Raccomandazione 90 (2001)¹ sui rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni e i comuni negli Stati federali- conclusioni della Conferenza internazionale di Mosca (5-7 ottobre 2000)

Il Congresso,

1. Viste:

- le conclusioni delle visite di monitoraggio effettuate nella Federazione di Russia nel 1999 (CG/Bur (5) 145) ;

- la Raccomandazione 64 (1999) sul tema “lo stato delle finanze locali in Germania” ;

- la Dichiarazione finale della Conferenza di Ancona sul tema “le competenze e le finanze degli enti locali e regionali” ;

- la Raccomandazione 79 (2000) e la 4^a relazione generale sull'applicazione della Carta europea dell'autonomia locale negli Stati membri del Consiglio d'Europa “Le risorse finanziarie delle autorità locali rispetto alle loro competenze: un test concreto per la sussidiarietà” ;

- la Raccomandazione n° R (2000) 14 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sul tema “La fiscalità locale, la perequazione finanziaria e le sovvenzioni alle collettività locali” ;

2. Tenendo conto della relazione CG (8) 7 sui rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni e i comuni, presentata dal Sig. Gerhard Engel (Germania, L) alla 8^a sessione plenaria del Congresso (29-31 maggio 2001);

3. Esprime viva soddisfazione per l'iniziativa di tenere per la prima volta una conferenza sui rapporti tra lo Stato, le regioni e i comuni ;

4. Ribadisce la propria volontà di promuovere il principio di sussidiarietà enunciato all'articolo 4.3 della Carta, segnatamente per quanto riguarda l'autonomia finanziaria degli enti locali e regionali;

5. Ritiene che l'attribuzione di responsabilità agli enti regionali e locali debba essere basata su una chiara definizione delle competenze di ogni livello dei poteri pubblici, come pure sul principio di sussidiarietà e su quello dell'adeguamento delle risorse;

6. Invita le autorità federali e regionali degli Stati membri ad esaminare in qual misura potrebbe venir messo in atto nei loro Stati il principio del finanziamento concomitante o di connessità applicato in certi Stati federali europei (secondo il quale la delega di funzioni ai comuni, in base alla legislazione federale o regionale, e alle regioni, in base alla legislazione federale deve essere associata ad un trasferimento delle risorse necessarie per finanziare gli impegni di spesa corrispondenti);

7. Raccomanda vivamente agli organi legislativi federali e regionali e ai governi degli Stati membri di garantire alle associazioni di enti locali il diritto di essere consultate quando viene preparato il bilancio federale o regionale, per quanto concerne le competenze degli enti locali;

8. Chiede agli organi legislativi federali e regionali di garantire agli enti locali la possibilità di adire i tribunali se sono stati violati i loro diritti finanziari;

9. Invita le amministrazioni federali e regionali degli Stati membri a studiare attentamente le conclusioni della Dichiarazione finale della Conferenza di Mosca, e in particolare il suo paragrafo 11 (vedi allegato);

Allegato

Mosca, 7 ottobre 2000

CG/CONF/MOSC (2000) 3

adottata il 7 ottobre 2000

I partecipanti alla conferenza, amministratori e funzionari locali e regionali, rappresentanti delle associazioni nazionali di enti locali e regionali, rappresentanti dei ministeri federali e regionali, ed esperti, esprimono i loro ringraziamenti:

- al Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa (di seguito il CPLRE oppure il Congresso), e alla Direzione della cooperazione per la democrazia locale e regionale del Consiglio d'Europa per averli associati tramite questa conferenza alla riflessione sui rapporti in materia finanziaria tra lo Stato, le regioni e i comuni negli Stati federali europei;

- al Congresso dei Comuni della Federazione di Russia, al Ministero degli Affari federali e delle Politiche delle Nazionalità e dell'Immigrazione della Federazione russa, e al Governo della Città di Mosca per la perfetta organizzazione della conferenza e per la loro generosa ospitalità.

