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Rapport sur les principes à suivre pour l'action du Congrès dans la préparation des rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres et dans les Etats candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe - CG (3) 3 Partie II

Rapporteur :
M. Alexander TCHERNOFF, Pays-Bas)
avec la contribution de M. Alain CHENARD (France)
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1. Lors de la Conférence de célébration du 10ème anniversaire de l'ouverture à la signature de la Charte européenne de l'autonomie locale - organisée les 17 et 18 avril 1996 à Copenhague par la Présidence du Comité des Ministres en coopération avec le Congrès - les activités du CPLRE dans le cadre de la promotion de l'autonomie locale et régionale ont été reconnues comme étant l'un des éléments indispensables du processus de construction européenne. Cette reconnaissance se justifie par le fait que ces activités constituent une contribution essentielle pour la mise en place, au sein des ordonnancements juridiques nationaux, des conditions politiques et institutionnelles permettant la réalisation d'une démocratie locale effective ainsi qu'une application concrète du principe de subsidiarité.

2. Ces activités, qui correspondent au mandat "institutionnel" du Congrès, ont déterminé des progrès substantiels en vue de la reconnaissance, de la protection et du développement des droits et des libertés des collectivités locales et régionales dans les Etats membres et dans les Etats candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe, et ce parallèlement aux activités réalisées dans le cadre de l'application de la Convention européenne des Droits de l'Homme en ce qui concerne le respect des droits et des libertés fondamentaux des personnes.

3. En particulier, dans le cadre de ces activités, les rapports du Congrès sur la situation de la démocratie locale et régionale, sur l'observation des élections ainsi que l'ensemble des activités de suivi de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale, constituent un patrimoine de connaissances et d'expériences permettant aujourd'hui au Congrès de mieux défendre et promouvoir l'autonomie politique, administrative et financière des collectivités territoriales en Europe.

II. LE NOUVEAU ROLE DE LA CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE ET LES EVOLUTIONS DANS LE SUIVI DE SA MISE EN OEUVRE

4. A peine 8 ans après son entrée en vigueur, la Charte européenne de l'autonomie locale, eu égard au nombre croissant d'Etats l'ayant ratifiée ainsi qu'aux résultats obtenus dans le cadre du suivi de sa mise en oeuvre - assuré par le Congrès avec l'accord du Comité des Ministres - on peut affirmer que celle-ci est devenue l'un des instruments juridiques majeurs du droit européen dont le respect est désormais considéré par l'Assemblée parlementaire comme étant une conditio sine qua non lors de l'adhésion des nouveaux Etats membres au Conseil de l'Europe.

5. La Charte reste à ce jour le seul cadre juridique international de défense et de développement des droits et des libertés des collectivités territoriales et, à ce titre, elle représente, tout comme la Convention européenne des Droits de l'Homme, la Charte Sociale européenne, la Convention cadre sur la protection des minorités nationales et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, l'un des piliers de la conscience démocratique et des valeurs affirmées dans le Statut du Conseil de l'Europe.

6. La Charte a constitué et ce même en-dehors de son adoption, une référence irremplaçable et une forte motivation dans la mise en place des normes des systèmes d'autonomie locale dans les jeunes démocraties de l'Europe centrale et orientale.
Par ailleurs, la Charte représente aujourd'hui, par son système de suivi, une excellente occasion de dialogue pour stimuler tous les Etats l'ayant ratifiée à élaborer des réformes pratiques, voire institutionnelles, visant au renforcement de leur système d'autonomie locale.

7. En particulier, le système de suivi de la mise en oeuvre de la Charte assuré par le Congrès constitue à l'heure actuelle le seul moyen afin d'obtenir des informations appropriées sur les dispositions législatives et les autres mesures que les Parties contractantes ont prises dans le but de se conformer aux principes de la Charte.
A ce sujet, il faut signaler que, pour l'instant, et depuis son entrée en vigueur, l'article 14 de la Charte, établissant que les Parties contractantes transmettent au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les informations mentionnées ci-dessus, n'a jamais trouvé application.

8. En témoignage de l'importance que le Congrès accorde à la Charte européenne de l'autonomie locale, nous signalons que, assisté d'un Comité d'experts indépendants, il a d'ores et déjà préparé 2 rapports détaillés sur sa mise en oeuvre. Le second de ces rapports a été présenté lors de cette troisième Session plénière, et a donné lieu à l'adoption d'une Résolution et d'une Recommandation. Grâce à celles-ci, les procédures concernant le suivi de la mise en oeuvre des dispositions de la Charte par les Etats membres qui l'ont ratifiée se trouvent davantage renforcées.
Nous estimons que l'adoption de ces dispositions par le Congrès permettra, dans le futur, la mise en place d'un véritable système de contrôle de l'application de la Charte, ce qui constituerait un progrès considérable.

