Rapport sur la démocratie locale en Belgique - CPL (10) 2 Partie II

Rapporteur: Birgitta HALVARSSON (Suède)

INTRODUCTION

Conformément à la Résolution 2000 (1) du Comité des Ministres, établissant le principe de rapports concernant tous les Etats membres du Conseil de l’Europe et les Etats candidats à l’adhésion, le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe (CPLRE) du Conseil de l’Europe a décidé de préparer un rapport de monitoring sur la situation de la démocratie locale en Belgique. Le présent rapport s’inscrit donc dans le cadre des activités ordinaires du CPLRE.

Un rapport sur la Belgique est important compte tenu de la longue tradition d’autonomie de ce pays, que l’on peut considérer comme un exemple typique d’approche libérale de la garantie de ce principe. Le passage de l’Etat belge à une structure fédérale, préparé par un ensemble de réformes mises en œuvre depuis 1970, et formellement reconnu par la Constitution (officiellement « nouvelle » mais en réalité « coordonnée ») du 17 février 1994 (Articles 1-7), s’est accompagné de changements dans l’application de ce principe. Ainsi, une loi fédérale du 13 juillet 2001 a transféré la compétence en matière d’autonomie locale aux Régions. Néanmoins, dans certains domaines, la nouvelle loi maintient des compétences fédérales, et dans d’autres les Communautés ont un droit de supervision. Une nouvelle législation sur les pouvoirs locaux est en cours de rédaction dans plusieurs parties du pays. Bien entendu, cette répartition des fonctions entre pouvoir fédéral, Régions et Communautés pose non seulement la question de la fonction et du rôle des provinces à l’avenir, entre le gouvernement central et les pouvoirs locaux, mais aussi celle de l’impact global d’une telle structure étatique sur l’autonomie des communautés locales.

Suite à une décision de sa Commission institutionnelle du 30 septembre 2002 (CG/INST (9)1), le CPLRE a décidé de préparer un rapport de monitoring sur le développement de l’autonomie locale en Belgique. Mme Birgitta Halvarsson, Conseillère à Torsby (Suède), Vice-présidente de la Commission institutionnelle de la Chambre des Pouvoirs Locaux, a été nommée rapporteur et le Professeur Dian Schefold, de l’Université de Brême, Vice-président du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, a été nommé expert. M. Jean-Paul Chauvet, Administrateur principal au CPLRE, à Strasbourg, a été chargé du Secrétariat.

L’équipe a commencé à préparer ce rapport à l’issue d’une première mission à Bruxelles les 16 et 17 décembre 2002, qui lui a permis de prendre des contacts et de recueillir des informations auprès de plusieurs experts belges, dont la plupart avaient été choisis et invités par l’Union des villes et communes belges a.s.b.l. (Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten v.z.w.) et par sa Secrétaire fédérale, Mme Thérèse Renier (voir liste à l’Annexe 1). A partir des résultats obtenus et de l’étude d’une bibliographie et de documents pertinents, un questionnaire (Annexe 4) a été élaboré et envoyé aux personnes rencontrées afin d’obtenir de plus amples informations. Suite à des courriers officiels adressés par le Président du CPLRE, M. Herwig Van Staa, au ministre belge de l’Intérieur, aux ministres-présidents des gouvernements régionaux (Flandre, Wallonie, Bruxelles-capitale) et des Communautés (Flamande, représentant la Région, et française et germanophone), nous avons convié plusieurs personnes à une deuxième série de rencontres (voir liste à l’Annexe 2), qui se sont déroulées en Belgique du 20 au 22 janvier 2003. A partir des informations obtenues, un premier projet de rapport de monitoring a été préparé et transmis pour commentaires aux experts consultés et aux personnes rencontrées en Belgique (voir liste à l’Annexe 3).
Les observations ont été incluses dans le rapport et dans la mesure du possible abordées avec les partenaires belges du 17 au 20 février 2003. Ainsi, et après de nouvelles discussions entre le rapporteur, l’expert et un membre du Secrétariat, le rapport a été complété et présenté à la Commission institutionnelle et au CPLRE le 7 avril 2003.

L’une des motivations de ce rapport est la présence de la Belgique parmi les premiers Etats signataires de la Charte européenne de l’autonomie locale le 15 octobre 1985. La Charte n’a néanmoins pas été ratifiée pour le moment. De même, la Convention européenne pour la protection des minorités nationales a été signée par la Belgique le 31 juillet 2001, mais n’a pas encore été ratifiée. La Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales a été signée le 24 septembre 1980, ratifiée le 6 avril 1987 et est entrée en vigueur le 7 juillet 1987, mais son Protocole additionnel n°1, signé le 25 juillet 1997, n’a pas encore été ratifié.

PREMIÈRE PARTIE : QUESTIONS FONDAMENTALES

1. Le cadre constitutionnel

La Belgique, Etat indépendant depuis 1830 et doté d’une première Constitution le 7 février 1831, est aujourd’hui régie par la Constitution (« coordonnée ») du 17 février 1994, suivie de 16 modifications. Le pays couvre une superficie d’environ 30 514 km² et comptait, au 1^er janvier 2002, 10 309 725 habitants. Traditionnellement, la Belgique a été un Etat unitaire, composé d’une monarchie parlementaire au niveau central avec un système bicaméral (Chambre des représentants et Sénat) et d’un gouvernement avec une administration centrale. Au niveau intermédiaire, outre Bruxelles-capitale, il y avait neuf et il y a actuellement dix provinces. Il existe également des pouvoirs locaux au sein des communes, dont le nombre a été réduit dans les années 70 d’environ 2 669 (en 1969) a 589. La population des communes est en moyenne de 17 000 personnes, et même si ce chiffre est élevé a cause de la population de plusieurs grandes villes (comme Antwerp, 447 664 habitants, alors que la région de Bruxelles-capitale se compose de 19 communes), il y a relativement peu de communes de moins de 5 000 habitants (98, soit 16,7 % et une seule de moins de 1 000 habitants). Il existe donc une bonne base pour un gouvernement local efficace.

Toutefois, le principal problème politique, constitutionnel et administratif de la Belgique depuis 50 ans et encore aujourd’hui demeure le problème linguistique et sa solution juridique. Après de graves conflits ayant entraîné, entre autres, un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme le 2 juillet 1968, diverses réformes du système politique ont été entreprises en 1970, 1980, 1988/89 et 1993/94. La dernière réforme a abouti à la Constitution actuelle et, outre le système constitutionnel et administratif mentionné plus haut, à la reconnaissance de quatre régions linguistiques (Article 4.1 de la Constitution) : germanophone, francophone, néerlandophone et bilingue Bruxelles-capitale. Ce problème linguistique détermine également l’existence de trois Communautés : germanophone, flamande et française (Article 2). Ces Communautés sont compétentes pour les questions culturelles et « personnalisables » (domaines dans lesquels les citoyens belges ont le droit de correspondre avec les autorités dans leur langue maternelle n’importe où dans le pays), visées à l’article 127 de la Constitution et précisées par la loi spéciale du 8 août 1980, avec des modifications ultérieures par d’autres lois spéciales. La Belgique comprend en outre trois Régions - wallonne, flamande et Bruxelles-capitale (Article 3) – auxquelles la Constitution (Article 39) reconnaît d’autre pouvoirs importants définis à l’article 6 de la loi spéciale, ce qui ne laisse qu’une compétence limitée¹ au pouvoir central. La Belgique est donc un Etat fédéral, composé de Communautés et de Régions (Article 1) : au niveau de l’Etat, outre le pouvoir central, il y a trois Communautés et trois Régions, ce qui représente (en principe) sept membres. Toutes les Communautés et les Régions disposent de leur propre Conseil (Parlement) composé de membres élus directement (bien que certains représentants élus assument des fonctions pour la Région et pour la Communauté) pour une période de cinq ans (Articles 116 et 117), et d’un gouvernement. Pour les cas de conflits, la Constitution établit des procédures de règlement et un principe de loyauté, ainsi qu’une Cour d’arbitrage (Schiedshof, Articles 141 à 143 de la Constitution).

Ce système fédéral est placé au-dessus du système traditionnel d’administration décentralisée et d’autonomie. A Bruxelles-capitale, les autorités locales des 19 communes sont incluses dans une Région, qui exerce également les fonctions d’une province, et dans les commissions des communautés linguistiques. Dans le reste du pays, la Constitution et les lois établissent des conseils provinciaux élus directement pour six ans, et des gouverneurs de provinces, nommés de façon permanente par le pouvoir exécutif et assistés par une députation permanente élue par le conseil. Ces organes sont compétents pour tout ce qui est d’intérêt provincial et pour l’application des lois à ce niveau. Au niveau local, les 589 communes disposent de leur propre conseil élu directement, pour un mandat de six ans également. Les bourgmestres (maires de ces communes) sont nommés pour six ans par l’exécutif - auparavant fédéral, désormais régional – lors d’une procédure prévue par la loi, qui tient compte de la situation politique locale et de l’avis du gouverneur. Les conseils élisent de plus, proportionnellement à la population locale, trois à dix représentants (échevins, schepenen) qui forment, avec le bourgmestre, un organe exécutif. L’existence des gouverneurs et des bourgmestres permet d’attribuer aux autorités locales et provinciales non seulement une compétence pour « tout ce qui est d’intérêt provincial et communal » (Article 162 §2(2)) mais également la responsabilité de l’application des lois et décisions fédérales. C’est important pour les domaines principaux de l’administration, où des réglementations spéciales concernent entre autres l’aide sociale et les centres publics qui la dispensent (CPAS - OCMW) ainsi que la police locale. D’autres fonctions particulières, comme l’administration fiscale (recouvrement de l’impôt), sont assurées par des autorités (bureaux) spéciales déconcentrées du pouvoir central au niveau local.

