Rapport sur l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale en Italie - CPL (4) 4 Partie II

Rapporteur: Claude CASAGRANDE (France)

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EXPOSE DES MOTIFS

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Résumé

Le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe a entrepris une analyse de la législation et de la pratique administrative italiennes en matière d'autonomie locale, afin de vérifier dans quelle mesure la Charte européenne de l'autonomie locale est appliquée dans ce pays. Un groupe de travail du Congrès s'est rendu sur place à plusieurs reprises et s'est entretenu avec des représentants du Gouvernement, du Parlement, des pouvoirs locaux et des Secrétaires provinciaux et communaux. Le groupe a identifié quatre domaines susceptibles de présenter des problèmes de compatibilité avec la Charte, à savoir: le statut et rôle des secrétaires communaux et provinciaux, le contrôle effectué sur les actes des collectivités locales, le contrôle effectué sur les organes élus des pouvoirs locaux, ainsi que le degré d'autonomie dont jouissent les pouvoirs locaux dans la gestion de leur personnel. De même, le groupe a souhaité aussi examiner la question de l'autonomie financière, notamment au niveau des provinces. Dans ce rapport, le groupe analyse point par point ces quatres domaines et présente des conclusions et recommandations quant à leur compatibilité avec la Charte européenne de l'autonomie locale.

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Introduction

1 L'Italie a ratifié la Charte européenne de l'autonomie locale le 11 mai 1990. Le traité est entré en vigueur pour l'Italie le 1er septembre de la même année.

2 Dans sa Résolution 31 (1996) le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe a adopté une série de principes à suivre pour inspirer son action lors de la préparation de rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les pays membres du Conseil de l'Europe.

3. Le groupe de travail du CPLRE chargé du suivi de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale a proposé, dans le rapport qu'il a présenté à la 3e session plénière du Congrès (CPL (3) 7 Partie II, Rapporteur : M De Sabbata, Italie), l'envoi d'une mission en Italie, vu le nombre comparativement élevé de destitutions d'élus locaux qui s'étaient produits dans ce pays.

4 Dans sa Résolution 34 (1996) sur le suivi de la mise en oeuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale, le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe, considérant le les conclusions exprimées par ledit groupe de travail, a invité son Bureau à préparer un rapport sur l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale en Italie.

5. A cette fin, un groupe de travail a été constitué par le Bureau du CPLRE le 9 septembre 1996. Le groupe a été mandaté par le Bureau du CPLRE pour vérifier la conformité des normes juridiques italiennes, ainsi que les pratiques administratives et judiciaires, aux dispositions de la Charte européenne de l'autonomie locale, notamment en ce qui concerne les articles 3, 6.2 , 7.1 et 8, et subsidiairement l'article 9.

6 En ont été désignés membres MM. Gerhard Engel (Président du groupe, Maire d'Alzenau, Allemagne), M. Claude Casagrande (Rapporteur, conseiller communal d'Etrechy, France), Mme Gülay Ati_ (Maire de Sisli, Turquie) qui a été par la suite remplacée par Mme Gaye Doganoglu (Conseillère communale de Muratpasa, Turquie), ainsi que M. Giorgio De Sabbata (Défenseur civique, Marque, Italie). Le groupe est assisté par MM. les Professeurs Fernando López Ramón (Université de Saragosse, Espagne) et Alain Delcamp (Université d'Aix-en-Provence, France). Le groupe de travail a également eu accès à un rapport du 10 décembre 1996 de M. Massimo Balducci, Professeur de Sciences Politiques à l'Université de Florence, relatif à certains aspects de l'application de la Charte en Italie.

7 Le groupe de travail a tenu plusieurs réunions de travail, dont certaines à Rome. Ainsi, il s'est réuni à Rome les 16 et 17 décembre 1996 pour analyser la documentation préparée par le Secrétariat, pour prendre connaissance de l'avis des divers pouvoirs et autres intéressés en Italie et pour élaborer sa propre appréciation. En suivant le programme prévu, le groupe de travail a pu rencontrer l'association des secrétaires communaux et provinciaux, dont le président est M. Antonio Saija (Unione Nazionale Segretari Comunali e Provinciali) ; une réunion a eu lieu avec Mme Adriana Vigneri, Secrétaire d'Etat au Ministère de l'Intérieur, responsable des collectivités locales et, enfin, une rencontre avec des élus locaux réunis par la délégation italienne auprès du Congrès, au siège d'une association de collectivités locales (Associazione Italiana Consiglio Comuni Regioni d'Europa).

8 Une délégation du groupe de travail, constituée par M. Engel (Président du groupe), M. De Sabbata (membre du groupe) et M. Locatelli (du Secrétariat) s'est rendue à Rome le 27 janvier 1997. La délégation a rencontré des dirigeants de l'association nationale des communes italiennes (Associazione Nazionale Comuni Italiani, ANCI) : M. Caggiani, Conseiller en matière d'autonomie locale, M. Melilli, Secrétaire Général et Mme Galvi, responsable des affaires européennes. L'objet essentiel de la visite était de rencontrer Mme Rosa Russo Jervolino, Présidente de la Commission institutionnelle de la Chambre des députés, qui va prochainement étudier le projet de loi dit "projet Bassanini" pour la simplification des règles administratives touchant à la démocratie locale (projet de loi approuvé par le Sénat à la date du 24 octobre 1996, numéro 1034, en attente d'examen par la Chambre des députés sous le numéro 2564). (voir ci-dessous, paragraphe 9)

9 Le groupe de travail s'est réuni à Strasbourg le 10 février 1997 et, après le débat, est parvenu à des conclusions provisoires sur les recommandations qui devraient être faites dans son rapport. Le 25 février 1997, le Président du groupe de travail, M. Engel, a envoyé à la Présidente de la Commission institutionnelle de la Chambre des députés, Mme Jervolino, une lettre avec les conclusions provisoires.

