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RAPPORT D’INFORMATION

I. Perspectives de la régionalisation en Europe

1. La protection de l’autonomie régionale à travers un instrument juridique du Conseil de l’Europe reste à l’ordre du jour du Congrès. Mais l’absence de conclusions en la matière lors de la conférence ministérielle de Budapest en 2005, nous a fait entrer dans une phase de reflexion approfondie: Quel avenir pour le projet du Congrès d’une charte de l’autonomie régionale?

2. Même si les échecs successifs de notre projet sont décevants, un retrait du projet n’est pas une solution constructive. Au contraire, il paraît nécessaire d’utiliser le temps qui nous reste jusqu’à la conférence ministérielle de Valence en automne 2007 pour porter notre attention sur les deux principaux aspects suivants :

a. Quelles sont les raisons qui expliquent nos difficultés à persuader les Etats membres de nous suivre pour mettre au point un instrument juridique en matière d’autonomie régionale?
b. Pouvons-nous élaborer des arguments nouveaux afin de mieux nous placer à l’avenir dans la discussion sur un instrument juridique avec les pays membres?

3. Je suis tout à fait conscient, qu’un bon nombre d’Etats préféreraient éviter de mettre la question de l’autonomie régionale à l’ordre du jour des débats et mettre en avant d’autres sujets. Pour cette raison, le Congrès est dans l’obligation de maintenir le dossier de l’autonomie régionale à une place de priorité dans l’agenda politique.

4. Voici les conditions qu’il nous faut remplir pour y parvenir :

II. La vitalité du régionalisme européen est une réalité

5. Le régionalisme et le renforcement de l’autonomie régionale est au centre même d’un processus de démocratisation politique et d’évolution économique et sociale dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe. En voici quelques exemples :

6. Les Etats fédérés se sont lancés dans des réformes ambitieuses : La Suisse a restructuré les relations financières entre les cantons et la confédération en 2005. L’Allemagne réforme complètement l’architecture fédérale en 2006 en vue d’augmenter la stabilité politique et la compétitivité internationale du pays. La Belgique a déclenché une grande discussion sur la question de la poursuite du processus de fédéralisation (une loi de 2004 a transféré de nouvelles compétences fédérales aux régions).

7. Les Etats fortement décentralisés comme l’Italie, l’Espagne mettent en œuvre des réformes approfondies au niveau régional, qui redéfinissent complètement les relations entre le niveau central et le niveau régional de gouvernement.

8. Les Etats plutôt centralisés connaissent aussi des réformes importantes. La France s’est lancé dans l’exécution d’un programme de décentralisation adopté en 2003. Le Royaume-Uni se trouve dans une phase de consolidation des réformes de dévolution et affine la répartition des compétences entre Londres et l’Ecosse ainsi que le Pays de Galles. En plus un large débat s’est déclenché sur la question « Quel futur pour les régions anglaises ? » La Suède et le Danemark ont commencé à rationaliser leurs unités territoriales dans le souci de les agrandir et d’en améliorer l’efficacité.

9. Dans les pays de l’Europe de l’Est, les nouveaux Etats membres de l’Union Européenne, ont fortement restructuré leurs niveaux régionaux en vue d’augmenter leurs capacités à mettre en œuvre les politiques communes de l’Union Europénne, notamment la politique structurelle.

10. Parmi d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe l’organisation du niveau régional reste à l’ordre du jour. Le gouvernement croate a crée une commission pour mettre au point un projet de décentralisation des compétences et des moyens financiers. La Norvège veut présenter un « Livre Blanc » en Octobre 2006 concernant la répartition des compétences entre les différents niveaux de gouvernement.

