);

c. отмечать, создают ли законы, нормы или действия представителей государственных/правительственных/избирательных органов необоснованную нагрузку или мешают проведению выборов;

d. защищать последовательность в работе миссий по наблюдению за выборами (следовать указаниям руководителя миссии, посещать требуемые сессии подготовки, брифинги, совещания, полностью посвящать себя миссии по наблюдению за выборами, прочитывать предоставляемые информационные материалы, знакомиться с избирательным законодательством и другими соответствующими нормами и правилами);

e. всегда придерживаться строгой политической беспристрастности (избегать выражения или демонстрации какого-либо пристрастия или предпочтения в отношении национальных органов власти, политических партий, кандидатов, проблематики и т.д.);

f. избегать создания препятствий процессу выборов (принимать к сведению значительные проблемы, нарушения, мошенничество и т.д. – но при этомне вмешиваться, не давать указаний сотрудникам избирательных комиссий, представителям политических партий или другим наблюдателям);

g. задавать вопросы официальным представителям, представителям политических партий идругим наблюдателям (при этом не препятствуя процессу выборов);

h. поддерживать точность наблюдений и профессионализм при подготовке выводов (наблюдения должны быть полными, выявляющими позитивные и негативные факторы, проводящими различия между значительными и незначительными факторами; наблюдения должны выявлять те моменты, которые могут повлиять на честность процесса выборов);

i. вести четко документированную отчетность наблюдения (в частности, используя Справочник по оценке выборов, предоставленный Венецианской комиссией, а также вопросник);

j. воздерживаться от комментариев в СМИ или публично до итогового заявления миссии (возможные запросы со стороны СМИ  должны согласовываться с руководством миссии);

k. сотрудничать с другими международными наблюдателями за выборами, в частности, наблюдателями от других органов Совета Европы.



[1] Обсуждена и принята на заседании Постоянного комитета от имени Конгресса 18 июня 2010 г. (см. документ CG(18)18, докладчик: Я. Микаллеф, Мальта (М, ЕНП/ХД).