10 Finalement, le groupe a tenu une dernière réunion de travail à Rome les 15 et 16 avril 1997, pendant laquelle ses membres ont rencontré des représentants de l'Association Nationale des Communes Italiennes (ANCI), ainsi que M. Diego Novelli, rapporteur sur le Projet de loi dit "Bassanini".

11 Le Rapporteur souhaite remercier vivement M. le Professeur Fernando López Ramón pour son excellente contribution à l'élaboration de ce rapport.

Questions traitées

12 Ce rapport intervient dans un moment de transition en ce qui concerne la structure et fonctionnement des collectivités territoriales italiennes. En 1990, par le biais de la Loi 142 du 8 juin, le législateur italien a souhaité approfondir la mise en oeuvre des principes constitutionnels en matière d'autonomie locale. Six ans après, des initiatives ont été prises pour donner un nouvel élan à cette reforme. Ces initiatives prennent la forme, notamment, d'un projet de loi visant à modifier ladite loi 142, qui a été présenté, entre autres, par le Ministre à la Fonction Publique et aux Affaires Régionales, M. Bassannini. Ce rapport tient compte tant de la législation que de la pratique actuelle en matière d'autonomie locale, et des initiatives de réforme présentées. Par contre, le groupe a exclu tout examen des autres initiatives à l'étude en matière d'administration territoriale, c'est-à-dire la réforme des régions, sujet qui échappe au mandat reçu.

13 Ce rapport prend acte de l'état de la législation italienne et des projets de reforme au 15 avril 1997. La dernière loi relative aux pouvoirs locaux approuvée avant l'élaboration du rapport est la Loi numéro 59 du 15 mars 1997, dont les articles 2 et 4.3 a) ont défini et appliqué le principe de subsidiarité. Le rapporteur tient à souligner que, à sa connaissance, il s'agit de la première fois qu'une loi nationale définit ce principe, et elle le fait en faveur de l'échelon le plus proche du citoyen. Pour ces raisons, cette loi mériterait une étude approfondie du CPLRE par la suite.

14 L'ensemble des informations examinées lors de ces rencontres ont permis au groupe de travail d'identifier une série de questions susceptibles de présenter des problème d'incompatibilité avec les principes de la Charte européenne de l'autonomie locale, à savoir :

a. Le statut et le rôle des secrétaires communaux et provinciaux;

b. le contrôle effectué sur les actes des collectivités locales;

c. le contrôle effectué sur les organes élus;

d. l'autonomie de gestion du personnel;

e. l'autonomie financière locale.

Statut et rôle des secrétaires communaux et provinciaux

Les données législatives, les réformes prévues et les arguments soutenus devant le groupe de travail

15 Le régime des secrétaires municipaux et provinciaux se trouve aux articles 52 et 53 de la Loi du 8 juin 1990, numéro 142, modifiés en partie par la Loi du 28 décembre 1995. De ce régime il faut souligner que les secrétaires des collectivités locales sont des fonctionnaires de l'Etat dont la nomination initiale et l'évolution de la carrière interviennent à l'issue de concours. Leur affectation à une collectivité locale est confiée aux soins du préfet qui, dans la pratique, a coutume de suivre l'avis du maire. Ils ne peuvent être révoqués que par le Ministre de l'Intérieur en cas de violation grave des obligations liées à leur charge. Les secrétaires échappent à toute dépendance hiérarchique parce qu'ils occupent le versant bureaucratique de chaque collectivité. Il leur incombe de superviser et de coordonner les fonctions des organes directeurs, de veiller à l'exécution des actes et de participer aux réunions de la commission et du conseil des collectivités locales. En particulier, ils ont pour fonction de se prononcer sur la légalité de tout accord soumis à la commission ou au conseil de la collectivité pour lequel ils travaillent.

16 Le projet de loi Bassanini se propose de modifier la réglementation applicable aux secrétaires municipaux et provinciaux. Leur désignation et leur révocation seraient désormais du ressort du maire ou du président de la province, parmi les secrétaires inscrits dans un ordre professionnel géré par une agence autonome, dont le conseil d'administration serait composé d'élus, de secrétaires et de représentants de l'Etat. Par ailleurs, l'avis de légalité¹ préventif qu'il leur incombe actuellement d'établir serait supprimé. Un directeur général pourrait avoir en charge la direction du personnel.

17 Les élus locaux rencontrés ont tendance à se plaindre du secrétaire communal et provincial qui ne répondrait plus aux vrais besoins de la gestion moderne. Les grandes villes tendent à y adjoindre un manager. En cas de conflit entre le maire ou le président de la province et le secrétaire, il est très difficile de trouver une solution. Un nouveau système a été mis en oeuvre à la province autonome du Tyrol du Sud, qui comporte la rupture du lien traditionnel avec l'Etat, sans que cela pose de problème. Conformément à ce système, le secrétaire communal est nommé par le conseil communal, d'après l'avis d'une commission technique qui examine les candidatures figurant par concours au registre provincial. La nomination et la cessation en conseil permettent de tenir compte des minorités et de ne pas positionner le secrétaire comme s'il était le secrétaire privé du maire.