11. Une seule conclusion s’impose au vue de tous ces développements et ces innovations au niveau régional en Europe.

12. Le régionalisme joue généralement le rôle de «catalyseur» de la modernisation du pays et représente une véritable évolution créative, un sujet qui suscite des réflexions innovantes et des débats politiques. Ceci reflète une volonté assez générale d’organiser l’Etat sur trois niveaux de gouvernement dans un souci de subsidiarité, de répartition claire des responsabilités, de garantie de transparence et de proximité aux citoyens et d’une offre efficace de services de base de l’Etat providence, orientée vers les besoins du citoyen. Mais il en découle également des inquiétudes du côté des Etats, pour le respect de l’unité nationale, qui tiennent à prendre en considération l’intérêt général de garantie de l’intégrité territoriale même en acceptant une organisation du pouvoir sur plusieurs niveaux de gouvernement.

13. Le nombre et la portée des développements et des initiatives pour réformer le tissu régional dans les Etats membres du Conseil de l’Europe sont suffisamment étendus. Ces derniers sont représentatifs des caractéristiques des Etats membres en terme de superficie et de population et touchent aussi bien des Etats fédérés ou centralisés que des Etats en voie de transition. Dans leur substance, ils sont suffisamment innovateurs.

14. Le Congrès n’a donc aucun doute que les réformes concernant le niveau régional en cours ou en préparation dans les Etats membres du Conseil de l’Europe remplissent largement les conditions établies à la conférence de Budapest en février 2005.

III. Identifier et comprendre des résistances pour les surmonter

15. Nous constatons donc des progrès importants en matière de régionalisme en Europe. Mais nous ne pouvons nous permettre d’attendre que le temps vienne pour l’adoption d’une charte régionale. Les discussions depuis 1997 ont clairement démontré qu’il existe parmi les Etats membres des résistances vis-à-vis d’une charte de l’autonomie régionale.

16. On peut classer les positions des pays membres en deux catégories : Ceux qui se sont exprimés – au cours des réunions du CDLR ou les conférences de Helsinki et de Budapest - d’une façon claire et explicite. Et ceux qui sont restés plutôt discrets et qui n’ont pas développé en détail leurs réserves ou ceux qui se sont exprimés d’une façon plutôt diplomatique, mais ont tout de même soutenu les résolutions finales des conférences ministérielles de Helsinki et de Budapest.

17. Cependant les réserves les plus importantes peuvent être classées comme suit:

- une opposition générale se manifeste vis-à-vis des contraintes juridiques exercées au niveau européen dans le souci de défendre la souveraineté nationale et de définir le contenu et le degré de l’autonomie régionale. La procédure de monitoring, basée sur un instrument juridique suscite des réticences.

- Il existe des craintes pour l’intégrité nationale et territoriale dans un processus de développement d’autonomie régionale trop rapide, ou on perçoit même des dangers de tendances séparatistes. Le souci de maintien d’unité nationale, d’intégrité territoriale et d’égalité est donc primordial. On se prévaut des obstacles constitutionnels nationaux, qui limiteraient la portée de la notion de l’autonomie régionale.

- Les gouvernements nationaux expriment des réserves visant en particulier une codification de l’autonomie régionale parce qu’ils subissent des expériences peu réussies de régionalisation ou bien des insuffisances des administrations régionales dans la mise en œuvre de leur compétences d’une façon efficace et économique.

- Les gouvernements centraux se méfient de la capacité de gestion des dossiers complexes par des gouvernements régionaux. Chercher des réponses nationales sur des questions de mondialisation semble être plus à la mode que d’afficher sa confiance dans l’effectivité de la décentralisation et de la subsidiarité.

- Au niveau national on craint également la création d’un nouveau niveau de pouvoir qu’on ne pourrait plus supprimer.

- Le gouvernement envisage l’adoption de normes au niveau national pour garantir l’unité du droit et l’unité économique du pays, un instrument juridique européen sur l’autonomie régionale incommoderait une telle législation.

- Les instances centrales veulent maintenir en place les grandes orientations de développements économiques et politiques dans l’intérêt national – surtout dans les pays en voie de transition. Dans cette optique, la régionalisation est « pour plus tard », un instrument pour ainsi dire de « luxe », qui nécessite une situation économique et politique ainsi qu’une société civile mûres.