La conferenza ha consentito di sviluppare e di far avanzare la riflessione sui rapporti finanziari negli Stati federali, quasi federali e con forte regionalizzazione in Europa, nell'ambito della continuazione dei lavori del CPLRE avviati nel 1999 con delle visite di monitoraggio nella Federazione di Russia, con lo svolgimento della Conferenza di Ancona su "Le competenze e le finanze degli enti locali e regionali", con l'adozione da parte del CPLRE della relazione e della Raccomandazione 64 (1999) sul tema "Stato delle finanze locali in Germania" e della relazione e della Raccomandazione 79 (2000) sul tema "Le risorse finanziarie delle autorità locali rispetto alle loro competenze: un test concreto per la sussidiarietà ".

Dopo aver ascoltato le relazioni sui rapporti in materia finanziaria tra i vari livelli di potere pubblico nei paesi federali (Germania, Austria, Belgio, Federazione di Russia, Svizzera) e nei paesi con forte regionalizzazione (Spagna, Italia) e in certe regioni di tali paesi, i partecipanti, pur constatando che sono stati compiuti dei progressi, hanno evidenziato importanti difficoltà per quanto riguarda la trasparenza e il mantenimento degli equilibri nelle relazioni finanziarie tra i tre livelli di governo, segnatamente, ma non unicamente, tra le regioni e i comuni.

Dopo aver ascoltato la relazione e le conclusioni elaborate nel quadro del Programma ADACS "Poteri Locali" a cura del Professor Gérard MARCOU sui rapporti in materia di finanze tra le regioni e i comuni nella Federazione di Russia, i partecipanti alla Conferenza invitano le autorità russe a studiare attentamente le raccomandazioni ivi contenute.

Al termine di due giornate e mezzo di lavoro, i partecipanti sono giunti alle seguenti conclusioni:

1. La Carta europea dell'autonomia locale (di seguito la Carta) resta l'unico trattato di portata europea che offre alle collettività locali, al suo Articolo 9, delle garanzie in materia di risorse finanziarie. Pertanto, gli Stati membri del Consiglio d'Europa che hanno firmato o ratificato la Carta hanno l'obbligo di applicare pienamente le disposizioni contenute al suo Articolo 9 in merito ai rapporti delle autorità pubbliche con il livello locale e regionale in materia di finanze. Gli Stati che non hanno ratificato la Carta dovrebbero ciononostante applicarne i principi generali.

2. Il potere di esercitare certe funzioni è privo di senso se gli enti locali e regionali non dispongono dei mezzi finanziari adeguati per espletare tali funzioni. L'Articolo 9 della Carta, nel garantire alle collettività locali la tutela della loro autonomia finanziaria, vincola inoltre sul piano giuridico gli Stati federali firmatari a recepire tali principi nei loro ordinamenti federali e regionali.

In particolare, i partecipanti:

3. Si congratulano con il Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa per l'elaborazione, nell'ambito della procedura di controllo dell'applicazione della Carta, della 4a relazione su "Le risorse finanziarie delle autorità locali rispetto alle loro competenze: un test concreto per la sussidiarietà". Tale relazione rappresenta una tappa particolarmente significativa per il controllo dell'applicazione della Carta e consente di precisare e di sviluppare le nozioni relative all'autonomia finanziaria degli enti territoriali stabilite dalla Carta.

Esprimono inoltre soddisfazione per l'adozione da parte del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa della Raccomandazione N° R (2000) 14 relativa alla fiscalità locale, la perequazione finanziaria e le sovvenzioni alle collettività locali.

4. Ricordano che il principio di sussidiarietà ha ricevuto la sua prima consacrazione giuridica nella Carta. Il suo articolo 4.3 stabilisce che "L'esercizio delle responsabilità pubbliche deve spettare, in modo generale, di preferenza alle autorità maggiormente vicine ai cittadini. L'attribuzione di una responsabilità ad un'altra autorità deve tener conto dell'importanza e della natura del compito e delle esigenze di efficacia e di economia ".

