Raccomandazione 78 (2000)¹ sulla democrazia locale e regionale in francia

Il Congresso,

1. Ricordando :

a. la propria Risoluzione 31 (1996) sui principi da seguire per l'azione del Congresso in occasione della preparazione dei rapporti sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri e nei paesi candidati all'adesione al Consiglio d'Europa;

b. e in modo particolare il paragrafo 11 della suddetta Risoluzione, nel quale chiede che, in un lasso di tempo ragionevole, tutti gli Stati membri del Consiglio d'Europa siano oggetto di un rapporto particolareggiato sulla situazione della democrazia locale e regionale;

c. che, sulla base del paragrafo sopraccitato, ha già elaborato parecchi rapporti sulla democrazia locale e regionale nei vari paesi europei ²;

2. Ricordando che nel novembre 1998, il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa lo ha invitato a proseguire le attività finalizzate alla preparazione dei rapporti, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri;

3. Considerando la volontà delle autorità governative e parlamentari francesi di proseguire il dibattito politico sul decentramento in Francia, al fine di migliorare le basi normative e le condizioni di esercizio dell'autonomia territoriale e desideroso di contribuire a tale dibattito in maniera costruttiva;

4. Prende nota del fatto che, in base a tale volontà, il governo francese ha istituito una Commissione sul decentramento, la cui presidenza è stata affidata al Senatore Pierre Mauroy, ex Primo Ministro;

5. Avendo preso conoscenza del rapporto sulla democrazia locale e regionale in Francia, elaborato dai Sigg. Moreno Bucci (Italia, L) e Jean-Claude Van Cauwenberghe (Belgio, R), Relatori, assistiti nel loro compito dal Professor Philippe De Bruycker (Belgio) dopo cinque missioni ufficiali dei relatori, organizzate tra dicembre 1999 e marzo 2000, comprendenti delle visite a Parigi (2 volte), Boulogne-Billancourt, Lilla, Metz, Bourg en Bresse e Ajaccio ;

6. Desidera ringraziare tutti i rappresentanti delle autorità centrali e territoriali francesi e i docenti universitari che hanno accettato di incontrare i relatori nel corso delle loro visite sopraccitate³ per l'interesse che hanno accordato alle attività del Congresso e per la grande disponibilità che hanno dimostrato;

7. Ritiene necessario rivolgere alle autorità parlamentari e governative francesi le seguenti considerazioni e raccomandazioni:

In merito al processo di decentramento e all'organizzazione amministrativa territoriale:

7.1.1 Constata che il processo di decentramento, avviato agli inizi degli anni '80, ha rappresentato una rottura con la tradizione centralizzatrice e costituisce un riuscito tentativo di riforma dello Stato il cui successo è dipeso in gran parte dall'applicazione progressiva di un certo numero di grandi principi fondatori, segnatamente in materia di competenze, di finanze e di controlli;

7.1.2 Nota che tale successo non può tuttavia nascondere il fatto che il processo di decentramento viene considerato ancora incompiuto dalla maggior parte degli amministratori eletti territoriali in un contesto percepito come « ricentralizzatore » ;

7.1.3. Constata che la Francia conta oggi oltre 36.000 comuni sul suo territorio nazionale metropolitano (esclusi i Dipartimenti e Territori d'Oltremare) e che tale questione ha delle incidenze nel dibattito in corso sul decentramento;

7.1.4. Nota che il rafforzamento della cooperazione intercomunale, segnatamente nell'ambito della legge del 12 luglio 1999, costituisce, tra l'altro, una risposta prammatica che le autorità francesi intendono apportare al fatto storico dell'esistenza di un gran numero di comuni, piuttosto di orientarsi verso la loro fusione pura e semplice;

7.1.5. Constata che un fenomeno di « disgregamento territoriale » si sta riproducendo, benché in minima misura, ai livelli superiori costituiti dalle 96 province e dalle 22 regioni della Francia metropolitana;

7.1.6. Si interroga sulla legittimità democratica di certe forme di strutture di cooperazione intercomunale, le quali, dotate di un potere fiscale proprio, costituiscono de facto un livello supplementare di amministrazione territoriale che si sovrappone a quello dei comuni;

7.1.7. Visto quanto precede, ritiene che :

a. la proliferazione di strutture di cooperazione intercomunale dotate di poteri sempre più importanti, abbinata ad un'accresciuta concorrenza tra i vari poteri interessati, rischia di provocare una situazione di ipertrofia politico-amministrativa, i cui difetti, in termini di costi e di complessità, potrebbero incidere negativamente sull'autonomia territoriale;

b. occorre fin da ora riflettere sull'integrazione delle modifiche territoriali risultanti dalla cooperazione tra collettività territoriali nella futura mappa dell'organizzazione e dell'assetto del territorio nazionale;

c. potrebbe rivelarsi utile riconoscere alle collettività territoriali una facoltà di auto-organizzazione che potrebbe andare fino alla decisione di effettuare delle fusioni tra certi livelli di amministrazione, anche se di natura diversa;

d. la legittimità democratica delle forme più integrate delle strutture di cooperazione intercomunale deve essere una delle questioni fondamentali del dibattito sul futuro del decentramento in Francia;

