Raccomandazione 131 (2003)¹ sulla democrazia locale in Belgio

Il Congresso, dopo aver esaminato una proposta della Camera dei poteri locali,

1. Ricorda:

a. l'articolo 2, paragrafo 3, della Risoluzione statutaria (2000) 1 del Comitato dei Ministri relativa al CPLRE che lo incarica di elaborare dei rapporti, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri e negli Stati candidati;

b. le proprie Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000) che stabiliscono i principi guida relativi all’elaborazione dei suddetti rapporti;

c. che ha già preparato numerosi rapporti sulla situazione della democrazia locale e regionale in vari Stati membri del Consiglio d’Europa²;

2. Prende nota del Rapporto sulla situazione della democrazia locale in Belgio, stabilito dalla Sig.ra Halvarsson (Svezia, L), Relatore, Vice-Presidente della Commissione istituzionale della Camera dei poteri locali, sulla base dei lavori del Professor Schefold, Esperto, Vice-Presidente del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale, a seguito di una visita preparatoria nel dicembre 2002 e di due visite ufficiali nel gennaio e febbraio 2003;

3. Esprime i propri ringraziamenti a tutti i rappresentanti del livello federale, delle Regioni e delle Comunità, agli amministratori e ai rappresentanti locali e alle loro associazioni, agli universitari, che hanno accettato di incontrare la delegazione del Congresso (Relatore, Esperto, Segretariato) nel corso delle sue visite, per l’interesse dimostrato per le attività del Congresso e per il loro cortese e prezioso contributo nella preparazione del suddetto rapporto;

4. Intende rivolgere alle autorità federali, regionali, comunitarie e locali belghe le seguenti considerazioni e raccomandazioni:

5. Per quanto concerne la Carta europea dell’autonomia locale:

a. Ricorda che:

i. il Belgio ha firmato la Carta europea dell’autonomia locale il 15 ottobre 1985, ma nota con rammarico che a tutt’oggi la Carta non è ancora stata ratificata;

ii. nota tuttavia che la procedura di ratifica è molto avanzata dopo il « consenso » dato da: la Camera dei Rappresentanti e il Senato, la Comunità Francese, il Parlamento Vallone, la Comunità Germanofona, la Regione di Bruxelles-Capitale e la Commissione comunitaria francese (COCOF);

b. Raccomanda che:

i. il Parlamento Fiammingo, che ha ricevuto dal Governo Fiammingo nel febbraio 2003 il progetto di ratifica, possa dare il suo accordo quanto prima;

ii. il Belgio semplifichi i metodi di approvazione dei Trattati internazionali, in particolar modo quelli relativi agli enti locali;

6. In merito agli aspetti legislativi dell’autonomia locale e alle riforme avviate

a. Ricorda:

i. la lunga tradizione di autonomia locale del Belgio, che risale alla legislazione del 1836;

ii. che il Belgio è diventato uno Stato federale, retto dalla Costituzione coordinata del 17 febbraio 1994, e che i trasferimenti di competenze sono stati effettuati in virtù della legge speciale dell’8 agosto 1980 modificata soprattutto dalla legge speciale del 13 luglio 2001. Tali leggi hanno trasferito le competenze in materia di autonomia locale dal Governo federale alle Regioni, pur mantenendo certe competenze dello Stato federale ed affidando altre competenze alle tre Comunità;

iii. la Risoluzione 1301 (2002) adottata il 26 settembre 2002 dall’Assemblea parlamentare (Doc. 9536) sulla protezione delle minoranze in Belgio;

b. Raccomanda che venga tenuto maggiormente conto della complessità della posizione delle autorità locali nei confronti dello Stato federale, delle Regioni e delle Comunità. Tale situazione rende spesso difficile il compito dei borgomastri e dei governatori delle province, vista la complessità delle legislazioni applicabili e in considerazione del fatto che devono applicare delle legislazioni e delle ordinanze emananti sia dal livello federale, che da quello regionale, delle Comunità e dal livello locale;

7. Per quanto riguarda le finanze locali:

a. Ricorda che:

i. la regionalizzazione implica che le risorse finanziarie delle autorità locali provengano essenzialmente dalle Regioni e dalle Comunità (che sono a loro volta finanziate dallo Stato federale) e in parte direttamente dallo Stato federale;

ii. il « Fondo dei comuni » e il « Fondo delle province » (gestiti ormai dalle Regioni) destinati a finanziare le spese generali dei poteri locali (in base a criteri che tengono conto della situazione dei singoli enti locali) non sembrano sufficienti per dotarli di risorse proprie ai sensi dell’Articolo 9 paragrafo 1 della Carta. Inoltre, il metodo di ripartizione dei fondi, in funzione di « contratti » tra le Regioni e le autorità locali, riduce la possibilità per queste ultime di disporre liberamente di tali risorse;

iii. l’autonomia fiscale dei comuni viene garantita dalla loro possibilità di percepire delle imposte locali sul reddito e sui beni immobili (ritenuta alla fonte). Il livello di prelievo fiscale varia tuttavia da una Regione all’altra;

b. Raccomanda che l’autonomia finanziaria delle autorità locali venga meglio protetta e garantita dalla Costituzione e dall’Articolo 9 della Carta, sottolineando che tale richiesta è ampiamente sostenuta nel quadro dei dibattiti politici e giuridici attualmente in corso in Belgio;

