Strasbourg, le 13 décembre 2017

CEPEJ-GT-QUAL(2017)9

COMMISSION EUROPÉENNE POUR L’EFFICACITÉ DE LA JUSTICE

GROUPE DE TRAVAIL SUR LA QUALITÉ DE LA JUSTICE (CEPEJ-GT-QUAL)

22^ème réunion (Strasbourg, 19 – 20 octobre 2017)

RAPPORT DE RÉUNION

Rapport établi par le Secrétariat
Direction générale I – Droits de l’Homme et État de droit

I.              OUVERTURE DE LA RÉUNION ET ADOPTION DE L’ORDRE DU JOUR

1.     Le Groupe de travail sur la qualité de la justice (CEPEJ-GT-QUAL) de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a tenu sa 22^ème réunion au Conseil de l’Europe, à Strasbourg, les 19 et 20 octobre 2017. La réunion était présidée par François PAYCHÈRE (Suisse).

2.     L’ordre du jour et la liste des participants sont annexés au présent rapport (annexes I et II respectivement).

II.            COMMUNICATION DU PRÉSIDENT ET DU SECRÉTARIAT

3.     Le Secrétariat informe le Groupe de travail de l’annulation de la prochaine assemblée plénière de la CEPEJ et de la tenue de la prochaine en fin juin 2018.

4.     Le Secrétariat informe les membres du Groupe du développement des programmes de coopération au sein de la CEPEJ avec des Etats membres et des Etats partenaires. Les dernières missions menées en Tunisie et au Maroc ont porté essentiellement sur la formation des magistrats. Les questions du contenu de la formation des juges prenant leurs fonctions, de la formation continue et de la formation spécialisée à certaines fonctions, notamment la direction de juridictions, y sont présentes, tout comme dans la majorité des Etats membres du Conseil de l’Europe..

5.     Le Secrétariat souligne la place centrale de la qualité dans le programme de coopération mené en Albanie, notamment autour de la question de la sécurité des tribunaux. De même, une réforme est en préparation portant sur l’élaboration d’une véritable stratégie d’utilisation des nouvelles technologies dans les juridictions.

III.        ETUDE COMPARATIVE DES PROCEDURES EN MATIERE GRACIEUSE (VOLUNTARY JURISDICTIONS)[1] POUR UN MEILLEUR ACCES A LA JUSTICE

6.     Juan Ramon Liebana Ortiz (Espagne) soumet au groupe de travail une proposition d’étude comparative sur les procédures en matière gracieuse, notamment sur l’impact de ces dernières sur la qualité de la justice en termes d’accès à la justice, de durée et de coût des procédures. Il procède à une présentation exhaustive de ses travaux en la matière, en procédant à une définition du concept de procédure gracieuse puis en exposant l’exemple espagnol, où la gestion de ce type d’affaires a été confiée à d’autres professionnels du droit que les juges. Les bénéfices en termes d’efficacité et de qualité pour l’ensemble du système judiciaire pourraient être ainsi mesurés.

7.     L’expert propose, dans un premier temps, de confier cette étude à un groupe d’universitaires et de praticiens du droit issus des différents Etats membres du Conseil de l’Europe, afin d’identifier le dénominateur commun européen en la matière. Dans un second temps, cette étude pourrait servir de base à l’élaboration des Lignes Directrices dédiées à ce sujet.

8.     Les membres du Groupe de travail reconnaissent que le sujet est d’actualité au vue des réformes législatives, récentes ou plus anciennes, menées par de nombreux pays membres du Conseil de l’Europe. Toutefois, ils constatent de manière unanime la difficulté de définir l’objet des « juridictions gracieuses ». Le concept répond, de prime abord, à des réalités assez diverses en Europe, ce qui soulève des questions quant à la possibilité et la nécessité d’une homogénéisation préalable.