18 Par contre, l'association des secrétaires revendique expressément le caractère de ceux-ci comme détenteurs du pouvoir technique ou de gestion qu'ils considèrent autonome, et situé au même niveau que le pouvoir politique incarné par les représentants élus au suffrage universel. Ils proposent la création d'une agence nationale indépendante, formée avec la participation des secrétaires, des élus et des représentants de l'Etat, à laquelle on confierait la gestion de la liste des candidats aux postes de secrétaires communaux et provinciaux.

19 La Secrétaire d'Etat, Mme Vigneri, reconnaît que le régime des secrétaires communaux et provinciaux est encore un vestige de l'ancien système de contrôle des collectivités locales qui, aujourd'hui, a perdu une grande partie de son rôle initial. Néanmoins, elle trouve difficile de réformer radicalement ce régime, surtout pour des raisons pratiques d'organisation. La solution proposée par le projet Bassanini constitue à son avis une solution de transition. L'un des partis au gouvernement, le PDS, serait d'accord pour soutenir la solution d'une agence professionnelle indépendante.

20 La Présidente de la Commission institutionnelle de la Chambre des députés, Mme Jervolino, a indiqué que dans le cadre des discussions informelles et surtout des consultations préalables qui se sont déroulées, il y a un certain consensus qui pourrait mener à la coupure du lien entre les secrétaires communaux et provinciaux et l'Etat. De plus, on semble se diriger vers la division des communes en deux catégories, celles de plus ou de moins de 10.000 habitants. Dans les deux cas, le secrétaire ne serait plus un fonctionnaire d'Etat, mais un professionnel lié à l'agence nationale qui serait créée. Toutefois, dans les petites communes, on donnerait la préférence à la stabilité du secrétaire, celui-ci étant en fait souvent la cheville ouvrière de l'administration communale, voire parfois le seul membre de l'administration communale. C'est la raison pour laquelle, dans les petites communes, on préférerait ne pas lier la nomination du secrétaire à la durée du mandat du maire. Par contre, dans les communes de plus de 10.000 habitants, on irait vers le choix du secrétaire par le maire et pour la durée du mandat électoral. D'une manière ou d'une autre, en tout cas, il faudra trouver une solution au problème de la mobilité des secrétaires communaux et provinciaux.

Analyse juridique de la compatibilité du système avec la Charte

21 La Charte confère l'exercice de l'autonomie locale aux élus, en imposant la gestion démocratique des affaires locales. D'après l'article 3.2 "ce droit (de l'autonomie locale) est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel, et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux". De la Charte dérive donc le besoin de reconnaître aux organes électifs le droit de nommer, sanctionner et démettre les fonctionnaires des collectivités locales correspondantes. Mais il faut souligner que la Charte n'assure pas le caractère discrétionnaire des droits des organes locaux sur le personnel. Bien au contraire, la Charte garantit à son article 6.2 que "le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence". En conséquence, les droits des organes électifs de désignation, sanction et révocation des fonctionnaires et des employés locaux doivent être exercés dans le cadre des garanties établies par la loi, tant par rapport aux aspects de compétence et de procédure que par rapport aux règles qui assurent le "recrutement de qualité" du personnel.

22 Le système en vigueur des secrétaires communaux et provinciaux semble difficilement conciliable avec les exigences de la Charte que l'on vient d'énoncer. L'absence de pouvoir hiérarchique des organes électifs locaux sur les secrétaires municipaux et provinciaux, tel qu'il relève de l'article 52 de la Loi nº 141 de 1990, ne permet pas aux organes électifs des collectivités locales l'exercice de leur droit de régler et gérer les affaires de leur compétence. Les secrétaires constituent un corps de l'Etat dont la désignation, la sanction et la révocation appartiennent au Ministère de l'Intérieur. De plus, la fonction de se prononcer sur la légalité des accords soumis à la commission ou au conseil de la collectivité locale où ils travaillent, d'après l'article 53 de la Loi nº 141 de 1990 traduit leur position institutionnelle de pièces maîtresses d'un éventuel contrôle de l'Etat sur les communes et les provinces.

23 Les modifications prévues dans le projet Bassanini permettent la satisfaction des exigences de la Charte : la désignation et la révocation des secrétaires communaux et provinciaux et la perte de leur pouvoir relatif à l'avis de légalité préventif relèvent de la décision des organes locaux. Le système présente trop d'automatismes à travers le lien direct des secrétaires avec le maire ou le président de la province, auxquels incombe l'exercice des pouvoirs de désignation et révocation. Néanmoins, la soumission du pouvoir de désignation à des règles objectives qui assurent la qualité du personnel et l'exigence d'intervention de la commission communale ou provinciale pour la révocation, permettent de conclure sur la non-violation des exigences de la Charte avec ce système. La persistance d'une certaine dépendance des secrétaires à l'Etat, en établissant un système d'habilitation nationale, pourrait être considérée comme une garantie du niveau de qualité et des droits de carrière, qui constituent des exigences aux termes de l'article 6.2 de la Charte.