7.2 In merito alla questione delle competenze delle collettività:

7.2.1 Plaude all'enumerazione precisa contenuta nelle leggi sul decentramento degli anni '80 che conferisce una grande leggibilità al sistema di ripartizione delle competenze;

7.2.2 Constata ciononostante che, nella pratica, non è stato raggiunto l'obiettivo di costituire dei blocchi di competenze omogenei, in certe materie, tra l'altro a causa degli innumerevoli e ripetuti trasferimenti e deleghe di competenze al di fuori di qualsiasi disposizione legislativa;

7.2.3 Nota che tali trasferimenti di competenze hanno talvolta delle difficoltà ad inserirsi nella clausola tradizionale generale delle competenze e contribuiscono a creare un crescente fenomeno di situazione intricata delle competenze, con conseguenze negative sullo sviluppo dell'autonomia locale e regionale;

7.2.4 Constata che tale fenomeno viene complicato a causa della pratica della stipulazione di contratti, non solo tra collettività locali di uno stesso livello, ma ugualmente tra enti di diverso livello, come pure con lo Stato;

7.2.5 Esprime la propria preoccupazione in merito al fatto che l'esercizio delle competenze mediante la stipulazione di contratti rappresenta oggi in Francia un mezzo di amministrazione, che, pur essendo riconosciuto per la sua efficacia e la sua flessibilità :

- in alcune fasi, sfugge ai meccanismi di controllo democratico a livello territoriale,

- è talvolta vissuto dagli amministratori eletti locali e regionali come un'imposizione dello Stato,

- provoca, in certi casi, un'inevitabile concorrenza tra collettività;

7.2.6 Ritiene che la confusione data dall'intrico delle competenze e il ricorso a relazioni contrattuali per esercitarle hanno creato una situazione di incertezza che deve essere tempestivamente chiarificata;

7.3 In merito alla questione delle risorse finanziarie delle collettività:

7.3.1 Esprime la propria soddisfazione per il fatto  :

a. che al momento dell'adozione delle leggi sul decentramento citate precedentemente, il trasferimento delle competenze sia stato affiancato da trasferimenti finanziari provenienti dallo Stato, che hanno evitato che il decentramento si traducesse in un trasferimento di compiti dello Stato a detrimento delle collettività territoriali;

b. che l'autonomia finanziaria degli enti francesi dipenda dal fatto che gli amministratori eletti locali hanno la possibilità di stabilire le aliquote delle loro imposte nei limiti della legge;

c. che i bilanci comunali rappresentino circa il 30% dell'insieme delle spese pubbliche, e che i ¾ degli investimenti pubblici siano oggi realizzati dalle collettività territoriali, il che corrisponde ad una parte notevole degli affari pubblici;

d. che la Francia si collochi quindi ampiamente al di sopra della media della fiscalità propria (il 25,7%) ed ampiamente al disotto della media dei trasferimenti (il 49%) tra gli Stati membri del Consiglio d'Europa⁴ e che tale risultato sia tanto più notevole poiché è realizzato in un contesto di dispersione delle numerose realtà comunali;

7.3.2 Esprime tuttavia la propria preoccupazione poiché :

a. tale situazione viene oggi rimessa in causa progressivamente da un'evoluzione paradossale che vede regredire la fiscalità propria delle collettività, mentre il decentramento pare progredire;

b. la fiscalità propria degli enti locali subisce in realtà una vera erosione a causa delle varie misure che sono state integrate nel corso degli ultimi due decenni attraverso le leggi annuali sulle finanze;

c. tali provvedimenti causano una statalizzazione della fiscalità propria degli enti territoriali che lo Stato compensa con dotazioni supplementari per supplire alle perdite dovute alla soppressione delle imposte locali, ma che rischiano di non tener conto della reale evoluzione dei costi necessari per esercitare le competenze delle collettività;

d. tale evoluzione non è esente da conseguenze sull'autonomia e la democrazia locale e regionale, poiché è incontestabile che la statalizzazione progressiva della fiscalità locale implica per le collettività una perdita di autonomia, nella misura in cui hanno sempre meno libertà per procurarsi delle entrate proprie;

e. tale evoluzione non può fare a meno di alimentare presso numerosi amministratori eletti territoriali un'inquietudine che viene generalmente espressa con l'idea che si assiste dall'inizio degli anni '90 ad un fenomeno di ricentralizzazione;

7.3.3 Ricorda pertanto che la fiscalità propria costituisce il mezzo principale che consente agli enti territoriali di procurarsi le risorse, decidendo, fino ad un certo livello, del loro tasso di imposta. Costituisce quindi un fondamento essenziale di una reale autonomia;

7.3.4 E' del parere in tal contesto :

a. che è giunto il momento di liberarsi dalla logica degli adeguamenti annuali mediante leggi finanziarie che non offrono una visione globale e che tengono poco conto dell'autonomia finanziaria delle collettività territoriali;

b. che si impone un riordinamento della fiscalità locale e regionale attraverso il consolidamento dell'autonomia fiscale degli enti territoriali, per il tramite di un rafforzamento della perequazione finanziaria tra i territori⁵;