9. Par ailleurs, nous pensons que l'ensemble des principes relatifs à la démocratie pluraliste ne sera véritablement complet que lorsque les droits et les libertés des collectivités locales et régionales seront reconnus et respectés dans la totalité des Etats européens. La démocratie locale constitue une valeur en soi qu'il ne faut pas assimiler au concept de démocratie parlementaire et qui, en raison de sa spécificité, de sa complexité et de sa grande variété, nécessite une attention particulière.
Dans cette perspective, nous proposons un projet de Recommandation préconisant la préparation d'une "Magna Carta du Conseil de l'Europe sur les règles de la démocratie et les droits des citoyens européens", dans laquelle la Charte européenne de l'autonomie locale trouverait sa place à côté de la Convention européenne des Droits de l'Homme, de la Charte sociale, de la Convention cadre sur la protection des minorités nationales et de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. Nous reprenons ainsi une idée lancée par le Président Alexander Tchernoff lors de la Conférence de Copenhague.

Une telle "Magna Carta", qui pourrait être préparée conjointement par le Comité des Ministres, l'Assemblée parlementaire et le Congrès, pourra ainsi constituer la référence principale pour les activités du Conseil de l'Europe visant au respect des engagements pris par les Etats membres à partir du prochain millénaire, marquant durablement le 50e anniversaire de la création du Conseil de l'Europe, en 1999.

III. LES RAPPORTS SUR LA SITUATION DE LA DEMOCRATIE LOCALE
ET REGIONALE DANS LES ETATS MEMBRES ET DANS LES ETATS CANDIDATS A L'ADHESION AU CONSEIL DE L'EUROPE

10. Suite aux transformations politiques qui sont survenues en Europe avec la disparition des régimes totalitaires et à la création du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe en 1994, les rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres et dans les Etats candidats à l'adhésion ainsi que les activités d'observation des élections locales et régionales dans ces derniers - activités déjà amorcées par l'ancienne Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe - se sont développés d'une façon constante.

a. 6 rapports d'observation des élections locales et/ou régionales (Lettonie 1994, Moldova - à deux occasions différentes, courant 1995, Russie - 1994 et 1995, Ukraine - 1994).

b. 9 rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les pays candidats à l'adhésion (Albanie - 1995, Belarus - 1995, Croatie - 1995/1996, Ex-République Yougoslave de Macédoine - 1995, Lituanie - 1996, Moldova - 1995, Russie - 1995, Ukraine - 1995);

Par ailleurs, en ce qui concerne les Etats membres, lors de la deuxième session plénière du Congrès, a été présenté un rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Roumanie.
A ce jour, le Président du CPLRE, M. Alexander Tchernoff, dans le cadre du Bureau, a établi les premiers contacts en vue de la préparation éventuelle d'un rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Turquie et au Royaume-Uni. D'autres contacts ont été prix avec l'Italie et la Lituanie.

12. Nous estimons que l'ensemble de ces initiatives constitue un patrimoine qu'il est important de mettre en valeur. Nous pensons que le Congrès devrait adopter des décisions politiques permettant aux différents volets composant ce patrimoine de :

- en ce qui concerne la procédure, veiller à ce que les différentes initiatives s'intègrent dans un ensemble cohérent et,

- d'un point de vue politique, aboutir à des réformes importantes en ce qui concerne les objectifs visés.

13. Dans cette perspective, dans le projet de Résolution et dans le projet de Recommandation, nous proposons la mise en place d'un certain nombre de principes de référence pour la préparation des rapports qui font l'objet du présent chapitre.
Ces principes contribueront à rendre plus harmonieuse, organique et fructueuse l'action du CPLRE en ce qui concerne le fondement de son mandat, établi à l'article 2 de la Résolution Statutaire (94) 3 du Comité des Ministres sur l'institution du Congrès. D'autre part, ces principes permettront une meilleure coordination avec les procédures relatives au suivi de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale, qui viennent d'ailleurs d'être renforcées par le Congrès.

1. Les principes concernant les rapports sur la situation de la démocratie locale dans les Etats membres

14. Le rapport sur la démocratie locale et régionale, que le Congrès a réalisé en Roumanie et sur la base duquel une Recommandation a été adressée au Comité des Ministres lors de sa deuxième Session plénière, représente à la fois un point de repère et un précédent positif incontournable.
A ce sujet, nous tenons tout d'abord à préciser que la source juridique de ce rapport et de cette Recommandation est la Résolution Statutaire (94) 3 du Comité des Ministres sur l'institution du Congrès, qui dans son article 2, paragraphe 1, littera b., établit que "Le CPLRE est un organe consultatif ayant pour objectifs (...) de soumettre au Comité des Ministres des propositions afin de promouvoir l'autonomie locale et régionale".