24 Parmi les alternatives de régulation exprimées au cours des rencontres, il faut souligner que le critère qui revendique le caractère autonome du pouvoir technique des secrétaires communaux et provinciaux semble contraire aux exigences de la Charte. Une conception qui placerait le pouvoir technique au même niveau que le pouvoir politique ne paraît pas compatible avec l'article 3.2 de la Charte, qui reconnaît l'exercice de l'autonomie locale aux représentants élus au suffrage universel et non pas à des fonctionnaires. Dans ce sens, il faudrait traiter avec précaution toute possibilité d'un éventuel contrôle des secrétaires sur le système d'accès, même à travers le contrôle pratique d'une agence indépendante. Par contre, la formation d'une école nationale pour les secrétaires est une idée qui adhère tout à fait aux exigences "des conditions adéquates de formation", que l'on peut trouver à l'article 6.2 de la Charte.

Contrôle sur les actes des collectivités locales

Les données législatives, les réformes prévues et les arguments soutenus devant le groupe de travail

25 Le système de contrôle sur les actes locaux est régi par l'article 130 de la Constitution et les articles 42 à 50 de la Loi nº 142 de 1990. Dans chaque région il existe un comité régional de contrôle au sein duquel participent cinq experts, non seulement des juristes, mais experts comptables et représentants d'autres professions, dont quatre désignés par le conseil régional et un par le commissaire du gouvernement (préfet de région). Tous les actes du domaine de leur compétence adoptés par les conseils municipaux et provinciaux sont soumis au contrôle de légalité préventif du comité régional de contrôle correspondant. A ce même contrôle de légalité préventif peuvent également être soumises les décisions prises par les commissions municipales et provinciales, relatives à certaines matières, ou qui s'avéreraient entachées de vices particulièrement graves, pour autant que l'exige un nombre déterminé de conseillers. En principe, il s'agit d'un contrôle de légalité; l'article 46.2 de la Loi nº 142 de 1990 limitant expressément le contrôle à "la vérification de la conformité de l'acte aux normes en vigueur ainsi qu'aux normes statutaires de l'organisme concerné, à l'exclusion de toute autre appréciation de l'intérêt public recherché". C'est un contrôle a priori, qui prend la forme d'un veto susceptible d'être opposé dans un délai de vingt jours. Le contrôle implique un pouvoir d'annulation de l'acte, mais non de substitution de ce dernier. Les autorités locales peuvent intenter des recours contre les décisions de contrôle, par voie juridictionnelle.

26 Beaucoup de critiques ont été présentées au groupe de travail sur ces contrôles préventifs. En théorie, les contrôles ne portent plus que sur la légalité depuis 1990 ; néanmoins, dans les faits, ils portent aussi sur l'opportunité. Il s'agit d'une perte de temps considérable pour les collectivités locales pour un contrôle qui est, de plus, jugé peu efficace, partiel et n'obéissant pas aux exigences modernes de gestion. Le recours juridictionnel est possible mais en pratique ne peut être exercé que par les grandes communes qui en ont les moyens. De plus, des interférences politiques ont été signalées dans le contrôle exercé par les comités régionaux de contrôle. Des contrôles très tatillons sont aussi signalés en ce qui concerne les activités de coopération européenne des collectivités locales.

27 Le système générique de contrôle préventif de la légalité des actes locaux présente quelques variantes significatives pour le budget et les comptes rendus d'exercice. Ainsi, les pouvoirs de contrôle sur ces actes sont plus larges parce que, d'après l'article 46.11 de la Loi nº 142 de 1990, "le contrôle de légalité (controllo di legittimità) porte sur la cohérence interne des actes et la correspondance des données comptables avec ceux des décisions prises et avec les justificatifs qui leur sont joints". Le budget peut être soumis à modifications et est sujet au pouvoir de substitution que peuvent exercer des commissaires. La Secrétaire d'Etat, Mme Vigneri, a reconnu que le contrôle sur le budget est lourd et peut porter de facto sur l'opportunité, mais il s'agit d'après elle de quelque chose de difficile à éliminer car il est prévu par la Constitution. Un critère similaire a été exprimé par la Présidente de la Commission institutionnelle de la Chambre des députés, Mme Jervolino.

28 Il est question de modifier partiellement le système dans les conditions prévues par l'article 4 du projet de loi Bassanini. La modification la plus significative consisterait en une réduction du nombre d'actes soumis au contrôle de légalité préventif qui serait exercé exclusivement sur les statuts et règlements de la compétence du Conseil, sur les budgets et les comptes rendus d'exercice.

Analyse juridique de la compatibilité du système avec la Charte

29 La Charte européenne de l'autonomie locale établit des limites strictes pour admettre des contrôles d'autres administrations sur les actes des collectivités locales. D'après l'art. 8, ces contrôles administratifs sont soumis aux exigences de la réserve de loi pour sa création, du contenu de légalité, sauf le cas des compétences déléguées, et de proportionnalité.

30 Le système italien décrit passe outre à certaines des exigences posées par la Charte. Concrètement, le problème pourrait être posé dans la pratique par l'éventuelle transformation du contrôle de légalité des actes locaux en un contrôle d'opportunité, en raison du nombre exagéré d'actes locaux soumis simultanément et dans des délais souvent très brefs au contrôle préventif des comités régionaux, organes qui ne sont pas composés, de façon prioritaire, par des juristes. Accessoirement, il faudrait tenir compte des difficultés soulevées par l'obligation d'emprunter la voie judiciaire contre les décisions de contrôle, surtout pour les petites communes incapables de faire face aux délais et aux frais de justice. La convergence de ces facteurs pourrait conduire à transformer le contrôle de légalité établi par la loi en un contrôle d'opportunité, soit en raison de l'absence de critères déterminants dans le choix des actes annulés par les comités régionaux de contrôle, soit sur la base de l'impossibilité pratique de prouver par la voie judiciaire que les motifs qui ont déterminé l'annulation étaient de type légal ou de simple opportunité.