2. La régionalisation des pouvoirs locaux

Cette organisation, décrite dans ses grandes lignes, a connu et connaît encore des changements importants, en raison de la fédéralisation de l’Etat belge. Après la création des Communautés et des Régions par la révision constitutionnelle de 1970, la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 leur a transféré des compétences, et de nombreuses modifications de cette loi ont depuis élargi l’éventail des pouvoirs qui leur sont accordés. L’une des lois les plus importantes, suite logique d’un ensemble de lois depuis 1988, et l’une des motivations principales du présent rapport, est la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de différentes compétences aux Régions et aux Communautés. En vertu de cette loi (Article 6§1(VIII)) le pouvoir de législation pour le gouvernement provincial et local (comprenant, depuis 1988, le contrôle de l’application) a été essentiellement dévolu aux Régions. En conséquence, chaque Région peut promulguer des lois nouvelles et donc différentes en matière d’organisation provinciale et locale. Les autorités régionales appliquent la législation existante, exercent un pouvoir de supervision et peuvent nommer gouverneurs et bourgmestres, ce qui était autrefois une prérogative du gouvernement central. Toutefois, d’autres domaines du droit, dont l’application incombe aux gouverneurs et aux bourgmestres, demeurent de la compétence de l’Etat fédéral, tandis que d’autres relèvent maintenant de la compétence des Communautés. Les collectivités locales se situent donc non seulement entre administration centrale et autonomie locale, mais aussi entre Etat fédéral, Région, Communauté et autonomie. Cette situation crée bien évidemment des problèmes juridiques et politiques nouveaux et intéressants.

Cette innovation, dont l’importance politique est évidente, étant régie par une « loi spéciale » sans modification de la Constitution et devant être appliquée par des décrets régionaux « ayant force de loi » (Article 134), on peut s’interroger sur sa constitutionnalité. De fait, l’article 162 stipule que les institutions provinciales et communales sont réglées par la loi. Le Conseil d’Etat, dans son avis consultatif sur le projet de loi du 13 juillet 2001, a soulevé plusieurs objections : il pose la question de la légitimité constitutionnelle du projet de loi et cite de nombreux précédents dans la doctrine et la pratique politique demandant la réglementation des pouvoirs locaux par une loi fédérale ou une révision préalable de la Constitution avant que cette compétence ne puisse être dévolue aux Régions.² Malgré cela le gouvernement fédéral, ayant coopéré depuis 1999 avec une conférence intergouvernementale et interparlementaire pour la réforme des institutions, a décidé par l’accord de Lambermont du 16 octobre 2000 de ne pas adopter cette argumentation, et de considérer que la référence à la loi de l’article 162 de la Constitution autorise le transfert de compétences à des décrets régionaux. Cette solution avait d’ailleurs été mentionnée dans une décision antérieure de la Cour d’arbitrage.³ Ainsi, bien que tous les arguments aient été bien fondés⁴, il n’est pas certain que la loi sur les réformes institutionnelles sera annulée. En principe, on pourrait soutenir d’un côté que le pouvoir de régler l’organisation des autorités provinciales et locales est si important qu’il devrait être établi par la Constitution, mais d’un autre côté que dans une structure fédérale les lois régionales ont la même force que les lois fédérales.

Dans ce contexte, il n’appartient pas à un rapport de monitoring sur la législation belge de trancher des problèmes spécifiques d’interprétation. Etant donné que la loi du 13 juillet 2001 a été promulguée et qu’on ne sait pas si elle sera annulée, c’est sur elle que le présent rapport doit fonder son analyse. En effet, tout récemment, la Cour d’arbitrage a rejeté les objections contre la loi spéciale du 13 juillet 2001⁵.

- En Flandre, la région flamande correspond dans une large mesure à la Communauté flamande. Elles sont toutes deux sous la direction du gouvernement flamand et le Conseil de la Région est (avec six représentants supplémentaires, issus de la population néerlandophone de Bruxelles) en même temps le Conseil de la Communauté. Le contrôle des collectivités locales dans les domaines de compétence communautaire, comme l’enseignement, ne se distingue donc pas du contrôle général des collectivités locales dans les domaines de compétence de la Région.

- En Wallonie, le gouvernement régional et la Communauté française sont nettement séparés. La Région et la Communauté ont chacune leur Conseil et leur gouvernement et pour le moment des compétences distinctes. En conséquence, la Région est compétente de façon générale pour les pouvoirs locaux et leur supervision, mais dans les secteurs qui concernent les Communautés - en particulier les matières culturelles visées à l’article 127 de la Constitution et qui trouvent leur expression concrète à l’article 4 de la loi du 8 août 1980, comme l’enseignement – c’est la législation de celles-ci qui doit être appliquée et elles exercent en conséquence leur propre droit de contrôle. Néanmoins, la Communauté peut, avec l’accord de la Région, transférer des pouvoirs à celle-ci (Article 138 de la Constitution).

- Bruxelles-capitale constitue une Région séparée et dispose de ses propres structures et pouvoirs, avec un Conseil et un gouvernement où la représentation de la minorité flamande est garantie. Il n’existe pas de division en provinces. La coopération entre communes peut, outre le niveau régional, prendre la forme d’organisations intercommunales. Les compétences dévolues aux Communautés sont exercées en partie par les Communautés française et flamande respectivement, et en partie par les collèges du Conseil de la Région, répartis sur un critère linguistique et qui coopèrent au sein du Collège réuni (articles 135, 136, 138, 166 de la Constitution).

- La Communauté germanophone, au même niveau que les Communautés flamande et française, fait partie de la Région wallonne, ce qui signifie que ses collectivités locales sont supervisées par cette Région, sauf pour les compétences spécifiquement communautaires. La Région peut, avec le consentement de la Communauté, lui transférer des pouvoirs (Article 139 de la Constitution). L’éventualité d’un tel transfert réalisé dans les domaines de (i) la protection de l’environnement et des monuments et (ii) des politiques de l’emploi, est actuellement examinée pour le contrôle général des collectivités locales.

4. La fonction des provinces

L’existence de nombreuses autorités publiques au niveau fédéral pose la question de savoir si les provinces sont toujours une structure administrative et politique nécessaire ou raisonnable.⁸ Il est vrai qu’à Bruxelles le niveau provincial est absent, et que dans la Communauté germanophone la tendance – justifiable - est à la concentration des fonctions provinciales dans la Communauté. Mais pour les autres Régions et Communautés, on peut soutenir qu’elles sont les acteurs principaux entre l’Etat fédéral et les pouvoirs locaux autonomes. Etant donné que la taille des communes suite aux réformes territoriales, qui permet une gestion efficace renforcée le cas échéant par une coopération intercommunale, un niveau supplémentaire entre les membres du système fédéral et l’administration locale dépendant des Régions semble, selon cette argumentation, superflu.

6. La réorganisation de la police

La nouvelle loi fédérale du 7 décembre 1998 régissant l’organisation de la police (conformément à l’article 78 de la Constitution) restreint le rôle des pouvoirs locaux dans ce domaine, car elle institue (Article 3) une structure à deux niveaux : une police fédérale et des polices assurant les missions administratives et judiciaires normales au niveau local. A cet effet, la loi (Article 9) crée des zones de police (actuellement 196 zones pour 589 communes) dont la plupart couvrent plusieurs communes (zones pluricommunales/meergemeentenzones), dotées d’une personnalité juridique et donc distinctes des communes et des pouvoirs locaux.

Les collectivités locales ont la possibilité d’influencer les décisions concernant la police, en particulier grâce au conseil consultatif des bourgmestres. Chaque zone de police dispose de son propre conseil de police composé de conseillers locaux élus et des bourgmestres des communes de la zone. Ces derniers constituent ensemble un « collège de police ».

Les polices locales doivent être financées par les communautés locales, bien que les zones de police soient subventionnées par le gouvernement fédéral. Toutefois, les nouvelles réglementations introduisent une organisation « para-communale » au niveau local, en plus des pouvoirs locaux, afin d’essayer de réconcilier l’unité essentielle de la police (Article 4 de la loi) et le respect des principes de gouvernement local.