- On se soucie aussi d’une fragmentation de la politique nationale par une concurrence accrue entre les instances régionales ainsi que du risque de perte de cohésion politique.

- Le gouvernement national appréhende de perdre ou de partager des moyens financiers au profit des instances régionales et en particulier dans le cas des fonds européens, de perdre son influence sur les contenus des programmes.

- Des réformes nationales qui concernent l’échelon régional en cours risqueraient d’être influencées par un instrument juridique européen.

- Les gouvernements nationaux hésitent à approuver un instrument juridique contraignant comme le projet du Congrès, parce qu’il pourrait être utilisé comme document de référence avec des objectifs allant au-delà de ceux retenus au niveau national: Certain pays perçoivent le danger d’un tel instrument à ouvrir une voie de développement régionale, qu’ils ne sont pas, du moins pas encore ou pas si rapidement prêt à suivre.

- L’inquiétude d’une perte d’influence entraîne les élites nationales et le personnel des unités nationales délocalisés à s’opposer à un renforcement des structures de l’autonomie régionale.

- Incertitude surtout vis-à-vis des conséquences financières et administratives d’une reforme régionale, y compris la nécessité d’un ajustement complet des relations entre Etat, régions et collectivités locales. Un tel processus est coûteux, prends du temps et absorbe largement les énergies de la classe politique.

18. Ces prises de positions contiennent beaucoup d’éléments raisonnables et compréhensibles. Le Congrès a donc tout intérêt à les respecter. Nous ne pouvons que surmonter ces réserves par

- une meilleure présentation de nos arguments en faveur de la régionalisation et de l’autonomie régionale et

- un perfectionnement de notre approche juridique. Il nous faut perfectionner notre projet de charte régionale de 1997. Notre charte doit garantir une vraie protection de l’autonomie régionale et respecter autant que possible les particularités nationales.

IV. Les avantages d’une plus grande autonomie régionale

19. Dans sa déclaration sur la gouvernance, la conférence ministérielle de Budapest 2005 a bien cerné les défis et l’ensemble des critères régissant l’organisation du tissu régional :

20. Mais elle s’est concentrée sur les effets pour les collectivités locales et régionales. Elle a complètement omis de définir avec une même vigilance les relations entre niveaux régional et national pour résoudre les problèmes décrits. Le Congrès veut donc élargir l’approche de la conférence ministérielle avec trois éléments:

a. Les arguments politiques pour renforcer le régionalisme et l’autonomie régionale dans un contexte de tensions dues au séparatisme et à la mondialisation

21. L‘ancien Premier ministre français Jean-Pierre Raffarin a en 2003 indiqué le point principal : « L’Etat central ne peut pas répondre au succès ou à l’échec dans toutes les parties du territoire. » La compréhension, que les Eats ne sont plus omnipuissants facilite l’acceptation de la nécessité d’une distribution du pouvoir entre plusieurs niveaux de gouvernement. C’est d’autant plus valable que la souveraineté des Etats a été largement limitée ces dernières décennies par l’intégration européenne ou internationale d’une part et par les effets de la mondialisation d’autre part.

22. L’Etat central réagit donc d’une façon raisonnable et compréhensible, s’il se décharge de compétences du niveau central et transfère aux autorités régionales (ou locales) des compétences telles que la voirie, la santé publique, l’ordre public, l’éducation, l’assainissement, les aides sociales etc. La prise en charge de ces compétences au niveau régional a plusieurs avantages pour l’Etat central:

- Il laisse espérer des résultats positifs en terme de développement économique et social.
- Il permet d’alléger progressivement la charge financière de l’Etat central.
- Il augmente la responsabilité  politique et financière des régions en allégeant véritablement celle du niveau central.

23. Une meilleure distribution des pouvoirs et des compétences entre plusieurs niveaux de gouvernement peut être le seul moyen de préserver l’unité nationale, si pour des raisons culturelles, ethniques, linguistiques, confessionnelles ou pour d’autres facteurs de différenciation, l’adhésion à l’état unitaire est compromis par des tendances séparatistes.