8. In merito alla tutela (verifica amministrativa) esercitata dalle Regioni e dalla Comunità sui comuni e sulle province:

a. Ricorda che:

i. l’esercizio della tutela può diventare problematico per le autorità locali, nella misura in cui i governi delle Regioni e delle Comunità possono avere un interesse diretto, al momento del controllo di decisioni relative a questioni concrete;

ii. la federalizzazione del Belgio solleva un problema tipico di antagonismo tra il livello federale e l’autonomia locale. E’ infatti caratteristico che per certe questioni delicate, come per esempio quella delle lingue, la legge mantenga delle competenze a livello federale;

iii. tali questioni sono rilevanti, poiché possono mettere in pericolo l’autonomia locale;

iv. l'articolo 8 paragrafo 2 della Carta prevede che « la verifica amministrativa degli atti delle collettività locali deve di regola avere come unico fine quello di assicurare il rispetto della legalità e dei principi costituzionali», mentre l’articolo 162 della Costituzione Belga prevede una tutela delle autorità locali, non solo in caso di violazione delle leggi, ma ugualmente in caso di inosservanza dell’« interesse generale », che, nella regione Vallone, per esempio, è stata estesa all’« interesse regionale »;

v. la Costituzione belga dovrebbe essere interpretata– e lo potrebbe essere, secondo i pareri espressi da molti nel dibattito politico belga –nel senso della Carta, poiché il Belgio l’ha già firmata;

b. Raccomanda che un’applicazione restrittiva della verifica relativa all'« interesse generale » venga privilegiata nell’applicazione delle leggi e nella pratica, visto il trasferimento delle competenze dallo Stato federale alle Regioni;

9. Per quanto riguarda la portata dell’autonomia locale:

a. Ricorda che:

i. la definizione delle competenze dei comuni e delle province belghe (« tutto quanto riguarda l’interesse provinciale e comunale») differisce da quella enunciata nella Carta, sebbene gli obiettivi siano gli stessi;

ii. nella concorrenza tra i comuni e le province, certi testi recenti (in particolare il progetto preliminare di decreto sulle province valloni) sembrano voler escludere certe competenze provinciali, piuttosto a favore della regione;

iii. le autorità locali dovrebbero poter disporre di competenze nei settori che non sono stati oggetto di una legge;
b. Raccomanda, in considerazione del conflitto di competenze tra le autorità comunali e provinciali, che vengano avviate delle riflessioni, al fine di chiarificare le rispettive sfere di competenza dei comuni e delle province;

10. In merito alla responsabilità e alla nomina degli organi esecutivi locali:

a. Ricorda che:

i. la propria Raccomandazione 113 (2002), adottata il 6 giugno 2002 (Relazione del Sig. A. Knape (CPL (9) 2) sulle « relazioni tra i cittadini, le assemblee rappresentative locali e gli organi esecutivi nella democrazia locale», sottolinea in particolare che l’Articolo 3 paragrafo 2 della Carta prevede che i consigli o le assemblee… possono disporre di organi esecutivi responsabili nei loro confronti. In tal modo, la Carta istituisce un meccanismo generale di responsabilità dell’organo esecutivo nei confronti degli organi rappresentativi, qualunque sia il modo di elezione o di designazione del suddetto organo esecutivo;

ii. l’attuale sistema di nomina del borgomastro da parte del potere esecutivo (il Re, o, in pratica, il Ministro dell’Interno e dal 1° gennaio 2002 il governo regionale) viene utilizzato in un numero sempre più ridotto di paesi europei. Tuttavia tale sistema, come quello dell’elezione (per esempio, degli assessori) da parte del Consiglio comunale, è compatibile con la Carta, poiché la pratica indica che il Consiglio comunale esercita un’importante influenza nel processo di nomina e di controllo;

iii. l’elezione diretta dei borgomastri, sia da parte del Consiglio comunale o direttamente da parte dei cittadini, è una soluzione migliore; d’altronde è quella adottata in numerosi paesi europei. Tale sistema è peraltro quello previsto nel progetto di decreto elaborato dalla Regione fiamminga;

iv. la questione sollevata dalla possibilità di un voto di sfiducia di un Consiglio comunale nei confronti di un borgomastro (che sarebbe eletto direttamente dai cittadini) pone problemi spinosi, che possono tuttavia essere risolti nel senso previsto dalla Carta;

b. Raccomanda pertanto che il Belgio adotti la procedura dell’elezione dei borgomastri o da parte del Consiglio comunale, o direttamente da parte dei cittadini;