9.     En outre, le Secrétariat rappelle que le groupe de travail sur la médiation GT-MED a été relancé en 2017 et serait peut-être intéressé par cette recherche. Cette dernière s’inscrirait naturellement dans la lignée de quelques documents existants, faisant déjà appel au concept de « déjudiciarisation ».

10.   Le Groupe de travail décide donc de communiquer les résultats de cette étude au GT-MED pour information.

IV.           Justice et MEDIA

11.   Le Groupe de travail ouvre ses débats sur la base des précédentes présentations de Merethe ECKHARDT (Danemark), Directrice au sein du Service danois chargé de l’administration des tribunaux et de François MOLINS (France), Procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris, qui ont été formalisées dans deux documents de synthèse.

12.   Le Groupe de travail convient d’établir un rapport spécifique dont le focus principal sera la communication entre les juridictions et les media et non entre les ministères de la justice et les media.

13.  Le groupe décide de traiter les thématiques suivantes dans ce rapport :

-    Quel communicant ? Professionnels spécialisés ? Juge, procureur ou porte-parole professionnel de la communication ?

-    Quels moyens ? Quels media (site internet, réseaux sociaux, conférence de presse) ? Quel encadrement (législation) ? Quelle éthique pour les communications individuelles sur les réseaux sociaux ou les autres media ? Quelle formation ?

-    Quelle communication choisir en fonction de la situation ? Quelle fréquence et quelle urgence ? Quelle communication institutionnelle (affaires en cours ou jugée, sur la justice en général et son rôle) ? Quelle communication en situation de crise ?

-    Quelle communication choisir en fonction de son public (grand public ou public spécialisé) ?

-    Quelles sont les attentes du public et des journalistes ?

-    Quel contenu (balance entre information et secret de l’enquête ou du délibéré) ?  Comment communiquer sur une décision ? Différence entre la communication des Cours suprêmes et des juridictions de degré inférieur.

-    Comment utiliser les résultats de la communication sur l’amélioration du fonctionnement de la justice (prise en compte des critiques du public suite à une communication) ?

-    Quel est le rôle des tribunaux dans la communication avec les citoyens, notamment sur les caractéristiques essentielles de la justice ?

14.   Le Groupe de travail souhaite confier la rédaction de ce rapport à un professionnel de la justice avec une expérience de communication dans les media et à un journaliste, enseignant dans une école de journalisme.

15.  Joao ARSENIO DE OLIVEIRA (Portugal) accepte d’encadrer les travaux sur ce thème et va rechercher de possibles experts. Anke EILERS (Allemagne) sollicitera aussi des professionnels pour connaître leurs éventuelles disponibilités.

16.   Une fois les experts identifiés, le Groupe de travail souhaite leur soumettre les thèmes identifiés et recueillir leurs premières contributions lors de la tenue de la prochaine réunion. Il charge donc le Secrétariat d’identifier ces experts et de leur communiquer les thèmes de travail en préparation de la prochaine réunion.

V.            Partager les connaissances au sein du pouvoir judiciaire

17.   Cette thématique a été développée lors de la dernière réunion par Mme Sandra TAAL (Pays-Bas), chercheur au sein de l'Institut néerlandais d'administration publique. Dans la mesure où l’échange de connaissances et d’expérience entre les magistrats est un phénomène naturel caractérisant le fonctionnement du système judiciaire, il apparaît difficile aux yeux des membres du GT-QUAL d’approfondir sur ce sujet avec un cadrage aussi large.

18.   En revanche, une réflexion sur l’équipe qui travaille autour du juge, ainsi que les outils de nouvelles technologies de communication utilisés au sein de cette équipe pourrait s’avérer intéressante. Sur ce dernier point, la question du partage des connaissances avec les derniers outils numériques sera spécifiquement traitée dans la thématique « Accès à la justice à l’ère numérique ».