31 En pareil cas, il y aurait violation de l'interdiction générale des contrôles d'opportunité sur les actes des collectivités locales établie par l'article 8.2 de la Charte. En outre, le fait même d'établir un contrôle préventif, sur un certain nombre d'actes, extrêmement large pourrait être considéré comme une infraction au principe de la proportionnalité entre l'ampleur du contrôle et l'importance des intérêts publics impliqués dont l'observation est imposée par l'article 8.3 de la Charte.

32 Les problèmes mentionnés plus haut pourraient être solutionnés par la réduction du nombre d'actes soumis au contrôle préventif de légalité, dans les termes posés par le projet de loi Bassanini. Cependant, il faudrait considérer en tout état de cause qu'ont été violées les exigences posées par l'article 8 de la Charte en ce qui concerne le budget et le bilan, étant donné que les modalités de contrôle de ces actes, soit à la Loi nº 142 de 1990, soit au projet Bassanini, configurent un contrôle d'opportunité non justifié. En plus, ces contrôles d'opportunité sur le budget et le bilan affaiblissent le droit des collectivités locales à "disposer librement" de leurs ressources financières, garanti à l'article 9.1 de la Charte.

Contrôle sur les organes élus

Les données législatives, les réformes prévues et les arguments soutenus devant le groupe de travail

33 La législation prévoit divers mécanismes de contrôle sur les organes des collectivités locales.

a) En premier lieu, il faut citer la capacité de l'Etat de procéder à la dissolution des conseils municipaux et provinciaux, d'après l'article 39 de la Loi nº 142 de 1990. L'exercice du contrôle est confié au Président de la République, sur proposition du Ministère de l'Intérieur, étant entendu que le Parlement doit avoir communication immédiate du décret de dissolution. La dissolution entraîne la désignation d'un commissaire pour le délai qui reste à courir jusqu'aux prochaines élections. La dissolution résulte de différents motifs réglementés, parmi lesquels il faut détacher les causes liées à la personne du maire ou du président de la province, dont la démission, l'empêchement permanent, la destitution ou le décès détermine la dissolution du conseil communal ou provincial correspondant. La dissolution peut également tenir à des raisons qu'il faudrait considérer génériques comme c'est le cas pour l'adoption d'actes contraires à la Constitution ou en cas de violations graves et répétées de la loi ou d'atteintes graves à l'ordre public. Des dispositions provisoires de suspension peuvent être adoptées par le préfet. Pour autant, et sur la base des informations disponibles, il ne semble pas qu'il ait été fait un usage excessif des motifs génériques de dissolution puisque, pour la période 1990-1994, il n'y a eu que huit dissolutions de conseils municipaux appuyés par ces motifs.

b) Une deuxième modalité de contrôle administratif des organes locaux se trouve dans la législation anti-mafia (Loi du 22 juillet 1991, numéro 221). Pendant la période 1991-1996 ont été prononcées 90 dissolutions de conseils municipaux en raison d'infiltrations de type mafieux. La Secrétaire d'Etat, Mme Vigneri, a indiqué que les lois anti-mafia font l'objet d'une discussion de la Cour Constitutionnelle qui a déclaré anticonstitutionnelle une partie de ces dispositions dans la mesure où la destitution était possible même pour des cas dont les procédures pénales étaient encore en cours. Elle estime que ces lois sont inefficaces et devraient être renforcées, d'autant plus que les administrateurs des communes "infiltrées" ne coopèrent pas avec les conseillers élus après la dissolution. Il faut signaler que les élus locaux rencontrés n'estiment pas que ces lois spéciales posent un problème politique ou signifient une atteinte à l'autonomie locale. Au contraire, certains parmi eux les considèrent comme étant une bonne initiative. La Présidente de la Commission institutionnelle de la Chambre des députés, Mme Jervolino, a signalé que le maintien des possibilités de destitution d'un maire ou de dissolution d'un conseil sont aujourd'hui encore indispensables pour permettre à l'enquête de progresser. L'expérience a été faite que, tant que cette destitution ou dissolution n'avait pas été prononcée, les éventuels témoins à charge n'osaient pas faire de dépositions, de peur de se retrouver face à face avec les accusés toujours détenteurs du pouvoir. Elle a également fait observer que la grande part de ces dissolutions et destitutions sont géographiquement localisées en Sicile, en Calabre et en Campagne, où l'on rencontre des phénomènes de mafia et camorra.

c) La troisième modalité de contrôle vise la faculté des autorités de l'Etat de prononcer la destitution de représentants locaux, prévue à l'article 40 de la Loi nº 142 de 1990. Par le biais d'un décret du Président de la République, sur proposition du Ministère de l'Intérieur, le maire, le président de la province, les membres des conseils, assemblées et autres représentants des collectivités locales peuvent être destitués de leurs fonctions pour des motifs génériques, "lorsqu'ils prennent des dispositions contraires à la Constitution ou en cas de violations graves et répétées de la loi, ou d'atteintes graves à l'ordre public". Le préfet peut prendre la décision de suspension provisoire en cas de nécessité grave et urgente. Depuis l'entrée en vigueur de la Loi nº 142 de 1990, il y a eu 288 destitutions de représentants locaux, dont huit en 1996.