15. D'autre part, en ce qui concerne les documents juridiques adoptés respectivement par le Comité des Ministres et l'Assemblée parlementaire et existant dans ce contexte, nous avons également tenu compte:

a. de la Déclaration du Comité des Ministres sur le respect des engagements pris par les Etats membres du Conseil de l'Europe dans laquelle le Comité des Ministres a établi qu'il examinera les questions du respect des engagements concernant la démocratie, des droits de l'homme et de l'Etat de Droit dans tout Etat membre qui lui seront référées par des Etats membres, par le Secrétaire Général ou sur la base d'une Recommandation de l'Assemblée parlementaire;

b. des Modalités de mise en oeuvre de la Déclaration susmentionnée, préconisant la préparation, par le Secrétaire général, d'un Panorama factuel du respect des engagements pris par les Etats membres fondé sur des informations provenant des Etats membres et sur toute information pertinente, conformément aux dispositions de la Déclaration;

c. de la Directive 508 (1995) de l'Assemblée parlementaire relative au respect des obligations et engagements contractés par les Etats membres du Conseil de l'Europe, dans laquelle l'Assemblée charge sa Commission des questions juridiques et des droits de l'homme (pour rapport) et sa Commission des questions politiques (pour avis) de veiller de près au respect des obligations et engagements dans tous les Etats membres concernés.

16. Cela dit, nous souhaitons rappeler que la décision de préparer le rapport sur la démocratie locale et régionale en Roumanie s'expliquait par des faiblesses et une insuffisance de la législation roumaine en matière d'autonomie locale, ainsi que par les difficultés qu'a connues sa mise en oeuvre par les autorités centrales.
En particulier, le Congrès, avait été alerté par les principales associations des collectivités locales roumaines, de l'existence d'une vague de destitutions, suspensions et démissions d'un certain nombre de maires et de conseillers locaux roumains.

17. Dans cette perspective, et sur la base des dispositions mentionnées au point III,1.,14 de ce Rapport, le Congrès a décidé de mener, dans les meilleurs délais, une enquête sur la situation réelle de la démocratie locale et régionale en Roumanie, que nous décrivons ci-après d'une façon synthétique et à titre d'exemple.

18. En vue de l'établissement précis des faits et de la préparation d'un rapport détaillé, un Groupe de Travail ad hoc, et en particulier son Rapporteur et son Président se sont rendus à Bucarest à plusieurs reprises. M. Alexander Tchernoff, Président du Congrès s'est également rendu à deux reprises en Roumanie.

- des représentants qualifiés et à un haut niveau du Gouvernement roumain qui ont manifesté une remarquable ouverture et disponibilité;

- des maires suspendus et destitués dont les cas avaient été sélectionnés par des experts juristes du Groupe de Travail, sur la base de questionnaires spécifiques, comme étant particulièrement significatifs des problèmes observés;

- des représentants de l'Association des présidents des Judets de Roumanie et de la Fédération des municipalités roumaines.

19. Parallèlement à ces rencontres, les experts du Groupe de Travail ont accompli une analyse globale du cadre législatif roumain en matière d'autonomie locale qui, encore une fois, a mis en évidence l'absence de normes législatives en matière de finances locales, de propriété communale et régionale, de statut des élus locaux et du personnel local, de coopération intercommunale et de formation.

20. Aujourd'hui, au vu de la modification de la législation de l'administration locale par le Parlement Roumain, sur la base de l'avis des experts du Congrès et de l'arrêt des procédures incriminées de destitution et de suspension des élus locaux roumains de la part de leur Gouvernement, on peut dire que le rapport du Congrès sur la démocratie locale et régionale en Roumanie, auquel ont également contribué les autorités roumaines, toujours ouvertes et disponibles, peut être considéré comme un modèle pour l'action du Congrès, en vue d'une réelle amélioration des conditions de l'exercice de l'autonomie locale dans les Etats membres du Conseil de l'Europe.

21. Sur la base de ces considérations, force est de constater l'utilité, voire la nécessité de poursuivre la préparation des rapports sur la démocratie locale et régionale dans les Etats membres du Conseil de l'Europe ainsi que de la mise en place de principes généraux les régissant.

Ces principes, grâce à leur flexibilité, devront être appliqués en tenant compte des différentes réalités nationales. La diversité et la souplesse de l'approche du Congrès dans l'établissement des contacts préliminaires en ce qui concerne la préparation des rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale en Italie, en Lituanie, au Royaume-Uni et en Turquie, constituent un exemple significatif.

22. A ce propos, dans le projet de Résolution, nous préconisons qu'en ce qui concerne la décision de préparer ces rapports, le Congrès puisse exercer un rôle d'impulsion et de coordination des demandes des autorités locales et régionales des Etats membres, ainsi que des propositions du Groupe de travail chargé du suivi de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale, au vu des conclusions du Comité d'experts indépendants travaillant sous son égide.

