Parere 9 (1998)1 sul progetto preliminare di raccomandazione del comitato dei ministri agli stati membri riguardante la responsabilita pecunaria (civile e contabile) degli eletti locali per gli atti o le omissioni nell'esercizio delle oro funzioni
Il Congresso,
Essendo stato invitato dal Comitato direttivo sulla democrazia locale e regionale (CDLR) a sottoporre un parere sul progetto preliminare di raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri riguardante la responsabilità pecuniaria (civile e contabile) degli eletti locali per gli atti o le omissioni nell’esercizio delle loro funzioni come appare nell’allegato del presente progetto;
Considerando che la questione della responsabilità pecuniaria oggigiorno preoccupa molto gli eletti locali e che l’accrescimento dei testi che la delineano, nonché la moltilplicazione delle procedure che mettono in causa gli eletti a titolo personale, alimentano una reale inquietudine della classe politica locale;
Tenendo conto del fatto che gli elettori devono prendere ogni giorno un elevato numero di decisioni che richiedono spesso conoscenze tecniche particolari, il che dà la portata dei rischi incorsi dagli eletti nell’esecuzione quotidiana del loro mandato;
Ritenendo inoltre che la responsabilità degli eletti rappresenta la contropartita obbligata dei poteri che conferisce loro l’elezione e i poteri di cui sono di conseguenza investiti;
Preoccupato di rispettare gli imperativi del mandato locale e della gestione locale da un lato, e le esigenze dello Stato di diritto dall’altro;
Cosciente del fatto che un regime di responsabilità giuridica degli eletti locali debba tassativamente prendere in conto gli interessi legittimi dei cittadini e garantir loro un’adeguata sicurezza giuridica;
Considerando tuttavia che un tale regime non dovrebbe mettere abusivamente in causa a titolo personale gli eletti locali per gli atti o le omissioni nell’esercizio delle loro funzioni;
1. Si felicita per la proposta di associare tutti gli eletti ad ogni dibattito sulle riforme che conviene fare nell’ambito del regime della responsabilità degli eletti locali;
2. Approva i principi enunciati nel progetto preliminare di Raccomandazione sulla responsabilità pecuniaria degli eletti locali;
3. Sottolinea che il processo di decentralizzazione osservato in numerosi Stati membri si traduce attraverso un accrescimento di competenze attribuite alle collettività locali e in particolare al loro esecutivo, e che tali deleghe di potere possono accrescere, di conseguenza, le possibilità di mettere in causa gli eletti a titolo personale;
4. Ritiene che in un certo numero di casi i rischi che gli eletti incorrono nell’ambito della responsabilità personale hanno una dimensione sproporzionata rispetto al potere di cui dispongono;
5. Considera che è possibile osservare una tendenza all’annullamento della responsabilità amministrativa dietro la responsabilità personale degli eletti in un certo numero di paesi;
6. Constata che l’intervento del giudice negli affari locali ne ha fatto, nel giro di pochi anni, un’importante figura della scena locale che impone a quest’ultima una razionalità giuridica fondata sulla stretta applicazione dei testi legislativi. Tenuto conto di ciò, nonché della particolarità dell’azione pubblica locale, il Congresso sostiene l’idea di creare in seno alle giurisdizioni civili o amministrative competenti sezioni specializzate e di assicurare una formazione dei giudici che dovranno pronunciarsi in merito agli affari locali. Ciò permetterebbe loro di considerare in maniera più adeguata le realtà dell’azione pubblica locale, di tener conto della difficoltà della missione degli eletti e imporrebbe loro l’obbligo di riserva sulla mediatizzazione delle questioni;
7. Considera che una vasta diffusione dell’informazione appropriata e l’adeguata formazione degli eletti agli imperativi giuridici dell’azione pubblica locale costituirebbero misure preventive che potrebbero effettivamente contribuire a limitare il rischio di una colpa intenzionale, nonché ad evitare un buon numero di contenziosi;
A tale occasione, il Congresso, tenuto conto
- delle difficoltà intrinseche della missione che la legge conferisce agli eletti locali, mentre a volte non vi sono formati;
- della difficoltà di conoscere dettagliatamente il diritto che sono tenuti ad applicare di fronte a molteplici compiti che incombono loro quotidianamente e infine
- della necessità per gli eletti di munirsi d’una capacità di perizia giuridica;
Si felicita per la proposta avanzata ai governi di cooperare con le autorità locali per migliorare la formazione degli eletti locali per quanto riguarda la conoscenza del regime di responsabilità che è loro applicabile e i testi giuridici afferenti;
8. Fa osservare che gli sforzi delle collettività locali desiderose di dotarsi di mezzi moderni di raccolta e trattametto dell’informazione sulle fonti legislative che stanno alla base del regime di responsabilità degli eletti locali dovrebbero essere incoraggiati dai governi nazionali;
9. Il Congresso si felicita del fatto che le Linee direttive contenute nell’allegato del progetto preliminare di Raccomandazione invitino le autorità centrali degli Stati membri a creare un servizio di consulenza giuridica affidabile e celere, affinché gli eletti locali che lo desiderano possano farsi assistere in caso di dubbio sulla legalità d’una decisione che essi devono prendere.
10. Considera nondimeno che se non si può mettere in dubbio l’effetto benefico d’un tale provvedimento, appare importante fare una precisazione che metterebbe in evidenza il carattere imparziale e indipendente della perizia svolta nell’ambito di un servizio giuridico in tal modo creato.