7.4 In merito allo statuto degli amministratori eletti locali e regionali:

7.4.1 E' del parere che, al fine di garantire il libero esercizio del mandato degli amministratori eletti territoriali, sia opportuno determinare chiaramente le condizioni dell'esercizio delle loro responsabilità nell'ambito della legge;

7.4.2 Per evitare qualsiasi statalizzazione della funzione degli amministratori eletti territoriali, debbano venir prese delle disposizioni generali volte a garantire a questi ultimi una rimunerazione appropriata ed una corrispondente copertura sociale;

7.4.3 Per incoraggiare l'impegno politico a livello locale e regionale, nel campo della responsabilità civile e penale, è molto importante delimitare la responsabilità diretta e personale a dei casi particolari riconosciuti per legge. In tale prospettiva, le collettività locali e regionali devono essere dotate di una personalità giuridica propria;

7.5 In merito alle relazioni tra le autorità centrali e le collettività territoriali:

7.5.1 Plaude al fatto che la « tutela amministrativa » il cui peso si faceva particolarmente sentire quando veniva esercitata a priori (ossia prima che venisse presa la decisione o che fosse esecutiva) abbia ceduto il posto ad un controllo della legalità a posteriori che può venir esercitato unicamente dal giudice per gli aspetti amministrativi e dalle camere regionali dei conti per gli aspetti finanziari;

7.5.2 Giudica tuttavia importante non appesantire il processo decisionale delle collettività territoriali con procedure di autorizzazione lunghe e complicate che rischiano di limitarne l'autonomia;

7.6 In merito al processo di deconcentrazione dei poteri dello Stato:

7.6.1 Apprezza il fatto che dopo che venne rilanciato il decentramento nel corso degli anni '80, la deconcentrazione non sia più considerata una condizione preliminare, bensi' un elemento parallelo necessario al decentramento, in modo che gli enti decentrati trovino ogni volta che si rivela necessario e sempre più al loro livello, in seno all'amministrazione statale, un interlocutore in grado di rispondere alle loro aspettative nel rispetto della loro autonomia;

7.7 In merito alla questione del cumulo dei mandati:

7.7.1 E' stato sensibile alle osservazioni di alcuni amministratori eletti locali francesi che rimettono in causa la pratica del cumulo dei mandati di eletto nazionale e territoriale;

7.7.2 Ritiene che sia opportuno limitare la pratica del cumulo dei mandati per valorizzare gli amministratori territoriali che impegnano la propria responsabilità politica unicamente a livello locale o regionale;

7.8 In merito alla responsabilità politica degli esecutivi territoriali di fronte alle assemblee elette:

7.8.1 Constata che, salvo un'eccezione, nessun mezzo politico viene offerto alle assemblee elette delle collettività territoriali per poter revocare direttamente dei rappresentanti degli esecutivi da esse designati per preparare e porre in essere le loro decisioni;

7.8.2 Benché conscio del fatto che la libera scelta dei cittadini al momento delle elezioni rappresenti per questi ultimi un'occasione per esprimere un loro giudizio globale sull'azione degli eletti, ritiene tuttavia che sarebbe auspicabile rimettere in funzione dei meccanismi eccezionali di revoca degli esecutivi territoriali da parte delle assemblee che li hanno designati. Tali meccanismi, che dovrebbero venir attivati in casi ben precisi, sarebbero in grado di rendere alle assemblee elette il controllo politico della collettività locale di cui hanno la responsabilità;

7.9 In merito in particolare alla democrazia regionale:

7.9.1 Constata con piacere che i cittadini dichiarano di apprezzare il consolidamento di un'identità regionale e che importanti poste in gioco della società francese vengono risolte a livello regionale;

7.9.2 Constata che negli ultimi anni è emersa una tendenza ad utilizzare la regione più per rispondere alla necessità di trovare delle soluzioni a dei problemi che si pongono a livello centrale - segnatamente mediante il sistema dei contratti- piuttosto che per rispondere alla richiesta dei cittadini di avere un'amministrazione maggiormente vicina alle loro esigenze;

7.9.3 Ritiene quindi che le regioni, al pari delle altre collettività territoriali:

a. non debbano essere considerate semplici gestori delle politiche decise dallo Stato;

b. dovrebbero venir associate in maniera più importante alle decisioni dello Stato che le riguardano, soprattutto in materia di competenze, di finanze e di distribuzione dei fondi comunitari;

c. dovrebbero venir consultate su qualsiasi progetto e decisione riguardante la futura organizzazione territoriale del paese;

7.9.4. Per quanto concerne in particolare la collettività territoriale della Corsica, incoraggia le autorità governative e parlamentari a mettere in opera un nuovo statuto che consenta alla Corsica di adattare le decisioni pubbliche dello Stato alla specificità dell'isola. In tale prospettiva, tenendo conto delle soluzioni adottate per altre isole europee, sarebbe opportuno:

a. rafforzare il riconoscimento del carattere specifico della comunità territoriale interessata;

b. trasferire vaste aree di competenze soprattutto in materia di assetto territoriale, identità, cultura, lingua ed educazione;

c. prendere in esame la possibilità di dotare l'Assemblea territoriale della Corsica di poteri normativi più importanti nei settori citati al paragrafo b), in rapporto con la sua identità insulare e culturale e rafforzare le sue competenze in materia di finanze, senza che tale fatto possa rimettere in discussione le prerogative essenziali delle autorità centrali;