7. Les finances locales

La régionalisation des pouvoirs locaux signifie qu’il faut accorder une importance d’autant plus grande à leur financement. Il semble toutefois que dans ce domaine l’approche traditionnelle et pratique influence dans une large mesure la situation actuelle. En ce qui concerne le système de sécurité sociale, les recettes et les dépenses sont toujours gérées de façon unitaire. En général, dans le système fiscal unitaire traditionnel, le recouvrement de l’impôt génère des recettes au niveau central qui doivent être distribuées. Les Régions et les Communautés sont donc financées par l’Etat fédéral, et c’est auprès d’elles que les collectivités locales obtiennent leurs principaux revenus. Les Régions et les Communautés doivent, dans les limites de leurs compétences, financer les communes et supporter les coûts de services spécifiques dont le financement leur incombe (par exemple, enseignement pour les Communautés, travaux publics pour les Régions), tandis que la police et la sécurité demeurent de la responsabilité du pouvoir central. Mais ce financement est insuffisant pour couvrir toutes les dépenses des collectivités locales dans ces secteurs et elles doivent donc, par exemple, supporter une partie des coûts de la police. Cela crée de nombreux conflits. Récemment, beaucoup de communes ont fait savoir qu’elles n’étaient pas en mesure de financer les services de police prévus par la loi sans une aide supplémentaire de l’Etat central.¹³

Afin d’accorder aux collectivités locales une indépendance financière plus grande, la législation vise à élargir leur autonomie fiscale. Pour cela, les collectivités locales peuvent percevoir des impôts (précomptes, en plus de certains impôts d’Etat) sur le revenu et les biens immobiliers. Les politiques adoptées par les différentes Régions en la matière semblent diverger : tandis que le gouvernement wallon limite les impôts additionnels afin d’éviter des charges trop lourdes, le gouvernement flamand est plus favorable à ces impôts, qu’il essaye d’utiliser pour que les collectivités locales s’autofinancent.¹⁵ De façon générale, on peut soutenir que les aspects politiques de l’autonomie locale en matière financière devraient être mieux protégés, en vertu de l’autonomie garantie par la Constitution et l’article 9 de la Charte européenne de l’autonomie locale (voir plus loin, Deuxième partie, n°8).

8. Les sources juridiques principales

Avant d’entrer dans le détail, il convient de mentionner les principales sources juridiques sur lesquelles ce rapport est fondé.

- Au niveau constitutionnel, les questions essentielles concernant l’autonomie locale sont réglées par la Constitution, en particulier les articles 41 et 162 à 166.

- En plus des dispositions constitutionnelles (ce qui pose les problèmes de constitutionnalité exposés plus haut) la loi spéciale (voir article 4 §3 de la Constitution) de réformes institutionnelles du 8 août 1980 et ses nombreuses modifications, introduites en particulier par la loi spéciale du 13 juillet 2001, répartissent les compétences relatives aux pouvoirs locaux entre le pouvoir fédéral, les Régions et les Communautés.

- En pratique, la législation pertinente en vigueur est toujours fédérale. Il s’agit en particulier de la loi provinciale du 30 avril 1836, avec ses nombreuses modifications, et de la nouvelle loi communale du 26 mai 1989, qui reprend en réalité la loi communale de 1836 en insérant de nombreuses modifications.

- Conformément à la nouvelle répartition des compétences, plusieurs décrets ont été pris dans les Régions, concernant des problèmes individuels : le décret sur le contrôle des communes, des provinces et de la coopération intercommunale en Wallonie du 1^er avril 1999, le décret sur la coopération intercommunale en Flandre du 6 juillet 2001. De nombreux autres décrets ont modifié en détail la législation concernant les provinces et les communes.

- Un nouveau décret a été préparé en Flandre, avec l’avis n° 4/2002 du 18 octobre 2002, mais il n’a pas encore été soumis au Conseil de la Région. Dans les autres Régions, des débats sont en cours au sujet de nouveaux textes, comme un avant-projet de décret sur les provinces en Wallonie et d’autres discussions au sein d’une commission composée de 27 membres.

DEUXIÈME PARTIE : QUESTIONS SPÉCIFIQUES

1. Les collectivités locales dans le système administratif (Article 8 §2 de la Charte européenne)

Le contexte ainsi dépeint justifie une analyse de la nouvelle position et réglementation des collectivités locales, afin de voir si elles permettent la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale. Avant d’examiner individuellement les règles et garanties de cette Charte, il faut avant tout se demander si la compétence des Régions en matière de collectivités locales – en particulier les pouvoirs de législation, de supervision et de nomination des bourgmestres – permet encore la délégation aux collectivités locales du pouvoir d’appliquer les lois, prévu par les articles 4 §2 et 8 §2 de la Charte européenne. En outre, ces collectivités ont-elles la possibilité de mettre en œuvre non seulement les lois régionales mais aussi celles du pouvoir fédéral et des Communautés ? Comment et dans quelle mesure un pouvoir local contrôlé par une entité peut-il exécuter également la législation d’autres entités fédérées ?

En principe, cela devrait être possible. La Constitution (Article 162 §2(3)) prévoit la décentralisation sans limites d’attributions vers les institutions provinciales et communales. Les compétences ainsi dévolues peuvent donc être fédérales, communautaires, ou encore régionales. En outre, la loi sur les communes oblige ces dernières à exécuter les lois et décisions de l’Etat (Article 133 de la loi communale). En principe, on pourrait supposer que ce système puisse aussi fonctionner dans le contexte de la régionalisation des pouvoirs locaux. Les compétences des Régions en la matière, caractéristiques de nombreux Etats fédéraux, pourraient être conciliées avec les compétences d’autres membres de la fédération dans d’autres domaines.

Mais la question fondamentale est de savoir si cela serait toujours possible si les Régions contrôlaient différemment les autorités locales, et en particulier le bourgmestre. Une nomination politique ou une élection directe, avec éventuellement un contrôle strict, risque de soumettre l’exécutif local à des pressions en conflit avec le pouvoir fédéral (et dans certains cas avec les Communautés). Beaucoup de questions dépendent donc du type de réglementation mis en œuvre par les Régions désormais compétentes en la matière. Si elles maintiennent un système de collectivités locales adéquat, dans le cadre d’une administration cohérente et impartiale à tous les niveaux, les problèmes et les conflits pourront éventuellement être résolus. Dans le cas contraire, la coordination des compétences entre pouvoir fédéral, Communautés et Régions en souffrira, ce qui risquerait d’entraîner des dysfonctionnements pour les collectivités locales. Dans cette éventualité, il convient d’insister sur la Constitution qui suppose d’un côté une décentralisation effective et de l’autre le respect du principe général de loyauté fédérale (Article 143 de la Constitution). Les règlements ne tenant pas compte de ces aspects seraient inconstitutionnels. Il semble que la Cour d’arbitrage ait un rôle important à jouer pour insister sur ce principe.

Pourtant la Cour d’arbitrage a, depuis ses premières décisions, interprété la loi spéciale du 8 août 1980 dans le sens d’une « compétence exclusive ».¹⁶ Il faudrait alors considérer que la règlementation des collectivités locales est l’exclusivité du législateur régional. En fait, la répartition très détaillée des compétences régie par la loi du 8 août 1980 semble recommander une interprétation spécialisée et exclusive de chaque disposition.

2. Le respect des obligations internationales

Un problème semblable se pose quant au respect des obligations internationales contractées par la Belgique vis-à-vis de la compétence interne des Régions (et des Communautés). L’Etat fédéral est responsable (du moins en priorité), mais ce sont les Régions, les Communautés et/ou les pouvoirs locaux qui doivent agir. L’ordre constitutionnel belge doit garantir ces activités. De fait, la Constitution comprend des dispositions à cet effet, comme les articles 34, 77 n°5-7 et 167-169. Mais là encore, le problème de la pratique est important.

A cet égard, le présent rapport doit examiner les droits et obligations en droit international qui concernent les collectivités locales. Trois remarques sont pertinentes :

- Comme il a été mentionné dans l’introduction du présent rapport, la Belgique, exemple classique en matière d’autonomie locale, était l’un des premiers Etats signataires de la Charte européenne de l’autonomie locale, mais ne l’a pas encore ratifiée. Plus précisément, les deux chambres fédérales (Chambre des représentants et Sénat), les Conseils des Régions wallonne et bruxelloise et des Communautés française et germanophone ainsi que la Commission communautaire française ont approuvé la Charte, tandis que le Conseil flamand (pour la Région et la Communauté) ne l’a pas encore fait. Heureusement, pendant la préparation du présent rapport, le gouvernement flamand a décidé, le 7 février 2003, de soumettre la Charte au Conseil pour approbation, afin que ce vide puisse rapidement être comblé. L’absence de cet unique assentiment a néanmoins montré la Belgique sous un jour défavorable et, en contradiction avec sa tradition, privé les collectivités locales de tout le pays d’une protection juridique internationale.

- Dans un domaine lié à l’autonomie locale, la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales a été ratifiée le 6 avril 1987, mais apparemment en raison de la non-ratification d’un Protocole additionnel son application pose encore problème, peut-être à cause des difficultés concernant la coopération transfrontalière au sein de la Belgique, sur lesquelles nous reviendrons plus loin (voir n°9). La Convention européenne pour la protection des minorités nationales a été signée le 31 juillet 2001, mais n’a pas encore été ni approuvée ni ratifiée, et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires n’a même pas été signée, bien que l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe recommande, au paragraphe 20 de sa Résolution 1301 (2002), la signature et la ratification de ces deux traités (ainsi que du Protocole n°12 à la Convention européenne des Droits de l’Homme).