d) La quatrième modalité de contrôle dérive des effets liés aux procès de juridiction pénale, d'après l'article 15 de la Loi du 19 mars 1990, numéro 55, modifié par la Loi du 18 janvier 1992, numéro 16. Des condamnations non définitives, même pour des délits peu importants, déterminent la suppression du droit passif d'élection et l'immédiate suspension des élus locaux. Dans la situation actuelle, il y a des suspensions pour des élus condamnés à de simples amendes (par exemple, même pour une amende de 180.000 lires). Une proposition de loi d'initiative parlementaire a été introduite, qui aurait pour objet de limiter les destitutions aux cas de condamnation pénale ayant fait l'objet d'une sentence définitive ou de premier degré et confirmée en appel et, de plus, d'une condamnation comportant au minimum plus de six mois de réclusion (proposition de loi de 19 juin 1996, numéro 1551 à la Chambre des députés). Mais la Secrétaire d'Etat, Mme Vigneri, indique que le Gouvernement n'a pas encore examiné cette question.

Analyse juridique de la compatibilité du système avec la Charte

34 La question est posée de savoir si les régimes décrits plus haut pourraient constituer une violation du droit des représentants locaux au "libre exercice de leur mandat", tel que garanti par l'article 7.1 de la Charte.

a) On devrait considérer contraires à la Charte les facultés des autorités de l'Etat de prononcer la dissolution des conseils communaux et provinciaux pour des causes réglementées mais étrangères aux élus qui y siègent (comme le sont celles relatives au maire ou au président de la province) ou pour des motifs génériques d'ordre public. Dans le premier cas, on ne saurait pas trouver les raisons qui pourraient justifier la dissolution d'un conseil pour des causes qui n'affectent que le maire ou le président de la province. Dans le deuxième, on trouve compromis le libre exercice du mandat des élus à travers le manque de précision des causes de dissolution. Néanmoins, le nombre relativement restreint de dissolutions de conseils fondées sur les motifs d'ordre public pourrait conduire à penser à un exercice prudent de la faculté correspondante qui, par ailleurs, bénéficie des garanties qui constituent l'exercice par le Président de la République et la communication au parlement ; une définition plus précise des causes de dissolution pourrait améliorer les garanties du système.

b) Les modalités de contrôle administratif des organes locaux prévues dans la législation anti-mafia constituent des cas très particuliers, puisque la lutte contre la criminalité mafieuse pourrait être considérée comme un motif déterminant pour l'attribution de facultés élargies. La lutte contre la mafia est un phénomène exceptionnel qui peut demander des mesures également exceptionnelles. En ce sens, le problème dépasse le domaine de l'autonomie locale pour entrer dans le domaine des droits de l'homme.

c) Par contre, il faut signaler que les facultés de destitution des élus pour des motifs génériques de légalité et d'ordre public compromettent le droit au "libre exercice de leur mandat". Le nombre important de destitutions, toujours pour des causes indéterminées, pourrait être révélateur de la difficulté qu'il y a à concilier la faculté correspondante avec les exigences de la Charte.

d) En ce qui concerne la Loi sur l'inéligibilité, il faut souligner la sévérité excessive du système qui détermine la suspension des élus locaux en conséquence de condamnations non définitives ou de petite importance. Une telle sévérité semble contraire à la liberté d'exercice du mandat des élus. La suspension par des condamnations non définitives ne devrait être admise que si elle est imposée par des organes judiciaires pour des raisons liées à l'enquête. La suspension pour cause de petites peines devrait être modifiée, tel que suggéré dans la proposition de loi nº 1551.

Autonomie de gestion du personnel

Les données législatives, les réformes prévues et les arguments soutenus devant le groupe de travail

35 Il y a différentes limitations qui pèsent sur la faculté des collectivités locales à disposer de leur propre personnel.

a) En premier lieu, il faut citer la nécessité des communes et des provinces présentant un "déficit structurel" de soumettre à l'examen préalable du Ministère de la fonction publique la méthodologie retenue pour l'évaluation des besoins en personnel (article 3.5 de la Loi nº 537 de 1993).

b) En deuxième lieu, on a limité à cinquante pour cent du budget les ressources maximales que les collectivités locales peuvent consacrer aux dépenses de personnel (article 45 du décret-loi de 30 décembre 1992, numéro 504) et l'on a exigé aux communes qui ne respecteraient pas cette limite de demander pour tout engagement supplémentaire l'autorisation d'une commission nationale (dans laquelle les communes sont représentées). Selon M. Balducci, en considérant les communes basiquement comme des producteurs de services, les ressources humaines devraient pouvoir représenter plus de cinquante pour cent des dépenses ; la mesure prétend forcer la privatisation des services. Les élus consultés ont dit que ce n'est pas tellement la limite du cinquante pour cent du budget qui gêne - cette limite est considérée aussi par les institutions de crédit comme un seuil de saine gestion - mais les autres contraintes qui empêchent les collectivités locales de rémunérer convenablement leur personnel en fonction des performances individuelles. Les représentants de l'association des secrétaires communaux partagent le même avis. Aussi, la Secrétaire d'Etat, Mme Vigneri, a considéré qu'il s'agit de mesures dictées par la "philosophie du passé", quand les finances locales dépendaient pour l'essentiel des transferts d'Etat (ce qui n'est plus le cas pour les communes, mais l'est toujours pour les provinces et les régions).