7.10 Per quanto riguarda la ratifica della Carta europea dell'autonomia locale e le altre convenzioni del Consiglio d'Europa nel campo dell'autonomia locale:

7.10.1. Si rammarica del fatto che la Francia non abbia ancora ratificato la Carta europea dell'autonomia locale⁶, pur avendo immediatamente firmato il testo fin dalla sua adozione nel 1985 ;

7.10.2 A tal proposito, tiene a sottolineare che, anche secondo il parere di giuristi e di politici francesi:

a. nessun ostacolo di ordine costituzionale si oppone alla ratifica di questa convenzione;

b. la definizione del concetto di «autonomia locale » nella Carta europea dell'autonomia locale⁷ non differisce dalla nozione di «libera amministrazione » utilizzata agli articoli 34 e 72 della Costituzione;

c. la Carta europea dell'autonomia locale apporta oggi le risposte valide a taluni dei problemi che pone attualmente il decentramento in Francia e la sua ratifica non provocherebbe nessun sconvolgimento del regime attuale degli enti territoriali;

d. il diritto francese corrisponde alla maggior parte dei principi contenuti nella Carta e certe disposizioni del diritto francese sono in certi casi perfino maggiormente protettrici delle disposizioni della Carta, oppure si armonizzano perfettamente con essa dopo le leggi sul decentramento;

7.10.3 Esprime soddisfazione per il fatto che la Francia abbia ratificato la Convenzione-quadro sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali e che abbia firmato i due protocolli addizionali che occorre adesso ratificare;

7.10.4 Si rammarica del fatto che la Francia non abbia ancora ratificato la Carta europea sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica locale e, a tal proposito, incoraggia le autorità francesi a firmare e a ratificare tale convenzione, al fine di avvalersi di un punto di riferimento europeo per porre in essere delle soluzioni condivise, innovatrici e democratiche per quanto riguarda l'integrazione degli immigrati nella vita sociale del paese;

7.10.5 Constata che, malgrado una volontà politica manifesta, la ratifica da parte della Francia della Carta europea delle lingue regionali o minoritarie non sia giunta a buon porto, a causa di un parere del Consiglio Costituzionale.

ALLEGATO I

Personalità incontrate dalla Delegazione del CPLRE durante le visite ufficiali per la preparazione del rapporto sulla democrazia locale e regionale in Francia
Per ordine cronologico degli incontri (dicembre 1999 – marzo 2000)

Michel MERCIER, Relatore della Missione Decentramento del Senato, Presidente del Consiglio generale del Rodano

Daniel HOEFFEL, Senatore, Primo Vicepresidente dell'Associazione dei Sindaci di Francia (AMF)

Alain DELCAMP, Presidente del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell'autonomia locale

Jean-Claude FRECON, Relatore per l'Associazione dei Sindaci di Francia (AMF) sulla fiscalità e i comuni rurali

M. CARREZ, Presidente della Commissione delle Finanze dell'AMF, Deputato dell'Assemblea nazionale, Sindaco di Perreux

Sig.ra Marie-Claude SERRES COMBOURIEU, Responsabile delle Finanze, dello sviluppo economico e della cooperazione intercomunale dell'AMF

Denis CASTAING, Responsabile delle relazioni internazionali dell'AMF

Jean-Paul ALDUY, Sindaco di Perpignan

Jean DELANEAU, Presidente della Commissione Affari sociali del Senato, Presidente del Consiglio generale dell'Indre et Loire

Jean-Bernard AUBY, Presidente dell'Associazione francese del diritto degli enti locali

Sig.ra Marie-Josée TULARD, Direttrice del Servizio degli enti territoriali del Senato

Didier LALLEMENT, Direttore generale degli enti locali presso il Ministero dell'Interno

Michel PAPAUD, Direttore di Gabinetto del Direttore generale degli enti locali presso il Ministero dell'Interno

Denis PERRIN, Aggiunto al Sotto-direttore delle competenze e delle istituzioni locali (DGCL), Ministero dell'Interno

Jean-Pierre FOURCADE, Sindaco di Boulogne-Billancourt, Senatore, Presidente del Comitato governativo per la finanza locale

Gérard LEMAIRE, Delegato generale dell'Associazione delle Regioni di Francia (ARF)

Pierre MAUROY, Ex Primo Ministro, Senatore, Sindaco di Lille, Presidente della Commissione governativa sul decentramento

Philippe LEROY, Presidente del Consiglio generale della Mosella e della Commissione "Europa" dell'Assemblea delle Province di Francia (ADF), Vicepresidente della Regione Lorena e Sindaco di Vic sur Seille

Patrick WEITEN, Consigliere generale della Provincia della Mosella, Sindaco di Yutz

Jean WEBER, Sindaco di Remilly

Martial WLAZLAK, Capo Gabinetto del Sig. LEROY

Jean PEPIN, Presidente del Consiglio generale dell'Ain, Senatore

François PAOUR, (ex) Presidente della Federazione nazionale dei sindaci rurali di Francia e Sindaco di Saint-Bernard