- Dans le même contexte, le paragraphe 23 de la Résolution 1301 (2002), basé sur le rapport Doc. 9536 du 5 septembre 2002, souligne que l’arrêt de la Cour européenne des Droits de l’Homme rendu le 23 juillet 1968, concernant le système scolaire des communes disposant de facilités linguistiques dans la périphérie bruxelloise¹⁷, n’a pas été pleinement mis en œuvre.

Dans tous ces domaines, le respect des obligations internationales contractées par la Belgique est entravé par des lacunes aux niveaux régional, communautaire ou local.

3. La supervision : « l’intérêt général » prévaut-il ? (Article 8 §2 de la Charte européenne)

Le contrôle exercé par les Régions et les Communautés¹⁸, dans la limite de leurs compétences, pourrait devenir problématique pour les collectivités locales, car les gouvernements régionaux (et communautaires) ont parfois des intérêts importants dans des décisions concernant des questions particulières : eux aussi, en tant qu’autorités régionales, peuvent prétendre à un statut constitutionnel, en conflit avec l’autonomie locale. Ainsi, la fédéralisation de la Belgique pose le problème classique de la concurrence entre fédéralisme et autonomie, et il peut sembler peu surprenant que dans des domaines particulièrement délicats comme le problème linguistique la loi maintienne des compétences fédérales¹⁹. Ce problème ne fait pas, d’après le mandat défini par le CPLRE, l’objet du présent rapport, qui s’intéresse à l’autonomie locale et non régionale. Il doit toutefois être considéré dans la mesure où il risque de menacer l’autonomie locale.

A cet égard, il convient de préciser que la Constitution belge (Article 162 §2(6)) prévoit le contrôle des collectivités locales non seulement en cas de violation de la loi, mais également lorsqu’il y atteinte à « l’intérêt général ». Cela pose problème par rapport à l’article 8 §2 de la Charte européenne qui limite « normalement » le contrôle administratif à « assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels ». Il semblerait que ce problème soit reconnu par les autorités belges, car l’article 8 §2 ne figure pas parmi les paragraphes de la Charte par lesquels la Belgique sera liée en cas de ratification.²⁰ Toutefois, la Charte existe et a été signée par la Belgique, et la Constitution doit donc être interprétée conformément à la Charte.

Si l’on soutient cette argumentation, il faut tenir compte du fait que la Constitution (Article 162 §2(1) qui garantit des élections et donc une légitimité démocratique au niveau local (et provincial), ne restreint pas la réalisation de l’intérêt général au niveau fédéral, régional ou local. A ce jour, la supervision de la protection de l’intérêt général ne semble pas correspondre à un concept de démocratie locale, et la définition de l’article 8 §2 de la Charte européenne semble plus proche d’un modèle de gouvernement démocratique moderne. On pourrait – et on devrait – se demander si l’intervention aux fins de la protection de l’intérêt général prévue par la Constitution ne doit pas être « normalement » exclue. Le contrôle serait alors limité à la garantie du respect de la légalité et des principes constitutionnels, soit par des dispositions légales, soit par des limitations pratiques.

Une telle interprétation ne semble pas faire l’unanimité dans la doctrine juridique belge. D’un côté, on peut soutenir que le texte de la Constitution et les principes de la démocratie parlementaire obligent les autorités de tutelle à veiller à l’intérêt général ainsi qu’au respect de la légalité. Ainsi selon la législation en vigueur (Article 264 de la nouvelle loi communale du 26 mai 1989) la question de l’intérêt général doit être réglée et appliquée.²¹ D’un autre côté, on peut soutenir que l’article 162 §2(6) ne se rapporte qu’à une compétence attribuée à une autorité de tutelle qui, compte tenu de la démocratie au niveau local, n’a pas besoin d’être exercée. Une application restrictive dans la législation (qui même maintenant ne prévoit parfois qu’un contrôle de la légalité) et dans la pratique serait possible. Bien entendu cette deuxième interprétation, qui a influencé le projet flamand dans la mesure où il stipule qu’il convient de trouver un équilibre, correspond mieux à la Charte européenne. C’est donc celle qui peut et doit être préférée. Il semble d’autant plus important d’insister sur ce point que le texte de la Constitution belge ne limite pas l’application du concept d’intérêt général et que la Cour d’arbitrage n’a pas le pouvoir d’examiner la législation dans ce domaine.

4. Fondement, concept et portée de l’autonomie locale (Articles 2 à 4 de la Charte européenne)

Le domaine de compétence des pouvoirs provinciaux et locaux est défini par les articles 41 §1 et 162 §2(2) de la Constitution (et trouve son expression concrète à l’article 117 de la loi communale) comme « tout ce qui est d’intérêt provincial et communal ». Cette définition, différente de celle des articles 3 §1 et 4 §1 de la Charte européenne, semble néanmoins poursuivre le même objectif et c’est à juste titre que la liste du ministère de l’Intérieur mentionne ces deux paragraphes de la Charte parmi ceux qui lieront la Belgique.²³ Les pouvoirs provinciaux et locaux ont le droit de définir eux-mêmes leurs intérêts, tandis que la Constitution et la loi leur laissent, conformément au principe de subsidiarité, une part importante des affaires publiques, dans des termes suffisamment clairs en particulier au vu de la longue tradition et de la pratique belges.

5. La responsabilité des organes exécutifs locaux

L’article 3 §2 de la Charte européenne stipule que dans l’exercice de l’autonomie locale des conseils peuvent « disposer d’organes exécutifs responsables devant eux », un principe qui a été examiné en grand détail l’année dernière par le CPLRE²⁵. Insistant sur le caractère politique de la démocratie locale, le rapport établi tient comme conséquence naturelle que les conseils devraient – en l’absence d’élection directe par les citoyens – avoir une influence déterminante sur les organes exécutifs locaux. Toutefois, le rapport ne soutient pas que seule l’élection directe des organes exécutifs soit conforme à la Charte européenne.

Pour la Belgique, le compte rendu mentionne le fait que, comme dans une petite minorité d’Etats européens, les bourgmestres sont nommés par le pouvoir exécutif central – le monarque ou en pratique le ministre de l’Intérieur, et désormais le gouvernement de la Région - et qu’il n’y a donc pas d’implication immédiate du pouvoir démocratique local. Il semble, d’après le ministère de l’Intérieur, que la Belgique ne sera pas liée par l’article 3 §2 de la Charte européenne.²⁶ Pourtant, comme nous l’avons vu plus haut, les échevins (aldermen, schepenen) sont élus par le conseil et la nomination du bourgmestre est une procédure formelle dans laquelle en pratique une majorité du conseil exerce une influence considérable.²⁷ En vertu de la Charte européenne, la nomination du bourgmestre par le conseil n’est pas un élément nécessaire de la responsabilité prévue à l’article 3 §2. Etant donné que les possibilités de contrôle politique et la répartition des pouvoirs garantissent au conseil une influence importante, la solution belge peut être jugée conforme à la Charte, malgré des arguments favorables à un changement²⁸ sur lesquels nous revenons plus loin (Troisième partie, n°3).

L’une des particularités de la Belgique est le caractère obligatoire du vote dans les provinces et les communes, comme aux niveaux central, régional et communautaire. La Belgique ne connaît donc pas de problèmes d’abstentionnisme, avec un taux de participation de plus de 90 %, légèrement inférieur parfois dans des zones problématiques. Les sanctions imposées en cas d’abstention ne semblent pas, du moins en pratique, trop sévères. Etant donné qu’il est possible d’exprimer un vote équivalent à une abstention, cette situation ne pose pas de problème quant au principe de suffrage libre au sens de l’article 3 §2 de la Charte européenne. Néanmoins, on peut se demander si la démocratie participative devrait se fonder plus précisément sur un intérêt véritable des citoyens.

La Belgique prévoit également la possibilité d’une participation des citoyens par référendum²⁹ (non obligatoire) comme à l’article 3 §2 de la Charte européenne. Le référendum a lieu soit sur proposition du conseil, soit à l’initiative d’un certain nombre de citoyens (Articles 318 à 329 de la nouvelle loi communale et articles 140 §1 à 140 §12 de la loi provinciale). Il semblerait que les référendums provinciaux soient peu significatifs en pratique, et que dans les communes on ne leur attache pas non plus une grande importance. Cela s’explique peut-être par le quorum requis : 20 % pour les communes de moins de 15 000 habitants, 3 000 dans les communes de 15 000 à 30 000 habitants et 10 % dans les communes plus importantes. Il est bien évidemment difficile d’atteindre ces pourcentages. Par ailleurs, il existe une liste de sujets (personnels, financiers et quelques autres) qui ne peuvent pas faire l’objet d’un référendum. En outre, un référendum ne peut pas être organisé dans les 16 mois précédant des élections municipales et dans les 40 jours précédant d’autres élections. Les référendums à faible participation (moins de 20 %, or le vote n’est pas obligatoire) ne sont pas pris en compte. Compte tenu de la complexité du système d’attribution des compétences en Belgique, il semble peu probable que le référendum devienne plus important à moins que les conditions ne soient rendues nettement plus favorables. Le projet flamand, qui maintient en principe les restrictions, essaye de lier la participation des citoyens à des formes d’informations existantes et nouvelles, et de développer ainsi la participation selon d’autres modalités (Articles 225 à 252 du projet).

