Рекомендация 102 (2001) ¹ о местной и региональной демократии на Украине

Конгресс,

1. Напоминая:

a. статью 2.3 Уставной резолюции Комитета министров (2000) 1 в отношении КМРВЕ, которому поручено готовить доклады о состоянии местной и региональной демократии в государствах-членах и государствах-кандидатах;

b. резолюции 31 (1996), 58 (1997) и 106 (2000), устанавливающие руководящие принципы подготовки вышеупомянутых докладов;

c. рекомендацию 48 (1998), основанную на первом докладе о мониторинге состояния местной и региональной демократии на Украине²;

d. резолюцию 68 (1998), основанную на вышеупомянутом докладе, на основании которой Бюро было поручено:

i. внимательно следить за продвижением в реформе местной и региональной демократии на Украине;
ii. осуществлять мониторинг в отношении того, в какой степени выполняются предложения, содержащиеся в рекомендации 48;
iii. принимать все шаги, которые оно сочтет необходимыми, для того, чтобы содействовать выполнению вышеупомянутой рекомендации, в т.ч. через организацию на Украине семинара (семинаров) совместно с властями страны; организацию дальнейших поездок по сбору информации; подготовку отчетного доклада (…);

e. Информационный доклад о состоянии местной и региональной демократии на Украине, подготовленный докладчиками Луи Роппе (Бельгия, Л) и Леоном Киресом (Польша, Р) по итогам их официального визита в Киев в декабре 2000 г.³;

f. два доклада экспертов, одобренные Институциональным комитетом, о смещении со своей должности мэра города Миргорода, в качестве иллюстрации трудных взаимоотношений между местными выборными лицами и органами государственной исполнительной власти на местах⁴;

2. Рассмотрев второй доклад о мониторинге, подготовленный докладчиками на основе решения Бюро от 1 февраля 2001 г., и принимая во внимание результаты официальных визитов докладчиков в Киев и Черкассы 17-21 июля и 3-4 сентября 2001 г.;

3. Выражая благодарность:

a. аппарату Президента, парламентским и правительственным органам Украины за атмосферу сотрудничества и их конструктивный подход при подготовке второго доклада о мониторинге;

b. экспертам КМРВЕ доктору Хейнриху Хоффшульте и доктору Джузеппе Ла Скала, а также Секретариату за оказанную докладчикам помощь в подготовке вышеупомянутого доклада;

c. Фонду содействия местному самоуправлению Украины и Вадиму Прошко, члену Группы независимых экспертов по Европейской хартии местного самоуправления КМРВЕ (ЕХМС), за их помощь в организации встреч и за предоставленную информацию;

4. Приветствуя ратификацию Украиной Европейской хартии местного самоуправления (11.09.97), которая была принята без каких-либо оговорок и вступила в действие на Украине 01.01.98⁵;

5. Сожалея о том, что Украина еще не ратифицировала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств и Европейскую конвенцию об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне;

6. Сожалеет о том:

a. что в контексте централизованной системы государственного управления некоторые политические силы на Украине по-прежнему выступают против любых реформ, связанных с децентрализацией органов государственного управления на основе принципа субсидиарности (статья 4.3 ЕХМС);

b. что законы и Конституция в отношении местного и регионального самоуправления часто носят неясный характер и плохо выполняются;

c. что на протяжении последних двух лет вышеупомянутый законодательный дефицит и беспорядок привели на практике к серьезному дефициту в области демократии и законодательства, что представляет собой тревожный шаг назад;

7. Полагает, что при ратификации Хартии компетентные власти Украины возможно недооценили масштабы политического влияния данной важной конвенции Совета Европы, которая далеко не в полном объеме выполняется в данной стране;

8. Будучи убежден в том, что:

a. второй доклад КМРВЕ о мониторинге положения в области местной и региональной демократией в стране должен рассматриваться властями Украины как конструктивный путь реализации потенциала страны и удовлетворения потребностей населения страны в сфере демократии, правового государства и прав человека;

b. Европейская хартия местного самоуправления является важнейшим механизмом для регулирования уровня административной и исполнительной власти внутри страны, и что местная и региональная демократия являются важнейшим условием для уравновешенного осуществления принципа субсидиарности;