VI.     Accès à la justice à l’ère numérique

19.  François PAYCHERE et le Secrétariat présentent au Groupe de travail les travaux produits dans le cadre de deux actions distinctes : la première concernait la participation à une conférence sur la « justice prédictive » (Lille, 19 mai 2017) et la seconde une contribution à une mission ad hoc du ministère de la justice français portant sur l’Open Data des décisions judiciaires (Paris, 6 juillet 2017).

20.   Les enjeux de l’ouverture en Open Data des décisions judiciaires ont tout d’abord été brièvement décrits, en étant présenté comme une opportunité inédite pour renforcer la transparence de la justice, associer les citoyens à son fonctionnement et contribuer au développement du marché. Les questions de l’anonymisation du nom des parties et des professionnels, sous l’angle de la protection de la vie privée et de finalités légitimes de traitement, sont apparues comme étant essentielles à traiter pour le Groupe de travail.

21.  L’utilisation des outils d’intelligence artificielle dans le domaine de la justice, notamment le traitement des décisions en Open Data pour assurer une « prédiction » de l’issue des nouveaux litiges (« justice prédictive ») est apparue comme un second thème de travail pour le Groupe de travail. Les potentialités de ces outils apparaissent extrêmement importantes mais semblent devoir être contextualisées au regard de leur capacité effective et d’une éthique pour les utiliser.

22.   La contribution d’un expert du Comité consultatif de la Convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (T-PD) est apparue pertinente au Groupe.

23.  En conséquence, le groupe de travail charge le Secrétariat de rédiger une note de cadrage du sujet, à soumettre avant la prochaine réunion du Groupe à des experts à identifier.

VII.         Aller plus loin avec les lignes directrices Cyberjustice:

guide d’implémentation et revue approfondie des systèmes électroniques de gestion des affaires

24.   Harold EPINEUSE (France) procède à une présentation de son retour d’expérience suite à ses interventions, en tant qu’expert de la CEPEJ dans le cadre de programmes de coopération, en République Slovaque, Lettonie, Albanie et Kosovo*. Les bénéficiaires de ces pays ou entités ont exprimé de très fortes attentes à l’égard des systèmes électroniques de gestion des affaires (electronic case management systems) pour améliorer l’efficacité du traitement des affaires et réduire le nombre d’affaires en arriéré (backlog). Ils ont apprécié d’une manière générale le partage de bonnes pratiques développées par d’autres pays afin de les guider dans la mise en œuvre de nouveaux systèmes informatisés.

25.   Harold EPINEUSE souligne le bénéfice de l’existence des lignes directrices « Cyberjustice » de la CEPEJ, qui constituent un point d’entrée extrêmement pertinent pour construire des politiques publiques s’appuyant sur ces dispositifs. Toutefois, ce document pourrait bénéficier en complément de guides de mise en œuvre  spécifiques, pour proposer notamment une véritable « boîte à outil » aux décideurs publics pour les étayer concrètement dans la construction de « plans stratégiques » pluri-annuels et déployer des systèmes informatiques structurants.

26.   Harold EPINEUSE propose donc de réaliser un bilan critique des expériences en la matière (sur la base des retours d’expérience des missions de coopération et par une recherche spécifique dans la littérature existante) pour en déduire un document opérationnel comportant notamment un plan type stratégique, une méthodologie de calcul de valeur d’un projet et une check-list adaptée à l’évaluation d’un  systèmes électroniques de gestion des affaires.

27.   Le Groupe de travail mandate Harold EPINEUSE en tant qu’expert scientifique pour contribuer à la rédaction d’un sommaire détaillé d’un guide d’implémentation pour la prochaine réunion du groupe et de soumettre, si cela lui paraissait pertinent, toutes remarques utiles pour une mise à jour des lignes directrices Cyberjustice existantes. Un second expert, venant du champ judiciaire (juge, procureur ou administrateur d’un service judiciaire), serait à identifier pour étayer également ces travaux.