6. Les aspects moins problématiques de la Charte européenne

D’autres questions concernant la compatibilité de la législation belge avec la Charte européenne semblent moins difficiles, et selon le ministère de l’Intérieur la Belgique a l’intention de se déclarer liée, conformément à l’article 12 de la Charte européenne, par les paragraphes suivants :

- Article 2. Fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale
- Article 3. Concept de l’autonomie locale. §1.
- Article 4. Portée de l’autonomie locale. Tous paragraphes.
- Article 5. Protection des limites territoriales des collectivités locales.
- Article 6. Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales. Les deux paragraphes.
- Article 7. Conditions de l’exercice des responsabilités au niveau local.
Tous paragraphes.
- Article 8. Contrôle administratif des actes des collectivités locales. §§1 et 3.
- Article 9. Ressources financières des collectivités locales. §§ 1, 3, 4, 5, 8.
- Article 10. Droit d’association des collectivités locales. Tous paragraphes.
- Article 11. Protection légale de l’autonomie locale.³⁰

En dehors des remarques générales mentionnées plus haut et de celles concernant les articles 3 §1, 4 §1 (voir ci-dessus n°4), 3 §2 (voir ci-dessus n°5) et 8 §2 (voir ci-dessus n°3), les autres paragraphes de la Charte posent moins de problèmes. Certaines remarques sont néanmoins nécessaires au sujet des limites territoriales (Article 5, voir ci-dessous n°7), des ressources financières (Article 9, voir ci-dessous n°8) et du droit d’association (Article 10, voir ci-dessous, n°9) des collectivités locales.

7. Limites territoriales (Article 5 de la Charte européenne)

Les limites territoriales des collectivités locales, beaucoup modifiées dans les années 70 par une loi spéciale, semblent aujourd’hui mieux protégées. En vertu de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, dans sa version du 13 juillet 2001 (Article 6 §1(VIII), 2°), la « loi » modifiant les limites des provinces ou des communes (Article 7 de la Constitution) peut être un décret régional³¹, sauf pour certaines communes situées dans des régions où le problème linguistique est particulièrement délicat³², dont les limites ne peuvent être changées qu’en vertu d’une loi fédérale. Dans de telles situations, les gouvernements des Régions doivent être consultés préalablement, mais il n’est pas fait mention d’une consultation des collectivités locales concernées. Il semble toutefois qu’en pratique cette consultation ait lieu, comme le requiert l’article 5 de la Charte européenne. Une clarification légale de cette situation, éventuellement introduisant la possibilité d’un référendum, serait utile. Le Conseil supérieur des villes, communes et provinces de la Région Wallonne semble agir de façon appropriée quant à la consultation des collectivités locales, conformément aux articles 5, 4 §6 et 9 §6 de la Charte européenne.

8. Ressources financières (Article 9 de la Charte européenne)

En ce qui concerne les ressources financières, il existe apparemment une contradiction importante entre le système centralisé traditionnel et le transfert de compétences aux Régions, qui a tendance à renforcer l’autonomie financière des collectivités locales, mais dans des conditions économiques difficiles (voir plus haut, Première partie, n°7). La Belgique souhaite être liée par la plupart des paragraphes de l’article 9 de la Charte, à l’exception des paragraphes 2, 6 et 7. Cela pose problème en particulier au sujet de la relation entre compétences et ressources (article 9 §2), l’un des paragraphes essentiels de la Charte aux termes de l’article 12, lié au principe général énoncé à l’article 9 §1 ainsi qu’à la garantie constitutionnelle (Article 162 §2(2)) relative à tout ce qui est d’intérêt provincial et communal. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs mis l’accent sur un financement suffisant des compétences prévues par la Constitution et a critiqué la réduction de ce financement au moyen de contrats visant à prédéterminer l’affectation des dotations.³³ Les responsabilités et compétences légales des collectivités locales ont à l’évidence peu de valeur si elles se s’accompagnent pas de ressources financières appropriées. Bien entendu, l’insuffisance du financement est un problème général, mais il semblerait que la rigidité du système financier belge aggrave la situation. Le problème des relations financières entre Régions belges ne fait cependant pas l’objet du présent rapport.

Les paragraphes 6 et 7 de l’article 9 de la Charte ne requièrent rien de plus que d’autres règles qui ont été pleinement acceptées. Il est donc difficile de comprendre pourquoi la Belgique accepte de garantir, comme on l’a vu, la consultation des collectivités locales au sujet des processus de planification (Article 4 §6) et des modifications des limites territoriales (Article 5) mais pas des ressources redistribuées (Article 9 §6), ou pourquoi les fonds des communes existants ne peuvent pas remplir la fonction de financement général au sens de l’article 9 §7, du moins à condition que le système de contrats - considéré de toute façon comme inconstitutionnel par l’avis du Conseil d’Etat mentionné plus haut - n’entraîne pas de contraintes pour ces fonds. Sur ces points, le décalage entre les garanties demandées par la Charte et la situation constitutionnelle et pratique en Belgique ne semble pas irrémédiable.

9. Droit d’association (Article 10 de la Charte européenne)

D’après le ministère de l’Intérieur, le droit d’association (Article 10 de la Charte européenne) sera reconnu pleinement et sans réserves. En effet, l’Union des villes et communes belges a contribué de façon très positive et efficace à la préparation du présent rapport et c’est ici l’occasion de remercier cette organisation pour son aide précieuse.

Cependant, le droit d’association comprend non seulement l’organisation conjointe de la défense d’intérêts communs, mais également la coopération de plusieurs collectivités locales pour la réalisation de tâches communes. Cette coopération semble s’inscrire dans une longue tradition en Belgique. Elle est garantie par l’article 162 §4 de la Constitution, et réglée par une loi du 22 décembre 1986. En particulier entre (en principe toutes) les 19 communes qui composent la Région de Bruxelles-capitale, la coopération sous la forme d’« associations intercommunales » (intercommunale maatschappijen) est essentielle et fréquente. Il en est de même dans les autres Régions. Suite au transfert des compétences dans ce domaine aux Régions, la Flandre a adopté une réglementation très détaillée et novatrice, qui fait l’objet du décret du 6 juillet 2001.

Mais là aussi le transfert de la tutelle aux Régions pose problème. Le nouveau décret flamand ne semble pas tenir compte des associations interrégionales, mais précise qu’il est directement applicable à la coopération transfrontalière. La coopération interrégionale, possible en théorie, va donc diminuer, et pourrait même devenir impossible en pratique. Des tendances similaires ont été signalées dans la Région de Bruxelles pour la coopération entre communes voisines, qui semble être en déclin.³⁴ Pour la coopération transfrontalière, la Belgique a ratifié la Convention-cadre européenne³⁵, mais la coopération interrégionale transfrontalière pose plus de problèmes. C’est un point important car les frontières régionales belges séparent Bruxelles (en tant que Région) de ses environs, et de nombreuses communautés locales dont la population est mixte se trouvent divisées en deux camps. On peut se demander si une loi fédérale fondée sur l’article 77 §10 de la Constitution serait utile en la matière, mais cette solution est peu probable et compliquée. Cela ne semble pas correspondre à la signification du droit d’association des collectivités locales. Là encore, le présent rapport, bien qu’il porte sur l’autonomie locale, ne peut qu’aboutir aux mêmes conclusions que l’Assemblée parlementaire dans sa Résolution 1301 (2002), en particulier aux paragraphes 17 et 21.

TROISIÈME PARTIE : PROPOSITIONS DE RÉFORMES

1. Au niveau de l’Etat fédéral

Suite aux réformes fondamentales mentionnées dans la Première partie (n°1), il semblerait que les changements au niveau de l’Etat fédéral ne soient plus prioritaires. La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, largement modifiée par la loi spéciale du 13 juillet 2001, n’a été que légèrement modifiée par la législation plus récente et aucun autre amendement majeur ne semble être envisagé actuellement. Il en est de même pour la Constitution de 1994. Toutefois, au cours des réunions de préparation du présent rapport, certains milieux politiques ont soulevé la possibilité de transformer le Sénat afin d’augmenter la représentation des Régions et des Communautés, mais en lui accordant une compétence exclusive pour l’approbation d’instruments de droit international concernant les Régions ou Communautés, en particulier pour la transposition des directives de l’Union européenne. A cet égard, et conformément à ce qui a été vu plus haut (Deuxième partie, n°2) au sujet de l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie locale, une simplification pourrait s’avérer très utile. Mais les conséquences sur le système fédéral belge sont si fondamentales que ce sujet dépasse les limites du présent rapport.

Par ailleurs, après la régionalisation du système administratif des pouvoirs locaux, il convient de se pencher sur l’impact de la fiscalité et du système financier. Mais ces problèmes sont si complexes et si délicats (en particulier parce qu’ils sont liés à un ajustement financier qui semblerait être une conséquence nécessaire du principe de loyauté fédérale (Article 143 de la Constitution)) qu’il est difficile de voir si, quand et comment de telles réflexions pourraient être entamées dans le cadre d’une discussion plus large.