9. Будучи серьезно обеспокоен ухудшением положения на Украине в области демократии и верховенства закона на местном и региональном уровне, считает необходимым напомнить, что помимо обещаний, свидетельств дружбы и добрых намерений, настоящая польза от Конгресса заключается в полном выполнении Европейской хартия о местного самоуправления (ЕХМС) и его рекомендаций;

10. Исходя из этого, принимает к сведению политические аргументы украинских властей по разъяснению ухудшения положения в области демократии на местном и региональном уровнях и тех трудностей, которые мешают тому, чтобы провести радикальные реформы по укреплению местного и регионального самоуправления, но остается убежденным в том, что такое ухудшение вызывает теперь необходимость конкретных ответов от высших властей Украины по подтверждению их реального стремления к соблюдению принципов Совета Европы в области демократии и верховенства закона на местном и региональном уровне;

11. В свете вышесказанного:

a. считает, что беседы представителей Конгресса с Председателем Верховной Рады (парламента Украины) и премьер-министром, состоявшиеся 3-4 сентября 2001 г., являются благоприятным знаком для продвижения в данной направлении;

b. приветствует Указ Президента 749/2001, подписанный 30 августа 2001 г., «О государственной поддержке развития местного самоуправления на Украине» (см. Приложение 3 к разъяснительному меморандуму к данной рекомендации) и рассматривает этот документ как политическое обязательство Президента Украины перед Конгрессом местных и региональных властей Европы Совета Европы;

c. приветствует принятие Верховной Радой Украины Бюджетного кодекса, утвержденного Президентом 12 июля 2001 г., направленного на создание – помимо прочего – более сбалансированных, прозрачных и объективных отношений между государством, региональными и местными властями при распределении государственных ресурсов;

d. приветствует Комитет по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Верховной Рады Украины в связи с его запросом о предоставлении официального заключения компетентных органов Совета Европы в отношении готовящегося проекта закона о местном самоуправлении и надеется, что на этой основе будет возможно установить плодотворное сотрудничество в области подготовки законодательства;

e. приветствует письмо исполнительного заместителя председателя Ассоциации городов Украины, направленное председателю КМРВЕ 10 сентября 2001 г. (см. Приложение 4 к разъяснительному меморандуму к данной рекомендации), в котором подтверждается, что в продолжение двух последних визитов докладчиков в Украину были предприняты некоторые шаги по укреплению местной демократии в этой стране;

12. Исходя из этого, предлагает аппарату Президента, парламентским и правительственным органам учесть следующие соображения и рекомендации:

A. Относительно административно-территориального устройства страны и институциональных рамок демократии на местном и региональном уровне:

a. необходимо создать закрепленную в конституционном порядке демократическую систему местного самоуправления, напрямую представляющую интересы общества на промежуточном уровне между местными и государственными властями;

b. для достижения этой важной цели необходимо руководствоваться в первую очередь принципами, содержащимися в проекте Европейской хартии регионального самоуправления⁶;

c. принимая это во внимание, для обеспечения сбалансированного функционирования всех уровней самоуправления в стране, а также ясного понимания и распределения соответствующих полномочий, в законодательстве и в Конституции необходимо установить четкое отличие местного от регионального самоуправления и регионального самоуправления от полномочий исполнительной государственной власти на местах;

d. при принятии важных решений в данной области необходимо постоянно обеспечивать выполнение статьи 5 ЕХМС, в которой предусматривается, что «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом»;