c) Une troisième modalité de contrôle serait l'interdiction de fixer les dépenses en personnel à un niveau supérieur à celui en vigueur au 31 août 1993 pour chaque entité locale (article 1.9 de la Loi nº 549 de 1995). Dans le projet de loi Bassanini, à l'article 19, il est prévu de lever le blocage des engagements du personnel au 31 août 1993 dans toutes les communes et provinces qui ne se trouvent pas en situation de "déficit structurel".

d) Le projet Bassanini prévoit, en plus, une "négociation nationale" pour les traitements du personnel. La négociation devrait être menée par une agence nationale qui reçoit des directives du Président du Conseil des Ministres. La Secrétaire d'Etat, Mme Vigneri, a expliqué qu'il s'agit d'une agence nationale créée en 1993 qui a pour objet de contrôler les dépenses en personnel des collectivités publiques, source importante de l'endettement public. D'après elle, il s'agit en fait d'un contrôle de la dépense publique qui s'étend aux pouvoirs locaux et qui porte atteinte à leur autonomie de gestion. Le Gouvernement est conscient de cette situation et de la nécessité d'y apporter des assouplissements, sans que pour l'instant des mesures soient en vue dans ce domaine.

Analyse juridique de la compatibilité du système avec la Charte

36 L'article 6.1 de la Charte reconnaît aux collectivités locales la liberté de "définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter". Une telle liberté comprend les décisions relatives au personnel. D'autre part, l'article 9.1 de la Charte reconnaît aussi aux collectivités locales le droit de 'disposer librement' de leurs ressources. Néanmoins, il faut reconnaître à l'Etat la capacité de limiter la liberté en question des collectivités locales pour des raisons macro-économiques comme le serait la réduction des dépenses publiques. Les conditions d'admission de telles limites seraient : son imposition par la loi, son caractère raisonnable, son effet non discriminatoire par rapport aux autorités de l'Etat, et sa nature temporaire.

37 Les dispositions prises pour limiter les dépenses en personnel au plafond de cinquante pour cent des dépenses, ou l'interdiction de fixer les dépenses en personnel à un niveau supérieur à celui en vigueur au 31 août 1993, semblent respecter les conditions que l'on vient d'énoncer.

38 Par contre, le devoir des collectivités locales en situation de 'déficit structurel' de soumettre la méthodologie de la gestion du personnel au Gouvernement peut être identifié, en pratique, à un contrôle d'opportunité contraire à la liberté d'organisation de l'article 6.1 de la Charte et aussi à la prohibition des contrôles d'opportunité de l'article 8.2 de la même Charte, et au droit de libre disposition de leurs ressources de l'article 9.1 D'autre part, l'exigence d'avoir recours à une négociation collective centralisée des conditions de travail du personnel des collectivités loclaes est contraire aussi à la liberté d'organisation interne des collectivités locales, établie dans l'article 6.1 de la Charte.

Autonomie financière locale

Les données, les réformes prévues et les arguments soutenus devant le groupe de travail

39 Bien qu'à l'origine, l'autonomie financière ne constituait pas un élément de recherche, l'attention du groupe de travail a été attirée par des élus locaux sur la faiblesse de cette autonomie, notamment au niveau des provinces. Le groupe de travail s'est donc documenté sur la question.

Au niveau communal, la situation est en moyenne la suivante :

40 Par ailleurs, les communes gèrent environ 22 % des dépenses publiques. Pour les dépenses courantes, les transferts sont de nature globale et respectent donc l'autonomie pour leur utilisation. Ces chiffres peuvent être considérés comme satisfaisants et montrent un réel progrès de la part des ressources propres depuis 1991, progrès qui se sera consolidé ces dernières années.

41 La situation est totalement différente pour les provinces :

42 Même si la part des ressources propres s'est légèrement améliorée depuis 1990, elle reste inférieure à 10 %, donc à un niveau très faible. De surcroît, la part du transfert qui est d'environ 90 % est constituée, pour l'essentiel, de subventions spécifiques.

43 Même s'il y a des mécanismes compliqués et longs qui permettent aux provinces de réaffecter des crédits spécifiques à d'autres objets (l'année suivante), on peut dire que l'autonomie financière des provinces ne correspond guère aux principes de la Charte de l'autonomie locale.

44 Le contrôle exercé sur le budget et l'importance plus qu'excessive des subventions affectées constituent un lourd carcan qui affecte considérablement l'autonomie financière des collectivités locales italiennes et surtout des provinces.

45 Sur le plan des prêts, les communes ont été autorisées à émettre des bons de caisse. De même, une nouvelle loi financière permet le concours de capitaux privés pour les dépenses d'investissements sur certains projets (création de sociétés mixtes). Il y a là des progrès dont bénéficient de fait seulement les grandes villes, les petites villes et les communes n'ont, en réalité, pas accès à ces facilités.

46 Toutefois, une réforme a été discutée fin 1996.

47 La nouvelle loi numéro 662 du 23 décembre 1996 sur les mesures de rationalisation des finances publiques a introduit un nouvel impôt provincial sur la taxe de circulation de tout véhicule, ce qui devrait accroître la part des ressources propres des provinces qui, jusqu'ici, n'atteignaient que quelque 7,7 % du budget provincial, bien que le groupe de travail ne dispose pas d'estimations chiffrées à cet effet.