2. Propositions pour les régions

La mise en œuvre de la législation régionale et peut-être communautaire est une conséquence naturelle des réformes au niveau central. Si des pouvoirs de législation ont été dévolus aux Régions et aux Communautés, il est tout naturel qu’ils soient exercés. Ce sujet fait actuellement l’objet de nombreuses discussions, mais les résultats portent pour l’instant sur des détails spécifiques³⁶, ou sont vagues. Aucun projet de loi générale n’est en cours de discussion au sein des conseils régionaux.

L’une des contributions importantes à ce débat a été apportée par le projet flamand qui propose, aux articles 60 et suivants, une élection directe du bourgmestre (et de son adjoint) par les citoyens. Cela correspond à une tendance européenne.³⁷ Les arguments en faveur de ce changement concernent une légitimité démocratique accrue, l’implication des citoyens, et une indépendance plus grande du conseil. Ils correspondent aux réflexions développées dans de nombreux pays, et sont amplement examinés dans l’exposé des motifs.³⁸

- Un bourgmestre élu directement acquiert, du point de vue démocratique et populaire, une plus grande importance dans le système des pouvoirs locaux, ce qui peut affaiblir la position du conseil. Il est en conséquence peut-être nécessaire de renforcer la position du conseil et éventuellement aussi (bien qu’ils ne soient pas directement élus) celle des échevins (aldermen, schepenen). En ce sens, la proposition d’un président du conseil élu spécialement en plus du bourgmestre semble convaincante.

- Le problème d’objectivité et de neutralité est aussi pertinent pour un bourgmestre directement élu, surtout compte tenu de la position qu’il occupe entre conseil local, gouvernement régional et fédéral. Selon la législation actuelle, la prestation de serment du bourgmestre devant le gouverneur de la province souligne cet aspect (voir plus haut, Première partie, n°4-5). Le projet prévoit au contraire un serment de remplir les fonctions relevant du gouvernement régional.³⁹ On peut alors se demander si cela affecte l’exécution des fonctions fédérales.

- Dans un contexte de gouvernement local responsable (voir Article 3 §2 de la Charte européenne et la discussion ci-dessus, Deuxième partie, n°5) il devrait y avoir moyen de remédier à une élection inappropriée. Par conséquent le projet, qui accorde au bourgmestre le pouvoir important de désigner des échevins (Article 45), prévoit la possibilité d’un vote de défiance par le conseil, exercé de façon constructive, en remplaçant les échevins en poste (Article 50). Cela crée sans aucun doute pour le bourgmestre de graves difficultés⁴⁰, qui ne le concernent pas directement. Or, étant donné qu’il joue le rôle principal, cette solution semble contradictoire. Mais si le conseil pouvait révoquer un bourgmestre élu directement par les citoyens, ce serait problématique. La solution est peut-être de traiter le vote de défiance du conseil (éventuellement avec une majorité qualifiée) comme une proposition de vote des citoyens pour révoquer le bourgmestre. Cette solution, certainement très difficile à mettre en œuvre et donc rarement appliquée, serait utile, et semblable à celle que connaissent plusieurs länder allemands pour les cas de conflits extrêmes.

- Pour les situations normales en revanche, une appartenance politique différente du bourgmestre et de la majorité du conseil, bien qu’elle puisse créer des problèmes, peut et doit être acceptée car les deux élections (celle du bourgmestre et celle du conseil) sont légitimées de façon démocratique. La représentation des deux tendances au sein de la collectivité locale peut en outre correspondre à la situation politique : la cohabitation dans le domaine de l’autonomie locale est une possibilité de compromis politique. Mais s’il n’existe pas de solution pour les cas de tensions extrêmes, le danger de l’usage de pouvoirs disciplinaires par le gouvernement, nécessaire en cas de mauvais exercice de fonctions mais pas autrement, pourrait être néfaste pour l’idée d’autonomie. Dans de tels cas, il est important qu’une protection judiciaire, qui dans l’ensemble est efficace en Belgique, évite des décisions politiques en appliquant des mesures disciplinaires.⁴¹

4. Le statut des provinces

L’avenir des provinces est un autre problème essentiel découlant de la régionalisation. Comme nous l’avons vu dans la Première partie (n°4), il semble que, outre la garantie constitutionnelle d’autonomie, elles puissent encore être utiles pour l’application de lois et en tant qu’instrument commun de l’Etat fédéral, de la Région et de la Communauté. Mais la modification de la situation constitutionnelle soulève ici, de même que pour le gouvernement local, un problème de dispositions juridiques pratiques, en particulier pour la position des gouverneurs, semblable à celle des bourgmestres, et il faudra discuter de cette question plus en détail. Au niveau provincial, le rôle plus important d’application des lois – fédérales, régionales et communautaires – semble être un argument favorable au maintien de la nomination du gouverneur par le chef de l’exécutif (désormais régional), avec toutefois des garanties quant à la neutralité de la personne choisie.

Bruxelles, qui ne fait pas partie d’une province, est dans une situation spéciale, comme peut-être la Communauté germanophone. Bien qu’en vertu de l’article 139 de la Constitution diverses compétences de la Région wallonne aient été transférées à la Communauté germanophone, celle-ci fait toujours partie de la Région. Dans ce contexte, le transfert de compétences à la Communauté, jusqu’ici justifié par des raisons pratiques, devrait-il être étendu ? Les propositions concernent des compétences additionnelles pour la Communauté – comme le contrôle des collectivités locales – ou l’assimilation de sa position à celle d’une province ou même d’une Région, ou encore critiquent les transferts ayant eu lieu jusqu’à présent.

Le présent rapport ne peut apporter de jugement définitif sur ces réflexions. Néanmoins, la différence entre Régions et Communautés semble être fondamentale dans la Constitution belge, et la petite minorité germanophone – 71 000 personnes – semble très bien protégée par son statut de Communauté. Il serait donc difficile de trouver des raisons suffisantes pour justifier une remise en question de l’existence de la Communauté au sein de la Région wallonne. La complexité, la lenteur et le caractère peu pratique du contrôle des collectivités locales germanophones par une administration francophone pourraient créer des problèmes en rapport avec l’article 8 §2 de la Charte européenne. Un premier niveau de contrôle est envisageable – semblable au gouverneur de la province pour les pouvoirs locaux – pour la Communauté germanophone qui, à cet effet, pourrait être traitée plus ou moins comme une autorité provinciale (ou éventuellement de district), avec le maintien de la compétence régionale dans les cas critiques. Ce problème met en évidence la richesse de l’éventail de solutions offertes par le système belge dans sa complexité.

CONCLUSION

1. Points positifs

L’évaluation de la situation du gouvernement local en Belgique dans le contexte du développement constitutionnel vers un Etat fédéral a permis de constater des parallèles et des facteurs favorables à l’autonomie évidents et importants. On peut ainsi voir un lien entre les idées libérales de 1830 en faveur de l’autonomie et le concept actuel de fédéralisme, avec ses conséquences pour l’autonomie locale.

- Avant tout le fédéralisme, surtout sous sa forme belge, signifie autonomie des Régions – et des Communautés – et s’inscrit dans une politique favorable à la décentralisation. Cet aspect de l’exemple belge est intéressant en rapport avec les efforts déployés par le Conseil de l’Europe pour rédiger une Charte européenne de l’autonomie régionale. Le cas de la Belgique est peut-être l’un des cas typiques où le parallèle entre autonomie régionale et locale est clairement visible.

- En d’autres termes, ce parallèle est une expression commune du principe de subsidiarité, garanti par le traité CE (Article 5), et un facteur de croissance pour une Europe unie qui, en mettant l’accent sur des unités plus petites, permet l’exercice d’un pouvoir public de nature similaire à tous les niveaux, relativisant la souveraineté nationale, la bureaucratie centraliste et le séparatisme.

- En pratique, l’idée de décentralisation signifie que les réglementations peuvent être élaborées à un niveau plus proche de ceux qu’elles touchent directement et des intérêts pratiques en question. A cet égard, le pluralisme linguistique a permis aux citoyens de conserver, de garantir et de protéger leur propre mode vie. Cela montre comment la différence entre Régions et Communautés permet d’offrir une forme de protection plus adaptée à la réalité et à chaque situation.

- Enfin, il faut souligner que ce développement très controversé, parfois hostile et dans tous les cas compliqué, a donné naissance à des solutions juridiques qui fonctionnent sans violence. Le système de garanties, malgré sa complexité, permet une coexistence pacifique, et dans les cas de conflits les organes compétents, en particulier la Cour d’arbitrage, aident à trouver des solutions satisfaisantes.

2. Questions en débat

En revanche, l’examen de l’autonomie locale en Belgique révèle aussi plusieurs domaines problématiques. Des phénomènes comme la non-application de certaines normes juridiques font soupçonner que le principe d’autonomie sert parfois de prétexte pour d’autres intérêts, et un certain égoïsme dans la défense de ces intérêts fait parfois douter que le renforcement de l’autonomie soit bien l’objectif poursuivi.

- Il faut reconnaître l’existence de lacunes classiques dans le respect des obligations internationales, comme le montre le cas de la Charte européenne de l’autonomie locale. Si un traité international signé par la Belgique il y a plus de 17 ans n’a toujours pas été ratifié, non parce qu’il a été rejeté, mais parce que l’approbation de sept parlements ayant d’autres centres d’intérêts est nécessaire, il est évident que quelque chose ne va pas. Il convient alors d’envisager soit une réforme institutionnelle, soit un véritable respect du principe de loyauté fédérale prévu par la Constitution (Article 143).