5. Constatano che gli Stati federali presentano una specificità istituzionale rispetto agli Stati unitari decentrati, poiché la ripartizione delle competenze legislative, ivi compreso nel campo delle risorse finanziarie, avviene tra due livelli di pubblici poteri (federale e regionale). Come lo hanno dimostrato varie relazioni del CPLRE sulla situazione dei sistemi finanziari, tale tipo di relazioni istituzionali può rappresentare un fattore supplementare di difficoltà finanziaria degli enti locali e di confusione dei ruoli, se le rispettive responsabilità non sono definite in modo chiaro e preciso nella legislazione federale e regionale.

6. Ritengono che il principio di proporzionalità e di sufficienza, alla stregua del principio di sussidiarietà, debba essere pienamente rispettato al momento della ripartizione delle competenze. Tale principio consiste nel valutare se le finanze sono adeguate alle competenze delegate alla collettività. La Carta (Articolo 9.2) stabilisce quindi che "le risorse finanziarie delle collettività locali devono essere commisurate alle responsabilità previste dalla Costituzione o dalla legge ". Il principio di sufficienza non può essere attuato senza una chiara definizione delle competenze per ogni livello di potere.

7. Ritengono che, malgrado l'incontestabile diversità delle situazioni istituzionali dei vari paesi che sono stati oggetto dell'analisi durante la conferenza, sia tuttavia possibile delineare certi tratti comuni e formulare alcune raccomandazioni in vista di una migliore presa in considerazione degli interessi dei poteri locali e regionali.

8. Constatano che a parte i problemi posti dalle relazioni istituzionali, la situazione finanziaria dei comuni si è aggravata nei paesi che attraversano una difficile congiuntura economica.

9. Per quanto riguarda le risorse finanziarie dei comuni, i partecipanti sottolineano che alcune tendenze enumerate qui appresso possono avere un'incidenza negativa sull'autonomia locale:

9.1 la riduzione delle imposte locali proprie e la pratica adottata dalle autorità federali o regionali di sostituirle con dei trasferimenti di risorse;

9.2 l'eccessiva importanza dei trasferimenti rispetto alle risorse proprie e delle sovvenzioni stanziate rispetto alle dotazioni generali;

9.3 l'attribuzione agli enti locali di imposte che producono scarse entrate;

9.4 in certi Stati federali, tanto a livello federale, che regionale, la mancanza di alcuni criteri stabili ed obiettivi di perequazione e il carattere discrezionale dei trasferimenti concessi da certe autorità federali o regionali. Tale fatto rende impossibile qualsiasi sforzo di pianificazione a medio e lungo termine che devono effettuare i comuni per soddisfare i bisogni dei loro cittadini e crea delle disparità tra enti locali, e pertanto tra i cittadini. Tali criteri di perequazione devono di conseguenza essere basati sui bisogni e non sui costi;

9.5 gli eccessivi controlli, soprattutto da parte delle autorità regionali sul bilancio delle autorità locali, che talvolta costituiscono un controllo a priori dissimulato sull'opportunità delle decisioni di queste ultime, il che è contrario alla Carta;

10. Per quanto riguarda il principio dell'adeguamento delle competenze delegate ai comune alle loro spese, i partecipanti hanno fatto le seguenti constatazioni:

10.1 il notevole aumento delle spese di carattere sociale che devono affrontare gli enti locali in settori quali l'educazione, l'alloggio, la sanità, i servizi agli anziani e ai disabili, alle famiglie in condizioni svantaggiate e ai richiedenti asilo;

10.2 il carattere indispensabile, e perfino l'obbligo legale di tali spese, provoca nella maggior parte dei casi una netta diminuzione degli investimenti pubblici locali, mentre invece gli enti locali garantiscono tradizionalmente nei paesi europei una parte significativa degli investimenti pubblici, che possono programmare in modo più mirato rispetto ai reali bisogni, essendo gli enti più vicini ai cittadini;

10.3 l'aumento dei debiti dei comuni che già hanno un margine di manovra finanziaria limitato incide ancora sensibilmente sulle condizioni delle loro finanze e li rende spesso dipendenti dalle autorità regionali. E' evidente che i debiti dei comuni rischiano di incidere negativamente ancora a lungo sui loro esercizi finanziari nei prossimi anni;