René AMSELLEM, Sindaco di Pressiat

Jacques BOYON, ex Ministro, Sindaco di Pont-d'Ain

Michel CARMINATI, Vicepresidente del Consiglio generale dell'Ain, Sindaco d'Izernore

Sig.ra Danielle COMTET, Sindaco di Misérieux

Robert MERIAUDEAU, Sindaco di Bregnier-Cordon

Noël RAVASSARD, Consigliere regionale della Regione Rodano-Alpi, Sindaco di Chatillon-sur-Chalaronne

Sig.ra Geneviève RIGUTTO, Sindaco di Chatillon-en-Michaille

M. MONTANE, Funzionario dell'amministrazione dell'Assemblea territoriale della Corsica

Sigg. ALBERTINI e PIETRI, rappresentanti del Gruppo politico "Un autre avenir" della Corsica, membri dell'Assemblea territoriale della Corsica

Toussaint LUCIANI, Gruppo politico corso "Mouvement pour la Corse", membro dell'Assemblea territoriale della Corsica

José ROSSI, Presidente dell'Assemblea territoriale della Corsica

Jean-François BATTINI, Chargé de mission, Assemblea territoriale della Corsica

M. VINCIGUERRA, membro dell'Assemblea territoriale della Corsica

Jean-Guy TALAMONI, Presidente della Commissione per gli Affari europei dell'Assemblea territoriale della Corsica e rappresentante del Gruppo politico "Corsica Nazione"

Jean BAGGIONI, Presidente del Consiglio esecutivo della Corsica

José COLOMBANI, Capo Gabinetto del Sig. Baggioni

Jean-Pierre RAFFARIN, Presidente dell'Associazione delle Regioni di Francia (ARF), Presidente della Regione Poitou-Charentes

Paul GIROD, Vicepresidente del Senato, membro della Missione del Senato sul decentramento, Consigliere generale dell'Aisne, Sindaco di Droizy

Adrien ZELLER, Presidente della Regione Alsazia, ex Deputato, Copresidente dell'Istituto sul decentramento

Jean-François LEGARET, Assessore di Parigi

Louis GRANIER, Delegato generale del Municipio di Parigi

Sig.ra POLITIS, Responsabile delle relazioni internazionali, Segretariato del Municipio di Parigi

François LUCAS, Consigliere tecnico di Jean-Pierre CHEVENEMENT, Ministro dell'Interno

Professor Michel VERPEAUX, Università Panthéon-Assas, Paris II

Professor Jean-Bernard AUBY, Presidente dell'Associazione del Diritto degli enti locali

Professor Gérard MARCOU, Gruppo di ricerca sull'amministrazione locale in Europa- CNRS

Professor Hugues PORTELLI, Copresidente dell'Istituto sul decentramento

Professor Jean-Claude NEMERY, Università di Reims, Champagne-Ardenne

Jean-Louis GUIGOU, Delegato all'Assetto territoriale e all'Azione regionale (DATAR)

Jean PEYRONY, Chargé de mission, DATAR

Philippe VALLETOUX, Membro del Comitato Direttivo del Crédit local de France

ALLEGATO II

TESTO DELLA CARTA EUROPEA DELL'AUTONOMIA LOCALE

Preambolo

Gli Stati membri del Consiglio d'Europa, firmatari della presente Carta,

Considerando che lo scopo del Consiglio d'Europa consiste nel realizzare un'unione più stretta fra i suoi membri al fine di tutelare e di promuovere gli ideali e i principi che costituiscono il loro patrimonio comune;

Considerando che uno dei mezzi grazie ai quali tale scopo potrà realizzarsi è la conclusione di accordi in campo amministrativo;

Considerando che gli enti locali rappresentano un elemento fondamentale, imprescindibile, di qualsiasi regime democratico;

Considerando che il diritto dei cittadini a partecipare alla gestione degli affari pubblici rientra fra i principi democratici comuni a tutti gli Stati membri del Consiglio d'Europa;

Convinti che è su scala locale che questo diritto può venir esercitato più direttamente;

Persuasi che l'esistenza di enti locali investiti di responsabilità effettive rende possibile un'amministrazione ad un tempo efficace e vicina ai cittadini;

Coscienti del fatto che la difesa e il rafforzamento dell'autonomia locale nei vari Paesi europei rappresentano un contributo rilevante alla costruzione di un'Europa basata sui principi della democrazia e del decentramento del potere;

Affermando che ciò presuppone l'esistenza di enti locali dotate di organi decisionali costituiti democraticamente e che fruiscano di un'ampia autonomia per quanto concerne le competenze, le modalità d'esercizio e i mezzi necessari alla realizzazione dei loro compiti,

Hanno stabilito quanto segue:

Articolo 1

Le Parti s'impegnano a considerarsi legate dai seguenti articoli nella maniera e nella misura prescritte dall'articolo 12 della presente Carta.

Parte I

Articolo 2 - Base costituzionale e giuridica dell'autonomia locale

Il principio dell'autonomia locale dev'essere riconosciuto nel diritto interno e, per quanto possibile, nella Costituzione.