- Des problèmes semblables se posent concernant l’application de certaines lois fédérales. Si les Régions, les Communautés et les pouvoirs locaux représentent les intérêts de leur groupe linguistique, alors l’application de lois fédérales essayant de garantir le libre choix de la langue et la protection des minorités linguistiques locales est difficile. Dans le contexte de la régionalisation de la législation et de la supervision en matière de gouvernement local, les problèmes de ce type risquent de se multiplier.

- Pour des raisons similaires, et en raison de la possibilité de contrôle des collectivités locales pour la protection de l’intérêt général (Article 162 §2(6) de la Constitution), la supervision des collectivités locales par les gouvernements régionaux pourrait augmenter. Dans le domaine de l’enseignement, les intérêts indépendants des autorités de supervision de la Communauté risquent de limiter l’autonomie des écoles au niveau local.

- De façon plus générale, les Régions ont tendance à se séparer les unes des autres et à pousser les pouvoirs locaux à faire de même, en particulier à l’égard des communes voisines situées dans d’autres Régions. Dans ces conditions, l’autonomie régionale n’est pas parallèle à l’autonomie locale, elle lui fait obstacle et va à l’encontre du principe constitutionnel de loyauté fédérale.

- La Résolution 1301 (2002) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe souligne ce danger. Bien que le présent rapport ne vise pas à répéter les déclarations, recommandations et suggestions de cette Résolution, il convient de noter l’existence de similitudes avec plusieurs critiques mentionnées, dans le contexte très différent de l’autonomie locale.

3. Points essentiels

L’objectif d’un rapport de monitoring n’est pas nécessairement de donner des lignes directrices fixes pour la poursuite de politiques dans un certain pays, en particulier si le pays en question jouit, comme la Belgique, d’une tradition et d’une culture politiques et d’une situation d’autonomie très développée. Ce rapport a présenté, pour susciter des discussions et des innovations, plusieurs propositions qui nécessitent d’être examinées dans ce contexte. Il n’est donc pas utile de les répéter ici. Toutefois, il semble indispensable, à l’heure actuelle, (i) d’insister pour que la procédure de ratification de la Charte européenne soit immédiatement achevée, et (ii) de rappeler la nécessité d’une véritable possibilité de coopération transfrontalière pour les collectivités locales belges, non seulement au-delà des frontières communales et, il faut le souhaiter, nationales, mais aussi au-delà des frontières régionales et linguistiques.

ANNEXE 1

PROGRAMME

PREPARATION DU RAPPORT DE MONITORING DE LA DEMOCRATIE LOCALE
en Belgique

RENCONTRES
BRUXELLES, 16-17 DECEMBRE 2002

ANNEXE 2

Monitoring de la Démocratie locale en Belgique

Visite de la Délégation du CPLRE à Bruxelles
20-22 janvier 2003

Programme
- - -

Délégation du CPLRE :
Rapporteur : Mme Birgitta Halvarsson (Suède)
Expert : Professeur Dian Schefold (Allemagne)
Secrétariat : M. Jean-Paul Chauvet (Strasbourg)

ANNEXE 3

Monitoring de la Démocratie locale en Belgique

Visite de la Délégation du CPLRE à Bruxelles
17-20 février 2003

Programme
- - -
Délégation du CPLRE :
Rapporteur : Mme Birgitta Halvarsson (Suède)
Expert : Professeur Dian Schefold (Allemagne)
Secrétariat : M. Jean-Paul Chauvet (Strasbourg)

Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe
Strasbourg, 14 January 2003
PREPARATION OF THE MONITORING REPORT OF BELGIUM

-------------------

Visit to Belgium (20-22 January 2003)
CLRAE Rapporteur: Mrs Birgitta HALVARSSON (Sweden)
CLRAE Expert: Prof. Dian SCHEFOLD, University of Bremen (Germany)
CLRAE Secretariat: Mr Jean-Paul CHAUVET

List of questions
prepared by Prof. Dian SCHEFOLD, University of Bremen (Germany)
on the development of the law of local authorities in Belgium
for the preparation of a report on the situation of local democracy in Belgium
as guideline for the discussions during the visit of January 20-22, 2003

* * *

This is a list of questions to which the Rapporteur and the Expert would like to receive answers during their visit in Belgium (January 2003). It goes without saying that you are invited to give the answers only to the questions of direct interest to you.

Introductory questions

1. What is the state of approbation and ratification of the European Charter on Local Self-Government (henceforth referred to as ECh). Where do you see problems and/ or the necessity of reserves and declarations?

2. What is the state of approbation and ratification of the related European Charters:
- European Charter for Regional and Minority Languages,
- European Convention for the protection of National Minorities,
- European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities,
- other related Conventions?.

Part 1: Basic Problems

3. What are the principal modifications enacted by the law of 13-7-2001 concerning
- the competences of the Regions
- the competences of the Communities
- the competences of the central State
- the consequences for the local self-government?

4. Is there a problem concerning the constitutionality of the law of 13-7-2001 in relation to
Art. 162 of the Constitution (in following: Const.) (objections of the section of legislation of the Conseil d’État in its opinion of 20-2-2001) and a possible declaration of unconstitutionality?

5. What is the relation between Region and Community
- in Flanders
- in Wallonia
- in Brussels
- in the German-speaking community?

6. What is the importance, role and function of the provinces after the new regulation?

7. Does the new legal situation modify the modes of election of the local authorities, especially the position of the burgomasters (de facto-election instead of nomination)?

8. In which way are the local communities financed: part of State or regional taxes, subventions (by whom?), their own taxation autonomy?

9. Are there "deconcentrated" authorities of State, Regions and/ or Communities on local level besides the local communities?

10. Please indicate the legal basis of local authorities
- on the level of the central State: art. 162-166 Const., law of 8-8-1980 with modifications, esp. law 13-7-2001; others?
- On the level of Regions and Communities: other bases besides draft of Flanders, proposed with advices 4/2002 the 18-10-2002?

Part 2: Specific Problems

11. What problems result from the relationship between the unity of Belgium, especially as signatory State of the ECh, and the limited competence of the central State
- for the execution and implementation of the central State legislation
- for the guarantee of fulfilment of international obligations, especially the ECh (art. 1) and other international obligations (e.g. ECHR-judgement of 2-7-1968, cf. Resolution 1301 (2002) n. 23 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe)?

12. How can the uniform application of law of the central State by the local authorities be guaranteed if their organisation varies in the different Regions?

13. May the substantial interest of the Communities in certain matters (e.g. schools, education), perhaps also that of the Regions, restrict the local authorities own responsibility?

14. Could the position of the linguistic minorities in the local communities be deteriorated if the competence of the control of local authorities passes from the central State to the Communities and Regions? (Cf. Council of Europe, Resolution 1301 (2002), especially n. 12). Are there problems concerning equality and the principle of non-discrimination (cf. art. 10, 11 Const.)?

15. Does the competence of local authorities “for everything that is of ... local community interest” (art. 162 II n. 2 Const.) contain “a substantial share of public affairs” (art. 3 I ECh)? Is the definition of art. 162 II nr. 2 Const. sufficiently clear (art. 4 I 1 ECh)?

16. Is it possible, according to the present legal situation, to see in the burgomasters ”executive organs responsible to them” (i.e. the elected councils of the local communities) (art. 3 II ECh)?

17. Is the possibility for the supervision authorities to interfere, with the aim to prevent damages for the common good (art. 162 II n. 6 Const.), consistent with the exclusive competence of local authorities and the limitation of supervision on legality and proportionality (art. 4 IV, art. 8 ECh)?

18. Is the right of local authorities to be consulted in the planning and decision-making processes concerning them directly (art. 4 VI ECh) generally and effectively guaranteed, or are there problems and gaps?

19. What is the protection of local communities in case of changes in local authority boundaries (art. 5 ECh)? What is the relationship between the protection according to art. 4 Const. and changes of boundaries in the interior of Regions and Communities?

20. Are there problems regarding the conditions of office of the local elected representatives (art. 7 ECh)?

21. Are the financial resources of the local authorities sufficient in relationship to their tasks, and do they leave them sufficient free disposition (art. 9 ECh)?

22. Which possibilities of financial equalisation in favour of weaker local authorities exist
- in the interior of the Regions
- across the boundaries of the Regions on central State level (art. 9 V ECh)?

23. Which possibilities of cooperation do the local authorities have
- in the interior of the Regions
- across the boundaries of the Regions on the central State level
- across the State boundaries on international level (art. 10 ECh)?

24. Are there specific problems regarding the judicial protection of local self-government and its effectiveness (art. 11 ECh)?

Part 3: Reform proposals

25. Are there, after the reform of 13-7-2001, further needs and proposals for reforms on the central State level?

26. What are the main crucial points of the reform bill on local authorities legislation (Gemeentedekret) in the Region of Flanders?

27. What is the state of preparation of a new local authorities legislation in the Regions
- of Wallonia
- of Brussels?

28. Are there tendencies to enact a legislation concerning the local authorities in the francophone and in the German-speaking Communities (e.g. concerning the supervision on schools)?