24. La régionalisation fonctionne ainsi comme un « révélateur » : Est-ce que ceux, qui réclament une plus grande autonomie régionale au nom de la démocratie sont prêts à accepter les mêmes principes au niveau national ? Les soucis de maintien de l’unité nationale et d’augmentation de l’autonomie régionale ne sont que deux faces de la même médaille : Nous voulons organiser l’Etat sur différents niveaux pour qu’ils puissent exécuter l’ensemble des politiques nécessaires à la garantie de l’indépendance et de la sécurité de l’Etat, le bien-être et la prospérité de leur populations ainsi que les principes et les structures constitutionnelles de l’exercice du pouvoir.

b. Arguments économiques et fiscaux en faveur de l’autonomie régionale

25. Le développement de l’autonomie régionale est économiquement et financièrement rentable. Les résultats de la politique de cohésion de l’Union Européenne semblent prouver une interdépendance entre le degré de l’autonomie régionale et les performances économiques. Toutefois, les statistiques de l’UE ne font pas toujours ressortir le lien entre le degré de l’autonomie et le niveau de la prospérité économique. Les exemples suivants permettront de mieux comprendre cette thèse. Certaines régions avec un statut d’autonomie régionale particulière dépassent largement la moyenne nationale. C’est évident par exemple pour les îles Åland en Finlande, pour la région Trentino-Alto Adige en Italie et pour quelques parties de l’Écosse. Cela va de soi quand les recettes fiscales des régions dotées d’une autonomie accrue dépassent celles des autres types de région. Le gouvernement du Royaume-Uni a opté pour une telle approche, en comparant les PIB de quelques régions du Royaume-Uni avec les performances des régions en Europe centrale.

26. Même si nous ne pouvons pas encore généraliser ces statistiques, l’Etat pourrait réagir à ces constatations économiques en créant des régions pilotes, dotées des compétences susceptibles de relancer notamment l’économie et le marché du travail.

c. Arguments pour défendre les fondements juridiques de l’autonomie régionale

27. Le principe de la démocratie requiert une distribution des pouvoirs et des compétences parmi les différents niveaux gouvernementaux selon le principe de la subsidiarité. Ce dernier est largement reconnu dans le Traité de la Communauté Européenne et donc obligatoire pour les pays membres de la communauté. Il fait partie de la Charte de européenne l’autonomie locale du Conseil de l’Europe, et il est donc intégré dans le droit national par la signature et la ratification de la Charte.

28. Mais le principe de subsidiarité n’est pas seulement un instrument juridique. Distribuer des compétences au niveau le plus proche possible du citoyen signifie aussi la reconnaissance de la volonté du peuple en matière d’organisation du territoire. L’échec du référendum en Angleterre fin 2004 lors de l’introduction des élections directes d’une assemblée régionale a mis deux choses en évidence:

- l’organisation territoriale d’un Etat doit respecter l’opinion publique et
- la création d’unités régionales exige de présenter des avantages clairs et convaincants par rapport à des structures existantes au niveau local. La subsidiarité est donc en même temps une garantie juridique pour les autorités de base mais aussi une limite pour des réformes structurelles.

29. Il est donc important que le projet d’un « Traité établissant une constitution pour l’Europe » demande aussi à l’Article I – 5 dans alinéa 1, le respect de l’autonomie locale et régionale par l’Union Européenne ce qui implique nécessairement l’acceptation du principe de l’autonomie régionale en droit européen.

30. L’organisation des pouvoirs publics aux trois niveaux de gouvernement dans le respect de la diversité est donc une garantie pour les valeurs communautaires. Il en résulte aussi la nécessité de la protection juridique de l’autonomie régionale tant au niveau régional, national que européen.

31. La reconnaissance juridique du niveau régional se trouve aussi dans la législation secondaire de l’UE, particulièrement dans les dispositions générales sur les fonds structurels visant la complémentarité et le partenariat.