Articolo 3 - Concetto di autonomia locale

1. Con autonomia locale si intende il diritto e la capacità effettiva per gli enti locali di dirigere e di amministrare, entro i limiti imposti dalla legge, sotto la loro propria responsabilità e a favore delle loro popolazioni, una parte rilevante degli affari pubblici.

2. Questo diritto è esercitato da assemblee o consigli composti da membri eletti a suffragio universale diretto, a voto libero, segreto ed eguale e che dispongano di organi esecutivi responsabili dinanzi ad essi. Questa disposizione non reca pregiudizio al ricorso alle assemblee di cittadini, al referendum e a qualsiasi altra forma di partecipazione diretta dei cittadini laddove sia consentita dalla legge.

Articolo 4 - Portata dell'autonomia locale

1. Le competenze fondamentali degli enti locali sono fissate dalla Costituzione o dalla legge. Tuttavia, questa disposizione non preclude la possibilità di attribuire agli enti locali competenze a scopi specifici, conformemente alla legge.

2. Gli enti locali hanno, entro i limiti imposti dalla legge, piena libertà di esercitare la loro iniziativa per qualsiasi questione che non sia esclusa dalle loro competenze o che non sia attribuita a un'altra autorità.

3. L'esercizio delle responsabilità pubbliche deve incombere, in linea di massima, preferibilmente alle autorità che sono più vicine ai cittadini. L'attribuzione di una responsabilità a un'altra autorità deve tener conto dell'estensione e della natura dell'incarico e delle esigenze di efficacia e di economia.

4. Le competenze affidate agli enti locali devono essere normalmente piene e totali. Possono essere chiamate in causa o limitate da un'altra autorità, centrale o regionale, soltanto entro i limiti imposti dalla legge.

5. In caso di delega dei poteri da parte di un'autorità centrale o regionale, gli enti locali devono poter fruire, per quanto possibile, della libertà di adeguare il loro esercizio alle condizioni locali.

6. Gli enti locali devono essere consultati, il più possibile, tempestivamente e in maniera adeguata, durante le fasi di pianificazione e di decisione, per tutte le questioni che li riguardano direttamente.

Articolo 5 - Protezione dei limiti territoriali degli enti locali

Per qualsiasi modifica dei limiti territoriali locali, gli enti locali interessati dovranno essere previamente consultati, eventualmente per mezzo di referendum, laddove la legge lo consenta.

Articolo 6 - Adeguamento delle strutture e dei mezzi amministrativi alle missioni degli enti locali

1. Senza pregiudizio di disposizioni più generali create dalla legge, gli enti locali devono poter essi stessi definire le strutture amministrative interne di cui intendono dotarsi, in vista di adattarle ai loro bisogni specifici e allo scopo di consentire una gestione efficace.

2. Lo statuto del personale degli enti locali deve permettere un reclutamento di qualità, basato sui principi attinenti al merito e alle competenze e, a tal fine, deve soddisfare tutte le condizioni necessarie di formazione, di retribuzione e di prospettive di carriera.

Articolo 7 - Condizioni dell'esercizio delle responsabilità su scala locale

1. Lo statuto degli eletti locali deve garantir loro il libero esercizio del loro mandato.

2. Deve permettere un'adeguata compensazione finanziaria delle spese sostenute, dovute all'esercizio del mandato, nonché, all'occorrenza, la compensazione finanziaria dei profitti persi o la rimunerazione del lavoro compiuto e un'equivalente protezione sociale.

3. Le funzioni e attività incompatibili con il mandato dell'eletto locale possono venir stabilite solo dalla legge o da principi giuridici fondamentali.

Articolo 8 - Controllo amministrativo dell'operato degli enti locali

1. Ogni tipo di controllo amministrativo può venir esercitato sugli enti locali soltanto secondo le modalità e nei casi previsti dalla Costituzione o dalla legge.

2. Normalmente, qualsiasi controllo amministrativo dell'operato degli enti locali deve mirare soltanto a garantire il rispetto della legalità e dei principi costituzionali. Il controllo amministrativo può, tuttavia, comprendere il controllo sull'opportunità esercitato da autorità di livello superiore per quanto riguarda i compiti la cui esecuzione sia delegata agli enti locali.

3. Il controllo amministrativo degli enti locali deve essere esercitato nel rispetto della proporzionalità fra l'estensione dell'intervento dell'autorità di controllo e l'importanza degli interessi che essa intende preservare.

Articolo 9 - Le risorse finanziarie degli enti locali

1. Gli enti locali hanno diritto, nel contesto della politica economica nazionale, a risorse proprie sufficienti di cui possano disporre liberamente nell'ese rcizio delle loro competenze.

2. Le risorse finanziarie degli enti locali devono essere proporzionali alle competenze previste dalla Costituzione o dalla legge.

3. Almeno una parte delle risorse finanziarie degli enti locali deve provenire da canoni e da imposte locali di cui abbiano il potere di fissare l'aliquota, entro i limiti previsti dalla legge.

4. I sistemi finanziari su cui poggiano le risorse di cui dispongono gli enti locali devono essere di natura sufficientemente diversificata ed evolutiva da consentir loro di star al passo, per quanto possibile, all'atto pratico, con l'evoluzione reale dei costi dell'esercizio delle loro competenze.