29. What is the function of the Provinces after the decentralisation of the law of Self-government? Are there bills in discussion?

Conclusion

30. What sense could a Report of the Institutional Commission of the Congress of Local and Regional Authorities of Europe on Belgium be useful to your work? What other subjects, aspects and problems should be treated in such a Report besides the above-mentioned problems?

¹ « Compétence résiduelle ». Voir article 35 de la Constitution. Toutefois, cet article n’est pas encore entré en vigueur, en raison d’une disposition transitoire. Voir Cour d’arbitrage, arrêt n°156 du 6 novembre 2002.

² Avis du Conseil d’Etat n°31.226/VR, 20 février 2001.

³ Arrêt n°44 du 23 décembre 1987.

⁴ Voir discussion détaillée dans Jacques Brassinne de La Buissière, La régionalisation des lois communale et provinciale et de la législation connexe, CRISP n°1751-1752, 2002, p. 11-16

⁵

⁶ 3 Voir en particulier l’article 6§1(VIII) de la loi, avec ses nombreuses précisions et exceptions, compliqué encore par d’autres lois. Voir la discussion en détail in Brassinne de La Buissière, op. cit., p. 17-45.

⁷ Article 40 de la loi spéciale du 13 juillet 2001. Voir Brassinne de La Buissière, op. cit., p. 31-33.

⁸ Voir Frédéric Doms, La réforme des provinces en Wallonie, CRISP n° 1774-1775, 2002 ; Philippe De Bruycker, L’avenir des provinces dans la Belgique fédérale, in L’avenir des communes et provinces dans la Belgique fédérale, Bruxelles 1997, p. 181 et suiv. ; Marc Nihoul, La province « à venir » en Région Wallone, Mouvement Communal 2001, p. 439 et suiv.

⁹ La loi provinciale actuellement en vigueur date du 30 avril 1836

¹⁰ . Voir l’article 124 de la loi provinciale, et l’article 133 de la loi communale.

¹¹ Sylvie Bollen in Union des Villes et Communes de Wallonie asbl (Ed.), La Commune, Namur 2000, p. 72

¹² . Voir article 3 §2 de la Charte européenne de l’autonomie locale et le rapport d’Anders Knape/Philippe de Bruycker du 29 avril 2002, CPL (9)2. Un autre rapport sur le problème de l’élection directe est en préparation. Pour une contribution belge récente, voir Francis Delpérée/Marc Jossaert (éditeurs), Dossier sur l’élection du bourgmestre, Avant-propos de François-Xavier de Donnea, Bruxelles 2002.

¹³ Voir le rapport in Trait d’Union. Union des Villes et Communes de Wallonie, n°1, janvier 2003.

¹⁴ Voir plus loin, Deuxième partie, n° 8, et les arguments du Conseil d’Etat dans son avis n° L.32.553/4 du 17 décembre 2001.

¹⁵ Voir Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (Ed.), De Gemeentefinancien 2002, p. 122, où (n°49) il est question d’un pourcentage de 60,07 % des revenus provenant des impôts. Mais cela ne semble pas comprendre toutes les sources de financement. D’après une étude effectuée par Dexia Bank, « Les finances des pouvoirs locaux en 2001 », Bruxelles 2002, les revenus des municipalités provenant des impôts représentent (pour 2000) en moyenne 43,2 % (dans les Régions entre 39 % pour la Wallonie et 46 % pour la Flandre). Sur ces recettes, les impôts additionnels sur le revenu représentent en moyenne 42,3 % (Bruxelles 31,5 %, Flandre 45,6 %), et les impôts additionnels sur la propriété immobilière en moyenne 39,2 % (Bruxelles 51,9 %, Flandre 36,7 %). Toutefois le Conseil d’Etat, dans sa décision n° 72.369 du 11 mars 1998, s’est prononcé contre la limitation du pouvoir fiscal par des circulaires budgétaires et, dans sa décision 106.994 du 14 mai 2002, a annulé la limitation par le gouvernement régional des impôts additionnels perçus par les municipalités.

¹⁶ Voir la jurisprudence de l’arrêt n°7 du 20 décembre 1985 à l’arrêt n°184 du 11 décembre 2002. Pour le contexte et l’importance de cette position, voir Michel Leroy, De la Belgique unitaire à l’Etat fédéral, Bruxelles 1996, p. 51.

¹⁷ Le présent rapport n’a pas l’intention de reproduire le rapport et la Résolution de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur la protection des minorités en Belgique, qui traitent d’un autre sujet. Mais en ce qui concerne le respect du droit international dans un système fédéral avec autonomie locale, la situation est parallèle. En tant qu’organe du Conseil de l’Europe, le CPLRE devrait donc, sans répéter les recherches sur lesquelles le rapport de l’Assemblée s’est fondé, en tenir compte, à ce sujet et sur d’autres points abordés plus loin.

¹⁸ Pour la délimitation, voir article 7 de la loi spéciale de réformes institutionnelles, dans sa version du 13 juillet 2001, et les commentaires de Brassinne de La Buissière, cité plus haut, p. 33-36.

¹⁹ Voir les lois dites « de pacification » du 9 août 1988, auxquelles il est fait référence dans la législation ultérieure, voir Brassinne de La Buissière, op. cit., p. 40.

²⁰ Voir la liste préparée par le ministère de l’Intérieur dans l’exposé des motifs du projet de loi d’approbation de la Charte européenne, p. 10. Il est peut-être surprenant que les instruments d’approbation des Chambres du Parlement et des Conseils ne fassent pas référence à cette liste.

²¹ Voir le nouveau Voorontwerp van Gemeentedecret présenté par le gouvernement flamand, article 272, et l’exposé des motifs qui prévoit en outre qu’un équilibre soit trouvé avec les intérêts de la commune (p. 124).

²² C’est intéressant en particulier parce que l’article 264 de la loi communale, qui fait référence à l’intérêt général, est encore valable pour les collectivités locales germanophones, et que le décret wallon sur le contrôle du 1^er avril 1999, article 13, mentionne également l’intérêt général.

²³ Ministère de l’Intérieur, voir note 20.

²⁴ Voir l’avant-projet de décret concernant l’organisation des provinces wallonnes, article 33 §1, qui exclut certains domaines du champ de l’intérêt provincial. Pour plus de détails sur cette tendance, voir Doms, la réforme des provinces en Wallonie (voir note 8), p. 62.

²⁵ Voir le rapport d’Anders Knape du 29 avril 2002, CPL (9)2, basé sur le rapport de Philippe de Bruycker, qui représente une contribution belge précieuse à cette question.

²⁶
Ministère de l’Intérieur (voir note 20), p. 10.

²⁷
Rapport De Bruycker, op. cit., n° 57.

²⁸
Rapport De Bruycker, op. cit., n°73 et suivants. Voir également la Recommandation 113 (2002) du CPLRE, en particulier les paragraphes 6 à 13 et l’Annexe 3.

²⁹ Voir Sylvie Bollen in La commune (voir note 11), p. 103 et suivantes.

³⁰ Voir Ministère de l’Intérieur (note 20), p. 10

³¹ . A ce sujet, voir plus haut, Première partie.

³² Voir les détails in Brassinne de La Buissière, op. cit., p. 46 et suivantes, et les remarques ci-dessus, n°3 et note 18.

³³ Voir Conseil d’Etat, avis L. 32.553/4 du 17 décembre 2001, p. 9-10.

³⁴ La Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux (Brussels Intercommunale Watermaatschappij) existe toujours et ses statuts datent du 6 juin 1996. Elle comprend les 19 communes de la Région bruxelloise ainsi que 10 communes flamandes et 4 communes wallonnes, bien que la réglementation en matière de supervision soit complexe (articles 35-37). D’autres associations intercommunales sont de plus en plus limitées par les frontières régionales.

³⁵ Voir dans l’Introduction le problème des protocoles additionnels.

³⁶ Outre les décrets mentionnés dans la Première partie, n°8, il faut reconnaître que la législation a connu plusieurs amendements techniques importants.

³⁷ Voir le rapport du CPLRE CPL (9)2 d’Anders Knape et Philippe de Bruycker, n°55 et suivants (voir plus haut, note 25) et la Recommandation 113 (2002) du CPLRE, en particulier les paragraphes 6-13.

³⁸ Voir exposé des motifs du projet, p. 8 et suivantes, 70 et suivantes, et les objections présentées dans l’avis du Raad van Beheer VVSG, p. 9 et suivantes. Voir aussi le livre de Delpérée/Jossaert (voir plus haut, note 12).

³⁹ Article 63 du projet, voir la formule et la procédure conformément à l’article 80 de la nouvelle loi communale, voir plus haut Première partie n° 4 et 5 et l’arrêt n°151 de la Cour d’arbitrage du 15 octobre 2002.

⁴⁰ Cette critique du Raad van Beheer, cité plus haut, p. 9, est convaincante.

⁴¹ Voir les garanties de la loi du 13 juillet 2001, qui excluent les mesures disciplinaires émanant des Régions dans les affaires concernant des bourgmestres jusqu’en 2006 et les réservent au pouvoir central. Voir Brassinne de La Buissière, op.cit., p. 32-33.