48 Enfin, les pouvoirs locaux estiment que, d'une façon générale, les transferts de charges et responsabilités ne sont pas accompagnés des transferts financiers nécessaires au bon exercice des nouvelles fonctions qui leur sont attribuées. Paradoxalement, si cette situation ne devait pas changer, la nouvelle Loi 59 du 15 mars 1997 pourrait aggraver la situation, dans la mesure où elle pourrait augmenter sensiblement le nombre de tâches dont les pouvoirs locaux seraient responsables.

Analyse de la compatibilité du système avec la Charte

49 Le Groupe de travail n'a pas de problème majeur à soulever au niveau des finances communales.

50 Par contre, il paraît évident que la situation financière des provinces est en contradiction avec les alinéas 1 et 7 de l'Article 9 de la Charte.

51 La part trop importante des subventions, d'une part, constituées, d'autre part, par une majorité de subventions spécifiques aux provinces, n'est pas conforme respectivement à l'article 9 alinéa 1, et à l'article 9 alinéa 7 de la Charte. Etant donné toutefois l'amélioration apportée par la loi numéro 662 du 23 décembre 1996, le groupe de travail invite le groupe chargé du suivi de la Charte européenne de l'autonomie locale, qui vient précisément d'aborder l'article 9, de suivre avec attention cette situation.

* * *

Conclusions

52 A propos du statut et du rôle des secrétaires communaux et provinciaux

a) Le système en vigueur des secrétaires communaux et provinciaux semble contraire aux exigences de la gestion démocratique de l'autonomie locale imposée par l'article 3.2 de la Charte.

b) Les organes locaux devraient avoir, en tout cas, le droit de désigner et de démettre le secrétaire correspondant, bien que dans le cadre des garanties établies par la loi.

c) Les secrétaires communaux et provinciaux ne devraient pas dépendre du gouvernement, étant donné que les pouvoirs de contrôle sur le personnel des collectivités locales incombent à des conseils ou assemblées d'origine démocratique.

d) Les secrétaires communaux et provinciaux ne peuvent pas constituer un pouvoir technique situé au même niveau que le pouvoir politique.

e) Le projet de loi Bassanini semble assurer le respect des exigences de la Charte par rapport au statut et au rôle des secrétaires communaux et provinciaux.

f) La constitution d'une école nationale de formation des secrétaires communaux et provinciaux répondrait aux exigences de l'article 6.2 de la Charte, si on réussit à la constituer sans y établir un monopole corporatiste.

53 A propos du contrôle des actes des collectivités locales

a) Le système en vigueur de contrôle des actes des collectivités locales semble contraire aux exigences du contrôle de légalité d'après l'article 8 de la Charte, puisque, en pratique, il se transforme en contrôle d'opportunité dont l'ampleur dépasse la proportionnalité des intérêts publics impliqués.

b) Le projet de loi Bassanini établit de nouvelles conditions qui permettraient le développement d'un système de contrôle des actes des collectivités locales plus adapté aux exigences de la Charte, sauf la conclusion (c).

c) En tout cas, le système en vigueur et celui prévu au projet Bassanini, par rapport au contrôle du budget et du bilan, semblent constituer un contrôle d'opportunité non justifié, contraire à l'article 8.2 de la Charte ainsi qu'au droit des collectivités locales à disposer librement de leurs ressources, garanti à l'article 9.1 de la même Charte.

54 A propos du contrôle sur les organes élus des collectivités locales

a) Le système en vigueur de contrôle sur les organes élus des collectivités locales semble, dans une large mesure, contraire aux exigences du droit des représentants locaux au "libre exercice de leur mandat", tel que garanti par l'article 7.1 de la Charte.

b) On pourrait concrètement considérer contraires à la Charte les facultés des autorités de l'Etat d'accorder, pour des causes étrangères ou génériques, la dissolution des conseils communaux et provinciaux, ou la destitution des élus.

c) On pourrait aussi considérer contraire à la Charte la suspension des élus locaux en cas de condamnations non définitives ou de petite importance.

d) Les modalités de contrôle administratif des organes locaux prévues dans la législation anti-mafia dépassent le domaine de l'autonomie locale et ne font l'objet d'aucune conclusion.

55 A propos de l'autonomie de gestion du personnel des collectivités locales

a) Des limites à l'autonomie de gestion du personnel peuvent être admises, sans compromettre la liberté de gestion des structures internes des collectivités locales reconnue à l'article 6.1 de la Charte, si elles répondent aux conditions d'être imposées par la loi, d'avoir un caractère raisonnable, de n'être pas discriminatoires par rapport aux autorités de l'Etat et d'être de nature temporaire.

b) L'obligation des collectivités locales de soumettre la méthodologie de la gestion de son propre personnel au Ministère de la fonction publique semble contraire à la liberté d'organisation de l'article 6.1 de la Charte, et aussi à la prohibition des contrôles d'opportunité de l'article 8.2 de la même Charte.

56 A propos de l'autonomie financière des collectivités locales

a) Le pourcentage moyen des ressources propres des collectivités locales italiennes n'a cessé d'augmenter, bien que, en partie, cette augmentation soit due à un désengagement progressif de l'Etat du financement des collectivités locales. Toutefois, on observe une diminution de la correspondance entre ressources financières et responsabilités des collectivités locales. Quant aux impôts locaux, ils ne semblent pas être aussi "évolutifs et diversifiés" que le veut la Charte.

b) En dépit de la législation récemment adoptée, les ressources propres des provinces restent trop basses; d'autre part, le nombre de subventions spécifiques est trop élevé, ce qui limite leur autonomie.