10.4 la tendenza a devolvere agli enti regionali e locali un numero importante di competenze senza risorse compensative corrispondenti. Tale tendenza, che viene chiamata "il decentramento dei problemi" sta proprio al centro di alcuni conflitti politici che vedono opporsi vari livelli di potere negli Stati federali. E' inoltre talvolta aggravata in un certo numero di Stati federali dal fatto che il principio dell'adeguamento delle risorse agli obblighi imposti non è chiaramente stabilito nei testi legislativi federali e/o regionali, per cui ne deriva che l'applicazione dei testi sulle competenze e le responsabilità viene lasciata al buon volere delle autorità regionali o federali.

Nel devolvere nuovi compiti ai comuni, le autorità federali e regionali devono ispirarsi al principio di connessità, che esige che le competenze imposte dalla legge, sia federale che regionale, devono essere associate al trasferimento di risorse necessarie al finanziamento delle spese corrispondenti. Tale principio, se viene recepito nelle legislazioni, deve garantire ai comuni, se del caso, la possibilità di adire i tribunali per farsi riconoscere i loro diritti a dette risorse compensative.

11. Considerando quanto precede, i partecipanti alla conferenza invitano le autorità federali e regionali degli Stati federali e quasi federali a tener conto delle seguenti raccomandazioni e ad ispirarsi ad esse per tradurle nelle loro politiche relative ai loro rapporti in materia di finanze:

11.1 prevedere di adottare le riforme della fiscalità regionale e locale atte a consentire di stabilire o di ristabilire in certi casi una politica fiscale locale basata su delle imposte che producono un gettito fiscale evolutivo e non su delle imposte obsolete. Le riforme dovrebbero inoltre prevedere delle imposte commisurate ai compiti affidati agli enti locali;

11.2 stabilire nella legislazione a livello federale e regionale una ripartizione e una distinzione precisa e rigorosa delle competenze proprie esercitate da ogni livello di pubblici poteri e delle competenze devolute, tenendo presente che la nozione di competenze proprie implica una libertà di valutazione e di scelta nell'ambito della legge;

11.3 organizzare la ripartizione delle competenze che rientrano nella sfera delle competenze applicate in certe legislazioni federali mediante l'adozione di leggi-quadro federali e regionali, che devono limitarsi all'enunciato dei principi generali. La legislazione-quadro, inoltre, dovrebbe precisare le vie di finanziamento delle competenze congiunte.

11.4 nei paesi la cui dimensione e la cui demografia giustificano la presenza di più livelli di enti locali, occorre garantire ad ogni livello delle condizioni appropriate di autonomia finanziaria;

11.5 constatando che in certi paesi il principio di connessità è stato introdotto nella costituzione di certe regioni, per cui gli enti locali ricevono un compenso finanziario per l'applicazione delle leggi regionali, oppure lo possono ottenere mediante una procedura di ricorso presentata presso l'istanza giudiziaria, i partecipanti raccomandano agli Stati di esaminare la possibilità di introdurre nelle loro costituzioni federali e regionali, ove si riveli necessario, il suddetto principio di connessità, ispirandosi ai modelli già esistenti.

Per quanto riguarda le relazioni Federazione-Regioni, lo Stato federale potrebbe assumere degli impegni finanziari nei confronti degli enti federati, quando le leggi federali li obbligano ad eseguire un certo numero di compiti.

Per quanto riguarda le relazioni Regioni-Comuni, e se l'autonomia locale non dipende esclusivamente dalla competenza delle regioni, lo Stato federale potrebbe ugualmente assumere tali impegni finanziari nei confronti dei comuni per la messa in opera delle leggi federali. Invece, nei casi in cui l'autonomia locale è di competenza esclusiva delle regioni, viene raccomandato alle regioni un impegno analogo nei confronti dei comuni del loro territorio.

In tal senso, i partecipanti esprimono soddisfazione per l'esistenza delle disposizioni costituzionali relative al principio di connessità in Austria e nei Länder del Baden-Württemberg, Turingia, Schleswig Holstein e Brandeburgo nella Repubblica federale tedesca, che prevedono espressamente un compenso finanziario "corrispondente" o "adeguato" per i nuovi compiti devoluti ai poteri locali.