B. Относительно полномочий местных и региональных властей:

a. задачи местных и региональных властей являются предметом регулирования слишком большого количества законодательных актов, которые, в отдельных случаях, даже противоречат друг другу;

b. необходимо в срочном порядке устранить неясности соответствующего законодательства, исходя при этом из принципа субсидиарности, как это предусмотрено в статье 4.3 ЕХМС;

c. эти неясности могут быть устранены благодаря принятию Муниципального кодекса, в котором были бы четко изложены функции различных уровней власти;

d. на основании закона на уровень местных и региональных властей должны быть переданы существенные, исключительные и полные полномочия. Эти полномочия:

i. должны быть четко отделены от полномочий, предоставленных другим властям;

ii. не должны нарушаться или ограничиваться другими органами власти, центральными или региональными, за исключением тех случаев, которые предусмотрены законом (статьи 3.1 и 4.4 ЕХМС);
iii. должны заменить ряд важных делегированных полномочий, которые на Украине представляют внешнюю непропорциональную нагрузку на местных выборных представителей и их исполнительные органы и служащих;

e. передача полномочий местным и региональным властям должна сопровождаться предоставлением необходимых для их выполнения финансовых ресурсов (статья 9.2 ЕХМС);

f. местные власти должны также иметь возможность для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (статья 4.2 ЕХМС) и адаптировать эти полномочия к местным условиям (статья 4.5 ЕХМС);

C. Относительно финансовых ресурсов местных и региональных властей, учитывая проведение позитивной реформы, основанной на недавно принятом бюджетном кодексе, необходимо предпринять дополнительные усилия для того, чтобы в полном объеме выполнить основные положения статьи 9 ЕХМС (пункты 1, 2 и 3). В этом отношении целесообразно напомнить о том, что:

a. местные и региональные власти должны иметь право на собственные финансовые ресурсы, которыми они могут в рамках своих полномочий располагать по своему усмотрению;

b. финансовые ресурсы местных и региональных властей должны соответствовать той ответственности, которая возлагается на них согласно Конституции и законодательству;

c. по крайней мере часть финансовых ресурсов местных и региональных властей должна поступать от местных налогов и сборов, уровень которых, в соответствии с законом, они могут устанавливать самостоятельно;

d. необходимо в кратчайшие сроки принять ясные законодательные положения о статусе местной и региональной собственности (включая природные ресурсы) и о прямом управлении этой собственностью соответствующими органами власти;

D. Относительно проблем во взаимоотношениях между местными и центральными властями, и, в первую очередь, все большего числа снятия со своих должностей мэров в результате политического давления на местных выборных лиц со стороны государственных органов исполнительной власти на местах⁷:
a. Необходимо отметить, что исходя из положений статьи 7.1 и 8 ЕХМС, для местных выборных лиц должны быть предусмотрены такие условия, которые обеспечивают им свободное осуществление их полномочий, и что контроль со стороны центральных властей должен преследовать лишь цели обеспечения законности деятельности местных властей и осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства и значимостью интересов, которые предполагается защищать;

b. исходя из этого, необходимо также подчеркнуть, что:

i. решения о снятии с должности местных выборных лиц во всех случаях должны быть в полной мере обоснованы в соответствии с действующим законодательством;
ii. положения закона о местном самоуправлении в отношении снятии с должности выборных представителей носят слишком расплывчатый характер и могут стать причиной злоупотреблений. Эти положения необходимо тщательно детализировать таким образом, чтобы обеспечить судебный контроль со стороны независимых судебных органов;
iii. необходимо не только в законодательном порядке, но и на практике обеспечить право снятых с должности местных выборных лиц обжаловать такое решение в судебном порядке;

c. центральные власти должны таким образом пересмотреть существующее законодательство, чтобы обеспечить тщательное рассмотрение компетентными украинскими властями, включая, в качестве последнего средства, судебные органы, всех случаев снятия с должности местных и региональных выборных представителей за последние три года;

E. Относительно роли мэров:

a. законодательство должно быть дополнено конкретными нормами, которые уточняли бы статус мэров, правила, регулирующие отношения мэров с советом и исполнительным комитетом, выполнение мэрами своих обязанностей, а также правовые и судебные гарантии для осуществления этих обязанностей;

b. слабости в статусе мэра не должны подразумевать, что их можно компенсировать, облегчив условия снятия мэра с занимаемой должности;

F. Относительно исполнительных органов местных и региональных властей, чрезвычайно важно, чтобы все местные и региональные советы, включая города Киев и Севастополь, в результате необходимых изменений в Конституции имели бы свои собственные исполнительные органы (органы, политически им подотчетные) и административные органы (сотрудников). Это станет конкретным выполнением статей 3.2 и 6.1 ЕХМС;