5. La tutela degli enti locali finanziariamente più deboli richiede l'instaurazione di procedure di perequazione finanziaria o di misure equivalenti destinate a correggere gli effetti della disuguale ripartizione delle potenziali fonti di finanziamento nonché degli oneri che incombono loro. Tali procedure o misure non devono limitare la libertà di scelta degli enti locali nel loro proprio settore di responsabilità.

6. Gli enti locali devono venir adeguatamente consultati sulle modalità di attribuzione a loro vantaggio delle risorse ridistribuite.

7. Per quanto possibile, le sovvenzioni concesse agli enti locali non devono essere destinate al finanziamento di progetti specifici. La concessione di sovvenzioni non deve intaccare la libertà fondamentale della politica degli enti locali nella loro propria sfera di competenza.

8. Per poter finanziare le loro spese per gli investimenti, gli enti locali devono aver accesso, conformemente alla legge, al mercato nazionale dei capitali.

Articolo 10 - Il diritto di associazione degli enti locali

1. Gli enti locali hanno il diritto, nel quadro dell'esercizio delle loro competenze, di collaborare e, conformemente alla legge, di associarsi con altri enti locali per la realizzazione di compiti d'interesse comune.

2. Il diritto degli enti locali di aderire a un'associazione per la tutela e per la promozione dei loro interessi comuni e quello di aderire a un'associazione internazionale di enti locali debbono venir riconosciuti in tutti gli Stati.

3. Gli enti locali possono, secondo condizioni eventualmente previste dalla legge, cooperare con gli enti locali di altri Stati.

Articolo 11 - Protezione legale dell'autonomia locale

Gli enti locali devono disporre di un diritto di ricorso giurisdizionale per poter assicurare il libero esercizio delle loro competenze e garantire il rispetto dei principi di autonomia locale che figurano nella Costituzione o nella legislazione interna.

Parte II - Disposizioni varie

Articolo 12 - Impegni

1. Ogni Parte si impegna a considerarsi vincolata da almeno venti paragrafi della parte I delle Carta, di cui almeno dieci vanno scelti fra i seguenti paragrafi:

- articolo 2,
- articolo 3, paragrafi 1 e 2,
- articolo 4, paragrafi 1, 2 e 4,
- articolo 5,
- articolo 7, paragrafo 1,
- articolo 8, paragrafo 2,
- articolo 9, paragrafi 1, 2 e 3,
- articolo 10, paragrafo 1,
- articolo 11.

2. Ogni Stato contraente, al momento della presentazione del suo strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione, comunica al Segretario Generale del Consiglio d'Europa i paragrafi scelti conformemente alla disposizione del paragrafo 1 del presente articolo.

3. Ogni Parte può notificare ulteriormente, in qualsiasi momento, al Segretario Generale che essa si considera legata da qualsiasi altro paragrafo della presente Carta, che non aveva ancora accettato conformemente alle disposizioni del paragrafo 1 del presente articolo. Questi impegni ulteriori saranno considerati parte integrante della ratifica, dell'accettazione o dell'approvazione della Parte che presenta la notifica e avranno gli stessi effetti, sin dal primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data di ricevimento della notifica da parte del Segretario Generale.

Articolo 13 - Collettività a cui si applica la Carta

I principi di autonomia locale contenuti nella presente Carta si applicano a tutte le categorie di enti locali esistenti sul territorio della Parte. Tuttavia, ogni Parte può, al momento della presentazione del proprio strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione, designare le categorie di collettività locali o regionali cui intende limitare il campo d'applicazione o che ha l'intenzione di escludere dal campo d'applicazione della presente Carta. Può inoltre includere altre categorie di collettività locali o regionali nel campo d'applicazione della Carta per mezzo di un'ulteriore notifica al Segretario Generale del Consiglio d'Europa.

Articolo14 - Comunicazione d'informazioni

Ciascuna Parte comunica al Segretario Generale del Consiglio d'Europa ogni informazione idonea relativa alle disposizioni legislative e ad altri provvedimenti da essa presi allo scopo di conformarsi ai termini della presente Carta.

Parte III

Articolo 15 - Firma, ratifica, entrata in vigore

1. La presente Carta è aperta alla firma degli Stati membri del Consiglio d'Europa. Sarà sottoposta a ratifica, ad accettazione o approvazione. Gli strumenti di ratifica, di accettazione o di approvazione saranno depositati presso il Segretario Generale del Consiglio d'Europa.

2. La presente Carta entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data in cui quattro Stati membri del Consiglio d'Europa avranno espresso il loro consenso ad esser vincolati dalla Carta, conformemente alle disposizioni del paragrafo precedente.

3. Per ogni Stato membro che esprimerà successivamente il proprio consenso ad esser vincolato dalla Carta, essa sarà vigente dal primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data di deposito dello strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione.

Articolo 16 - Clausola territoriale

1. Ogni Stato può, al momento della firma o al momento del deposito del proprio strumento di ratifica, di accettazione, di approvazione o di adesione, designare il territorio - o i territori - cui si applicherà la presente Carta.