11.6 dei meccanismi di valutazione dei costi effettivi imposti dalla messa in atto delle leggi federali e regionali devono essere elaborati in concertazione con gli amministratori eletti locali e regionali e devono basarsi su dei criteri rigorosi ed obiettivi, che possano consentire ai rappresentanti degli enti regionali e locali sia di procedere a delle successive contrattazioni (qualora tali criteri possano essere riesaminati periodicamente), sia di avviare dei lavori di pianificazione per i programmi di sviluppo economico e sociale a livello locale;

11.7 in regola generale, le risorse degli enti territoriali devono essere sufficientemente diversificate e stabili per consentire una migliore programmazione pluriannuale delle politiche territoriali e degli investimenti. Tali risorse devono inoltre essere evolutive e flessibili per poter tener conto del contesto economico, della crescita o dei nuovi bisogni espressi;

11.8 la definizione delle risorse proprie delle collettività locali e regionali negli Stati federali deve essere effettuata mediante un atto giuridico formale, ossia la Costituzione o una legge federale e la Costituzione o una legge regionale. Un tale impegno formale sul piano giuridico offre le garanzie necessarie alle collettività territoriali e di conseguenza, in caso di modifica, richiederà l'adozione di un atto giuridico, o di emendamenti a un tale atto che rivestano lo stesso valore giuridico;

11.9 i partecipanti alla conferenza ritengono evidente che, conformemente alla Carta europea dell'autonomia locale, una parte cospicua delle risorse delle collettività locali debba provenire dalla loro fiscalità propria e dalle imposte indirette che devono poter imporre liberamente. E' solo se potranno percepire delle imposte proprie destinate a finanziare una parte importante delle politiche pubbliche locali e regionali elaborate dagli amministratori locali e regionali che gli enti territoriali saranno in grado di esercitare realmente la loro autonomia nel quadro delle politiche federali di sviluppo economico;

Parimenti, come è stato precisato nella Raccomandazione 79 (2000) del CPLRE, le collettività devono poter usufruire del diritto di far variare le aliquote delle imposte che possono imporre. Tali aliquote devono essere stabilite entro una forbice previamente fissata dalla legge o determinata mediante contrattazioni annuali tra i tre livelli di potere. La possibilità data ai consigli locali e regionali eletti di determinare dette aliquote delle loro imposte proprie costituisce per tali organi una reale garanzia di autonomia di esercitare le loro responsabilità mettendo in opera delle politiche pubbliche a livello locale o regionale.

11.10 il diritto di far variare le aliquote non deve alterare il diritto di poter usufruire dei trasferimenti che dovrebbero preferibilmente essere tuttavia sotto forma di dotazioni generali. Tali trasferimenti non dovrebbero pregiudicare la stabilità dei bilanci locali, né la possibilità di pianificarli per un periodo ragionevole;

11.11 l'autonomia impositiva, ovvero la facoltà di imporre i propri tributi, non dovrebbe ostacolare lo sforzo di solidarietà e le politiche economiche a livello federale o regionale. Un'impostazione contraria rischia di creare squilibri economici e sociali a livello nazionale o regionale.

Lo sforzo di solidarietà deve venir continuato associando in modo appropriato la perequazione verticale e quella orizzontale.

La perequazione verticale viene effettuata mediante dei trasferimenti dal potere centrale secondo dei criteri obiettivi tendenti a ridurre le disuguaglianze delle capacità di finanziamento delle collettività locali. E' quella maggiormente appropriata per le situazioni caratterizzate da importanti disuguaglianze.