VIII.         Présentation du projet CQFD relatif à la qualité de la justice

28.  Harold EPINEUSE (France) présente le rapport Court Quality Framework Design portant sur la qualité de la justice. Ce rapport est financé par la Commission européenne et s’inscrit dans le cadre de la politique française à l’égard du Tableau de bord – Justice de l’Union européenne. L’analyse est centrée sur le service apporté aux usagers de la justice et la gestion de l’information comme vecteur de confiance dans le système judiciaire (pour toutes les phases procédurales). La méthode de travail a consisté en visites rendues dans les juridictions « témoins » dans les 5 pays participants au projet mené par la France, notamment le Portugal, la Slovénie, l’Estonie, l’Italie et la France. Par la suite, une conférence a été tenue à Paris en août 2017.

29.   Le rapport contient des exemples de bonnes pratiques sur la politique de qualité, ainsi qu’un tableau de possibles indicateurs de mesure de la qualité, essentiellement quantitatifs et non qualitatifs. Le tableau identifie des premiers indicateurs pertinents au regard objectifs précis à atteindre, compte tenu des instruments existants et à la lumière des standards européens.

30.   Le Groupe de travail prend note du résultat de ces recherches et demande au Secrétariat de procéder à un suivi du développement de ces travaux pour l’en tenir informé.

IX.           Evaluation de l’activité des juges sous un angle qualitatif

31.  Anne SANDERS (Allemagne) présente l’Avis n°17 du CCJE sur l’évaluation du travail des juges, la qualité de la justice et le respect de l’indépendance judiciaire. Les questions de formation et d’évaluation des magistrats sont au cœur de l’analyse proposée et révèlent les difficultés à concilier indépendance judiciaire et évaluation critique de l’activité d’un juge.

32.   A l’issue de la présentation, le Groupe de travail décide de circonscrire sa réflexion à la question de l’évaluation de la qualité de l’activité judiciaire globale d’une juridiction, au-delà des questions de performance (qualité des décisions rendues par la juridiction, harmonisation de la jurisprudence par le biais de discussions entre les magistrats) plutôt que celle d’une évaluation individuelle des magistrats, déjà traitée par l’Avis n°17 du CCJE. La question de l’utilisation de la pratique dite de l’intervision est également apparue pertinente en complément, afin d’identifier comment les juges peuvent améliorer la qualité de leur activité par un partage de pratique et d’expérience.

33.  Le Groupe de travail sollicite le Secrétariat afin d’identifier, pour la prochaine réunion du Groupe, des exemples pertinents dans les Etats membres et envisager une présentation d’une pratique particulière au sein d’un système judiciaire (comme les Pays-Bas par exemple).

X.            Etude d'impact ex ante et ex post des textes juridiques

34.   Joao ARSENIO DE OLIVEIRA (Portugal) exposele travail préparatoire réalisé sur ce sujet. Conscient qu’une abondante doctrine existe déjà sur la thématique de la qualité de la loi, notamment sur les standards de clarté, simplicité, sécurité juridique etc. il propose d’étudier l’impact concret de la loi sur le fonctionnement de la justice et non sur des aspects « légistiques ». L’évaluation ex ante et ex post des effets de la loi est jugée fondamentale en termes de qualité de la justice. Elle est pratiquée dans certains pays dont l’expérience pourrait servir de base à l’élaboration d’un guide.

35.  Le Secrétariat propose de se renseigner auprès des professeurs de sciences politiques pour trouver des propositions d’experts, à qui le document préparatoire pourrait être communiqué pour la prochaine réunion du Groupe.

XI.           Révision des définitions utilisées par le Groupe de travail de la CEPEJ

36.   Joao ARSENIO DE OLIVEIRA fait un compte rendu de la réunion du groupe de travail ad hoc chargé d’identifier des termes et concepts clés utilisés régulièrement par la CEPEJ. Ce travail est apparu comme particulièrement structurant pour les années à venir afin d’assurer le partage de concepts identiques dans tous les Groupes de travail de la CEPEJ. Une réunion supplémentaire aura lieu en février 2018 afin de finaliser le travail entamé.