32. Si les Etats membres de l’UE reconnaissent dans les lois primaires et secondaires de l’Union le principe de subsidiarité, de la démocratie et de l’autonomie régionale, les Etats membres de Conseil de l’Europe, membres de l’UE, commettent une « venire contra factum proprium », s’il n’acceptent pas un instrument juridique garantissant le principe de l’autonomie régionale au sein du Conseil de l’Europe.

33. Le développement de la régionalisation ou d’un élargissement de l’autonomie régionale est assez nette: Dans la plupart des pays membres du Conseil de l’Europe les régions

- adoptent des lois ou des normes règlementaires;
- exercent une partie de plus en plus grande des compétences publiques;
- fournissent une partie sensible des services publics;
- gèrent un patrimoine économique ou immobilier important;
- dépensent une partie considérable et en augmentation des recettes fiscales nationales et
- emploient une partie importante du secteur public.

34. Il va de soi qu’un tel assemblage des pouvoirs régionaux demande une institutionnalisation juridique selon les principes de la démocratie, de l’état de droit, de la légalité et de réserve de la loi. Les droits internes des pays membres contiennent donc tous les instruments juridiques nécessaires pour garantir la légalité des actes régionaux.

35. Au Conseil de l’Europe, nous devons donc maintenant aller plus loin :
Coordonner et harmoniser les règles juridiques existantes dans un instrument juridique contraignant de la régionalisation et de l’autonomie régionale au niveau européen sur la base des règles communes de la démocratie locale et régionale et des traditions ancrées notamment dans la charte de l’autonomie locale de 1985.

V. L’état plutôt stationnaire des discussions sur la nécessité d’une charte exige de nouvelles propositions du Congrès

36. Nous sommes invités à développer notre projet de charte sur l’autonomie régionale en respectant l’état actuel de la discussion au Conseil de l’Europe. Notre action peut se concentrer sur deux approches:

a. Préparer une position politique du Congrès vis-à-vis du régionalisme avec les éléments suivants:

37. Les six modèles de l’autonomie régionale de la conférence d’Helsinki s’attachent plutôt à l’analyse statique des cadres légaux, qui régissent l’autonomie régionale dans les pays membres. La conférence ministérielle de Budapest a élargi ces perspectives et mis un accent supplémentaire sur la question de « bonne gouvernance au niveau local et régional».

38. Il est donc nécessaire d’élargir les types de modèles sur la base de critères politiques et économiques, pour saisir  toute la complexité du régionalisme et pour essayer de développer à moyen terme une « philosophie » commune pour le niveau régional. On peut développer trois types d’organisations du pouvoir régional, représentatives de la réalité de l’autonomie régionale dans les pays :

39. L’analyse de l’état actuel de l’autonomie régionale dans ces pays pris à titre d’exemple va permettre de distinguer plus précisément ces types d’organisation du pouvoir régional.

40. Bien que l’influence des sciences sur les réformes étatiques en matière d’autonomie régionale soit plutôt faible, la « bonne gouvernance » et la théorie de la fiscalité régionale jouent un rôle particulier. Les chercheurs mettent en évidence tous les aspects suivants:

b. Révision de la charte du Congrès de 1997 sous cinq aspects:

41. L’obligation des autorités régionales de respecter l’unité nationale se trouve actuellement dans le préambule du projet de charte, en mentionnant la loyauté et le respect de l’unité et de l’intégrité de l’Etat. Pour revaloriser cette démarche, nous pouvons introduire cette approche dans les stipulations générales d’une charte.

42. Le projet de charte du Congrès de 1997 a choisi une approche intégrale: Définir des règles communes indépendamment du statut concret des régions. La discussion actuelle nous conduit à aborder la question d’une manière différente : Nous devons – au-delà d’un tronc commun de règles générales - trouver des règles spécifiques tout au moins pour les régions des Etats fédérés et fortement décentralisés, des Etats plutôt centralisés et ces pays en voie de transition.