G. Относительно статуса городов Киева и Севастополя необходимо подчеркнуть, что принятие отдельных законов для этих двух важнейших городов Украины не должно лишать их органов управления, основанных на полноценной системе местного самоуправления, при соблюдении принципов, содержащихся в ЕХМС;

В частности, вызывает сожаление, что, несмотря на конкретное положение Конституции, до сих пор не принят закон о городе Севастополе;

H. Относительно судебной защиты местного самоуправления необходимо напомнить, что в ныне идущих обсуждениях реформы судебной системы должно быть учтено право местных властей на судебные способы обжалования для обеспечения свободного осуществления своих полномочий (статья 11 ЕХМС);

I. Необходимо в ближайшее время решить проблемы с доступом местных и региональных представителей к средствам массовой информации. Необходимо информировать о принятых в этой области мерах соответствующие органы Совета Европы, для того чтобы учесть в программах сотрудничества Совета Европы в области СМИ такое измерение как демократия на местном уровне;

J. Относительно возможной реформы избирательной системы на местом уровне:

a. необходимо подчеркнуть, что выбор избирательной системы имеет политический характер. Исходя из этого, любая возможная реформа в данной сфере должна учитывать все преимущества и недостатки предлагаемых решений, что необходимо для избежания дефицита демократии;

b. должны проводится соответствующие консультации с ассоциациями, представляющими местные и региональные власти;

K. Относительно консультаций центральных властей с ассоциациями местных властей необходимо напомнить, что на основе:

a. статьи 4.6 ЕХМС «Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся»;
b. статьи 3 Хартии КМРВЕ, принятой Комитетом министров в качестве Приложения к Уставной резолюции (2000) 1 о КМРВЕ, «Представители и заместители представителей в КМРВЕ назначаются на основе официальной процедуры, которая имеет свой особый характер в каждом государстве-члене. Эта процедура, в частности, должна предусматривать в каждом государстве-члене консультации с соответствующими ассоциациями и/или институциональными органами(...)». При строгом выполнении данного положения соответствующие власти Украины должны обеспечить, чтобы в качестве членов украинской делегации в КМРВЕ были назначены также и выборные представители Республики Крым.

L. Относительно профессиональной подготовки представителей местных властей представляется важным, чтобы текст Европейской хартии местного самоуправления был точно переведен, прокомментирован и официально распространен во всех местных и региональных органов власти страны. Текст Хартии должен стать одной из основных правовых основ при проведении конкретного обучения вышеуказанных представителей.

¹ Обсуждена и принята Постоянной комиссией Конгресса 9 ноября 2001 г. (см. док. CG (8) 22, проект рекомендации, представленный докладчиками Л. Киресом и Л. Роппе).
² Документ КМРВЕ CG (5) 6 часть II от 19 мая 1998 г. Докладчики: A. Шенар (Франция, Л) и К. Бодфиш (Соединенное Королевство, Р).
³ Документ КМРВЕ CG/BUR (7) 95 от 21 февраля 2001 г. Докладчики: Л .Роппе (Бельгия, Л) и Л. Кирес (Польша, Р).
⁴ Документы КМРВЕ CG/INST (7) 21 и CG/INST (8) 2.
⁵ На основе Акта о ратификации, Конституции и соответствующего законодательства Украины, Европейская хартия местного самоуправления распространяется на все местные, окружные (районные) и региональные (областные) органы власти страны.
⁶ Проект данной Конвенции был одобрен КМРВЕ в 1997 г. и в настоящее время обсуждается в Совете Европы на межправительственном уровне.
⁷ Исходя из информации, собранной самими докладчиками, а также информации, предоставленной Ассоциацией городов Украины в документе, направленном в секретариат Конгресса 21 августа 2001 г., сообщается о проблемах в следующих городах: Миргород, Луганск, Ромны, Шостка, Конотоп, Лебедянь, Краснодон, Первомайск и Черкассы, Запорожье, Васильков, Кременчуг, Деражня, Чортков, Суходильск, Глухов, Цюрупинск и Прилуки.