11. In merito alla partecipazione dei cittadini:

a. Ricorda che il ricorso ai referendum nei comuni e nelle province è molto poco utilizzato, viste le difficili condizioni di attuazione;

b. Raccomanda pertanto uno snellimento delle regole previste per l’organizzazione dei referendum a livello locale e provinciale;

12. In merito ai limiti territoriali delle autorità locali e provinciali:

a. Ricorda che i limiti territoriali possono essere modificati da un decreto regionale, ad eccezione di certi comuni (in cui esistono problemi linguistici particolarmente delicati), per i quali tali modifiche possono essere unicamente realizzate tramite una legislazione federale, previo parere del governo o dei governi regionali interessati;

b. Raccomanda che intervenga al riguardo un chiarimento, al fine di permettere ugualmente la consultazione delle autorità locali interessate, come lo prevede l’Articolo 5 della Carta;

13. In merito al diritto di associazione:

a. Ricorda che:

i. i comuni e le province delle varie Regioni belghe sono rappresentati da associazioni attive ed influenti per la protezione e la promozione dei loro interessi e per rappresentarli a livello internazionale. Ne è la prova la loro disponibilità, in particolare quella dell’Unione delle Città e dei Comuni belgi a contribuire alla preparazione del presente rapporto;

ii. il Belgio ha una lunga tradizione di cooperazione tra le autorità locali, in particolare mediante delle « associazioni intercomunali ». Tuttavia, il trasferimento della tutela alle Regioni solleva dei problemi al riguardo e pare causare un’importante restrizione della cooperazione tra i comuni belgi appartenenti a Regioni diverse;

iii. l’assenza della ratifica del Protocollo 1 della Convenzione –quadro sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali limita le possibilità per le autorità locali di cooperare con le collettività locali di altri Stati;

b. Raccomanda che:

i. vengano adottate le misure necessarie per facilitare la cooperazione tra le autorità locali belghe al di là dei limiti territoriali delle Regioni;

ii. il Belgio ratifichi quanto prima i Protocolli 1 e 2 della Convenzione –quadro sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali;

14. In merito alle province:

a. Ricorda che:

i. a seguito della regionalizzazione, il ruolo delle province resta evidente per l’applicazione delle leggi e in quanto costituiscono gli strumenti comuni dello Stato federale, della Regione e della Comunità;

ii. le revisioni della Costituzione rendono necessarie nuove disposizioni legislative, in particolare per quanto riguarda i governatori delle province la cui nomina e la cui revoca sono ormai di competenza delle regioni;

iii. numerose competenze della Regione Vallone sono già state trasferite alla Comunità Germanofona (situata interamente nella Regione Vallone) e sono in discussione dei progetti di nuovi trasferimenti di competenze, in particolare la tutela da parte della Comunità germanofona dei comuni germanofoni, il che potrebbe ravvicinare la posizione di questa comunità a quella di una provincia;

b. Raccomanda che vengano proseguiti dei dibattiti approfonditi per chiarificare le competenze e il futuro ruolo delle province;

15. In merito all’evoluzione generale della democrazia locale in Belgio:

a. Ricorda che:

i. il federalismo belga, che ha conferito una grande autonomia alle Regioni (e alle Comunità), rientra in una politica di decentramento, conforme ai principi del progetto di Carta europea dell’autonomia regionale e di conseguenza al principio di sussidiarietà;

ii. la federalizzazione ha permesso di fornire un quadro al pluralismo linguistico e di dare ai cittadini delle garanzie per il loro modo di vita, creando delle soluzioni giuridiche certamente complesse, ma che funzionano senza violenza;

iii. il sistema delle garanzie, malgrado la sua complessità, permette una coesistenza pacifica e garantisce una gestione dei conflitti da parte degli organi specifici, in particolare la Corte di Arbitrato;

b. Raccomanda in particolare:

i. il proseguimento di dibattiti approfonditi al fine di clarificare certe norme giuridiche, in particolare certe leggi e decreti riguardanti la libera scelta della lingua e la protezioine delle eventuali minorità;

ii. che venga sviluppata la cooperazione transfrontaliera da parte delle autorità locali, non solo oltre i limiti comunali e nazionali, ma ugualmente oltre i limiti territoriali regionali e linguistici.