43. Le tronc commun doit comporter les règles générales du régionalisme européen ainsi que les principes de base déjà développés dans les textes du Congrès et d’Helsinki. En tous cas, on doit introduire une clause qui permet de passer d’un type d’autonomie à un autre afin de garantir le caractère évolutif de l’autonomie régionale. 

44. On pourrait par exemple définir les éléments suivants:

45. Etant donné qu’une partie des réserves en ce qui concerne l’autonomie régionale viennent du fait que les instances centrales veulent garder le contrôle des grandes orientations du développement économique et politique, nous devons trouver une solution pour garantir la cohérence des procédures et celle matérielle entre les décisions politiques au niveaux national et régional. C’est particulièrement nécessaire en matière de comportement budgétaire et fiscal des autorités régionales ainsi qu’au niveau national qui demande à maintenir la cohésion entre les décisions politiques régionales et celles nationalles dans quelques secteurs clés (économie, enseignement, affaires sociales, santé, infrastructures).

46. La clause d’expérimentation dans Art. 23 du projet de charte 1997 est probablement trop générale. Nous pouvons donc élargir le champ et les conditions requises pour permettre une modularité et des réserves aux dispositions d’une charte. Mais nous devons tout de même garder en place la finalité de garantie à terme d’un certain niveau d’autonomie régionale.

47. Les grandes régions des Etats fédérés ou hautement décentralisées aménagent de plus en plus leurs instruments de participation au niveau européen. Les Etats membres ont quand même l’intérêt de garantir une certaine homogénéité de ces évolutions. Il va de soi, que les obligations liées à une intégration intensifiée au niveau régional sont réciproques: pour définir les obligations des régions à respecter les intérêts des Etats, on pourrait prendre en considération des revendications, qui découlent, par exemple, du pacte de stabilité de l’Union Européenne.

VI. Considérer le Conseil de l’Europe dans son ensemble:

48. Le Congrès n’a jusqu’alors pas épuisé son potentiel de coopération avec les autres organes du Conseil de l’Europe. Nous devons donc davantage développer une stratégie de coopération interinstitutionnelle au sein du Conseil de l’Europe en vue de permettre l’adoption d’une charte européenne de l’autonomie régionale. Le Congrès pourrait intensifier sa coopération en particulier avec l’Assemblée Parlementaire (rapport De Puig étant prévu pour fin 2006) mais également avec la DCDLR.

49. En outre, il nous faut aussi consulter le Comité des Ministres pour évaluer sa disposition à accepter de passer d’un examen des propositions du Congrès à une vraie concertation en vue du développement commun d’un instrument juridique acceptable entre les deux organes ainsi qu’une procédure qui garantisse l’adoption d’un tel texte après la conférence de Valence.

VII. Garder l’initiative aux mains du Congrès – ses activités en vue de la conférence de Valence.

Tirer parti du monitoring au sein du Congrès
50. Nous avons au Congrès une grande expérience dans le secteur du monitoring de l’autonomie régionale et locale. Il serait donc souhaitable de grouper l’expérience des rapporteurs au sein du Congrès, qui ont récemment préparé des rapports sur des Etats membres, où des réformes de l’autonomie régionale sont en cours.

Mobilisation des régions pour le projet de charte
51. Les régions (notamment les régions à pouvoir législatif) à travers les membres du Congrès doivent se mobiliser davantage pour effectuer les démarches nécessaires en faveur de l’adoption d’un instrument juridique de l’autonomie régionale auprès de leurs gouvernements respectifs. Le Congrès peut conduire un échange de vue sur ces actions parmi les membres lors de sa Session d’automne.

Intensifier le dialogue politique avec les acteurs nationaux
52. Malgré les différents efforts de lobbying régional effectués avant les rencontres ministérielles d’Helsinki et de Budapest, le Congrès doit utiliser le temps disponible jusqu’à la conférence de Valence pour mener une série d’entretiens avec les ministres responsables de l’autonomie régionale dans les Etats-membres.