2. Ogni Stato può, successivamente, in qualsiasi momento, con una dichiarazione rivolta al Segretario Generale del Consiglio d'Europa, estendere l'applicazione della presente Carta a qualsiasi altro territorio designato nella dichiarazione. La Carta entrerà in vigore nei confronti di detto territorio il primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data di ricevimento della dichiarazione da parte del Segretario Generale.

3. Ogni dichiarazione fatta in virtù dei due paragrafi precedenti potrà essere ritirata, per quanto concerne ogni territorio designato in questa dichiarazione, tramite espressa notifica al Segretario Generale. Il ritiro sarà effettivo a partire dal primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di sei mesi dalla data di ricevimento della notifica da parte del Segretario Generale.

Articolo 17 - Denuncia

Nessuna Parte può denunciare la presente Carta prima della scadenza di un periodo di cinque anni dalla data in cui la Carta è entrata in vigore per quanto la concerne. Un preavviso di sei mesi sarà notificato al Segretario Generale del Consglio d'Europa. Questa denuncia non interferisce nella validità della Carta nei confronti delle altre Parti, con riserva che il loro numero non sia mai inferiore a quattro.

2. Ciascuna Parte può, conformemente alle disposizioni di cui al paragrafo precedente, denunciare qualsiasi paragrafo della parte I della Carta che essa ha accettato, purché il numero e la categoria dei paragrafi cui questa Parte è vincolata continuino ad essere conformi alle disposizioni dell'articolo 12, paragrafo 1. Ogni Parte che, a seguito della denuncia di un paragrafo, non dovesse più conformarsi alle disposizioni dell'articolo 12, paragrafo 11, sarà considerata in quanto Parte che abbia denunciato anche la Carta stessa.

Articolo 18 - Notifiche

Il Segretario Generale del Consiglio d'Europa notifica agli Stati membri del Consiglio:

a. ogni firma;

b. il deposito di qualsiasi strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione;

c. ogni data di entrata in vigore della presente Carta, conformemente al suo articolo 15;

d. ogni notifica pervenuta in applicazione delle disposizioni dell'articolo 12, paragrafi 2 e 3;

e. ogni notifica pervenuta in applicazione delle disposizioni dell'articolo 13;

f. qualsiasi altro atto, notifica o comunicazione che abbiano attinenza con la presente Carta.

In fede, i sottoscritti, debitamente autorizzati a quest'effetto, hanno firmato la presente Carta.

Fatto a Strasburgo, il 15 ottobre 1985, in francese e in inglese, i due testi facenti ugualmente fede, in un unico esemplare che sarà depositato presso gli archivi del Consiglio d'Europa. Il Segretario Generale del Consiglio d'Europa ne trasmetterà copia certificata conforme a ciascuno degli Stati membri del Consiglio d'Europa.

Stati membri del Consiglio d'Europa :

Stati non membri del Consiglio d'Europa :

Organizzazioni internazionali :

(a) Adesione - (s) firma senza riserva di ratifica - (su) Successione - (r) Firma "ad referendum".
R.: Riserva - D.: Dichiarazioni - A.: Autorità - T.: Applicazione territoriale - C.: Communicazione - O.: Obiezione.

ALLEGATO III

Stati membri del Consiglio d'Europa :

Stati non membri del Consiglio d'Europa :

Organizzazioni internazionali :

(a) Adesione - (s) firma senza riserva di ratifica - (su) Successione - (r) Firma "ad referendum".
R.: Riserva - D.: Dichiarazioni - A.: Autorità - T.: Applicazione territoriale - C.: Communicazione - O.: Obiezione.

¹ Discussa e adottata dal Congresso il 25 maggio 2000, 3a seduta (ved. Doc. CG (7) 7, progetto di Raccomandazione presentato dai Sig.ri M. Bucci e J.C. Van Cauwenberghe, Relatori).

² Italia, Turchia (1997), Albania, Bulgaria, Lettonia, Moldova, Regno Unito, Ucraina (1998), Germania, Ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia, Finlandia, Paesi Bassi, Russia, San Marino (1999), Estonia, Slovenia, Repubblica ceca (in corso).

³ L'elenco di questi rappresentanti figura all'allegato I della presente raccomandazione

⁴ 4° Rapporto sul controllo dell'applicazione della Carta europea dell'autonomia locale sul tema « Le risorse finanziarie delle collettività locali rispetto alle loro competenze: un test concreto per la sussidiarietà», Congresso dei poteri locali e regionali, Consiglio d'Europa, Strasburgo, maggio 2000

⁵ Il Primo ministro ha sottolineato l'importanza di tale autonomia istituendo una commissione governativa sul decentramento: «Una maggiore responsabilità in materia fiscale degli enti locali puo' meglio radicare la democrazia locale nello spirito dei nostri concittadini» brano di una lettera inviata da Lionel Jospin a Pierre Mauroy, Presidente della Commissione sul Decentramento.

⁶ Si veda allegato II

⁷ Articolo 3.1 : « il diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare e gestire, nell'ambito della legge, sotto la propria responsabilità e nell'interesse della popolazione, gran parte degli affari pubblici»