23. Selon cette proposition, le Bureau pourra procéder ainsi à l'établissement des faits par le biais d'une première mission exploratrice conduite par au moins deux membres du Congrès, permettant l'ouverture d'un dialogue constructif aussi bien avec les autorités nationales qu'avec les autorités territoriales de l'Etat membre concerné;

24. Dans la mesure où la mission exploratrice démontre la justification d'une action plus approfondie, et après avoir recueilli l'avis du Groupe de travail chargé du suivi de la mise en oeuvre de la Charte, le Bureau pourrait mettre en place un Groupe de travail ad hoc chargé de préparer un rapport détaillé, le cas échéant basé sur de nouveaux contacts sur place, y compris avec les autorités nationales concernées, afin de le présenter en Session plénière du Congrès ou à la Commission permanente;

25. Par ailleurs, nous proposons le principe de toujours donner la possibilité aux autorités nationales concernées de faire connaître leur avis, et ce avant que le rapport mentionné ci-dessus ne soit définitivement adopté. C'est de ce principe que dépend l'instauration d'un dialogue fructueux et d'un climat général propice aux réformes.

26. D'autre part, afin que le Congrès puisse être constamment informé sur la situation de la démocratie locale et régionale dans l'ensemble des Etats membres du Conseil de l'Europe, le Bureau devra veiller à ce que:

- dans un laps de temps raisonnable, tous les Etats membres fassent l'objet d'un rapport détaillé, et ce même à défaut d'une demande expresse des sujets indiqués au point III.1, 22 de ce Rapport;

- une attention particulière soit consacrée à la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres dont l'adhésion au Conseil de l'Europe est récente et pour lesquels l'établissement de rapports consécutifs pourrait se révéler nécessaire afin d'évaluer la mise en oeuvre des réformes.

2. Les principes concernant la préparation des rapports sur la démocratie locale et régionale et sur les activités d'observation des élections locales et/ou régionales dans les Etats candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe.

27. Les expériences cumulées par le Congrès dans le cadre des rapports relatifs à la situation de la démocratie locale et régionale dans les pays qui étaient candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe ou qui le sont encore en ce moment (et qui sont indiqués sous le point III,11. de ce rapport) montrent bien l'utilité de ce type d'activités. La préparation de ces rapports de la part du Congrès a en fait permis à l'Assemblée parlementaire et au Comité des Ministres, en ce qui concerne l'autonomie locale, de disposer d'un panorama complet sur la situation démocratique de ces pays au moment de prendre des décisions concernant leur adhésion.

28. La constatation de l'utilité des informations fournies par le Congrès dans le cadre des procédures d'adhésion au Conseil de l'Europe nous amène aujourd'hui à proposer, toujours dans le projet de Résolution, une série d'améliorations permettant une plus grande efficacité et rapidité dans la préparation desdits rapports.

29. Dans cette perspective, nous proposons qu'en cas de demande d'adhésion au Conseil de l'Europe de la part d'un Etat déterminé (actuellement l'Arménie, l'Azerbaidjan, le Belarus, la Bosnie-Herzégovine et la Georgie), le Bureau adopte rapidement un rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale de cet Etat, préparé par deux rapporteurs, assistés par un ou plusieurs experts indépendants, et que ce rapport soit transmis à la Commission permanente pour information. Le rythme de la préparation de tels rapports est conditionné notamment par deux facteurs:

- le rythme suivi par l'Assemblée parlementaire pour l'élaboration de son propre Avis,

- l'évolution réelle de la démocratie locale et régionale dans les pays en question.

30. Par ailleurs, et toujours en vertu de l'article 2, paragraphe 1, littera b. de la Résolution Statutaire (94) 3 du Comité des Ministres sur l'institution du Congrès, il est important que ces rapports soient ensuite transmis à l'Assemblée parlementaire et au Comité des Ministres afin qu'ils en tiennent compte lors de l'évaluation finale concernant l'adhésion et, le cas échéant, de la fixation des engagements que ces Etats seront appelés à prendre dans la perspective de leur adhésion au Statut du Conseil de l'Europe.

31. Finalement, dans un souci de complémentarité et de cohérence d'une part, et d'efficacité et de célérité de l'autre, ainsi qu'à la lumière des expériences précédentes, en ce qui concerne les activités d'observation des élections locales et régionales, nous proposons que le Bureau soit chargé d'adopter un rapport établi par une équipe d'observateurs choisis dans la/les Chambre(s) dont relève l'élection faisant l'objet des activités d'observation; ce rapport devra être ensuite transmis pour information à la Commission permanente et, toujours en vertu de la Résolution Statutaire mentionnée au paragraphe précédent, à l'Assemblée parlementaire ainsi qu'au Comité des Ministres.