Sarebbe tuttavia errato proporre degli schemi di perequazione che scoraggerebbero gli enti locali o regionali più ricchi a fare uno sforzo fiscale supplementare che, dal loro punto di vista, servirebbe unicamente a operare dei trasferimenti verso altre collettività. Analogamente, gli schemi di perequazione non devono ridurre la motivazione delle collettività più povere a sfruttare le loro possibilità impositive. La perequazione deve essere applicata a livello federale (tra enti federati) e regionale (tra i comuni di una regione). Devono venir fissati dei criteri obiettivi chiari e stabili di perequazione, previa concertazione con i rappresentanti delle collettività locali e regionali. A livello regionale, i comuni devono avere la possibilità di far conoscere la loro opinione per il tramite delle loro associazioni. I criteri stabiliti da un testo legislativo non dovrebbero mai essere modificati in modo unilaterale e senza una preventiva consultazione delle associazioni rappresentative delle collettività locali.

11.11 bis l’autonomia fiscale deve conoscere i propri limiti e vincoli ragionevoli, al fine di evitare dei fenomeni di concorrenza sfrenata tra enti locali, poiché rischierebbe di condurre a degli squilibri ancora più accentuati tra entità pubbliche;

11.12 il processo di preparazione dei bilanci regionali e locali e i dibattiti sugli orientamenti in materia di bilancio che li precedono devono essere condotti in completa trasparenza;

11.13 sempre per garantire la trasparenza, i partecipanti raccomandano alle autorità federali e regionali di istituzionalizzare nella loro legislazione il diritto di consultazione dei comuni. Il CPLRE ha già avuto l'occasione (Raccomandazione 64 (1999) paragrafo F1) di constatare con soddisfazione che nella Repubblica Federale Tedesca un tale diritto di consultazione è sancito dalle costituzioni di parecchi Länder (Sassonia, Brandeburgo, Baden-Württemberg, Turingia). Tali esempi devono essere seguiti, al fine di rendere aperto il dialogo tra le autorità regionali e i comuni sulla distribuzione delle risorse finanziarie. Il diritto di essere consultati deve essere ugualmente garantito a livello federale (anche nei casi in cui non ci fosse, in linea di massima, alcun legame gerarchico diretto tra la federazione e i comuni), come succede in Austria, visto che un certo numero di leggi federali sono applicate dai comuni. Le autorità federali e regionali potrebbero quindi costituire, su una base istituzionale, delle commissioni miste alle quali sarebbero associati gli enti locali, per valutare regolarmente l'equilibrio esistente tra le risorse e i compiti loro devoluti. E' un metodo che già è stato raccomandato dal CPLRE nelle Raccomandazioni 64 (1999) e 79 (2000) ;

11.14 gli enti locali devono inoltre usufruire di una tutela legale che offra loro delle garanzie sufficienti per presentare, qualora si rivelasse necessario, dei ricorsi dinanzi ai tribunali, se ritengono di essere stati lesi nei loro diritti in materia finanziaria. Nella Federazione di Russia delle controversie relative ai rapporti finanziari potrebbero essere esaminate da tribunali amministrativi da istituire a tal scopo.

12. I partecipanti invitano il Consiglio d'Europa e in particolare il CPLRE, organo rappresentativo degli interessi dei comuni e delle regioni dei 41 Stati membri del Consiglio d'Europa, a seguire l'evoluzione della situazione dei rapporti in materia finanziaria negli Stati federali e di fare regolarmente il punto sulla questione.

13. Per quanto riguarda la situazione delle finanze locali in Russia, il Consiglio d'Europa dovrebbe:

vigilare sul buon funzionamento della democrazia locale, non solo nelle grandi città e nelle città medie, ma ugualmente nelle cittadine e nelle collettività rurali e prendere le iniziative appropriate a tale effetto;

assistere le autorità russe nel necessario ripristino di un livello minimo accettabile dell'autonomia finanziaria locale mediante l'attuazione di riforme della fiscalità locale (imposte locali, imposte congiunte e condivise);

studiare con le autorità russe la possibilità di rafforzare il programma di formazione e di scambi di amministratori e di funzionari locali e regionali nel campo della gestione amministrativa e finanziaria, della gestione dei servizi pubblici locali e regionali e dello sviluppo dell'economia locale in alcune regioni modello scelte in ognuno dei sette distretti federali costituiti recentemente;

sostenere le recenti misure adottate dalle autorità russe per rendere più obiettivo e trasparente il sistema dei trasferimenti finanziari a livello federale e regionale.