Appare ugualmente importante precisare a quale grado dell’organizzazione territoriale dovrebbe essere creato tale servizio: a livello nazionale, comunale o intermedio.
Una tale precisazione avrebbe il vantaggio di fugare il dubbio di un controllo esplicito esercitato eventualmente sulle decisioni degli esecutivi locali attraverso i servizi dell’amministrazione dello Stato se un servizio di consulenza giuridica fosse creato dalle autorità centrali nell’ambito dell’amministrazione di Stato.
11. Ritiene peraltro che bisogna distinguere le collettività locali che godono di una capacità di perizia facilmente mobilizzabile, d’un personale qualificato e di risorse finanziarie che permettono loro di assicurarsi servizi di esperti da quelle che ne sono sprovviste. Tra queste ultime si trova un elevato numero di piccoli comuni e comuni rurali i cui eletti locali sono privi di tali possibilità.
Di conseguenza, dato che le grandi collettività in linea di massima dispongono delle possibilità di perizia o hanno i mezzi finanziari necessari per fare ricorso ai giuristi e ad altri esperti qualificati, il Congresso ritiene che sarebbe utile specificare che siano i piccoli comuni che dovrebbero beneficiare, in primo luogo, dei servizi della perizia giuridica.
12. Peraltro, le Linee direttive dovrebbero menzionare l’aiuto in materia di consulenza giuridica che le associazioni nazionali delle collettività locali potrebbero apportare.
Le Linee direttive potrebbero, allo stesso titolo, menzionare il ruolo di consulenza che potrebbero assolvere servizi intercomunali, ammesso che abbiano i relativi mezzi finanziari.
In questi due possibili casi, le autorità centrali potrebbero sostenere e favorire l’apparizione di tali servizi in seno alle associazioni che costituiscono degli importanti tramiti d’informazione tra collettività a scala nazionale, nonché nell’ambito della cooperazione interterritoriale e soprattutto intercomunale.
13. Il Congresso ritiene che il ricorso all’assicurazione può costituire un efficace mezzo di riduzione delle conseguenze dei rischi di messa in causa personale degli eletti legata alle loro azioni od omissioni illegali.
Pertanto gli Stati dovrebbero favorire il ricorso all’assicurazione dei rischi da parte delle collettività locali. Gli Stati dovrebbero allo stesso tempo favorire la creazione di assicurazioni-tipo, assicurando gli eletti contro un certo numero di rischi.
Forse sarebbe utile specificare che le assicurazioni che vertono sull’assistenza giuridica e/o giudiziaria degli eletti che copre in tutto o in parte le spese giudiziarie, spesso costose, hanno una particolare utilità e in tale prospettiva dovrebbero beneficiare d’una attenzione specifica da parte degli Stati.
14. Di conseguenza, il CPLRE raccomanda al CDLR di tener conto dei seguenti emendamenti al momento della messa a punto definitiva del progetto di Raccomandazione e in particolare delle Linee direttive che figurano in allegato al suddetto progetto:
i. Il Congresso propone d’aggiungere un nuovo paragrafo nel Preambolo dopo il paragrafo f.:
Considerando che la mediazione, come mezzo per il regolamento delle controversie, può, in un certo numero di casi, evitare il ricorso alle procedure giudiziarie, dare risposte soddisfacenti ai cittadini e facilitare le relazioni tra i cittadini e le Istituzioni locali e regionali, e che a tal fine alcune città e regioni hanno creato degli Uffici di Mediatori/Ombudsmen che danno ai cittadini una possibilità, facilmente accessibile, di controllo, di efficacienza e legalità dell’attività amministrativa.
ii. Per quanto riguarda il diritto d’azione e il diritto al risarcimento della persona lesa, il Congresso propone di formulare come segue la prima frase della sezione Diritto d’azione e diritto al risarcimento della persona lesa (Parte I delle Linee direttive):
“Qualsiasi persona che si stimi lesa dall’azione o l’inazione illegale degli eletti locali dovrebbe in primo luogo esercitare il diritto d’azione contro la collettività locale”.
iii. Per quanto riguarda la degli eletti locali, nell’intento di non deresponsabilizzare gli eletti, si propone di sopprimere nella Parte I, sezione procedura che può essere intentata da una persona che si stimi essere lesa dall’azione o l’inazione illegale Diritto d’azione e diritto al risarcimento della persona lesa, frase 2 del paragrafo 1 l’espressione “sia esclusa...”;
iv. Per quanto riguarda la procedura che può essere intentata da una persona che si stimi essere lesa dall’azione o dall’inazione illegale degli eletti locali si propone parimenti di aggiungere all’ultima frase del 2o paragrafo della sezione Diritto d’azione e diritto al risarcimento della persona lesa “... e dipenderebbe perciò dalla responsabilità della collettività locale gestita dagli eletti locali”;
v. Per quanto riguarda la responsabilità per le decisioni collettive, il CPLRE propone di formulare come segue la sezione Responsabilità individuale per le decisioni collettive:
“Riguardo alle decisioni illegali adottate da un organo collegiale bisognerebbe, in genere, escludere la responsabilità personale degli eletti che avessero motivato formalmente la loro opposizione o astenzione”.
vi. Per quanto riguarda il parere preliminare di organi specializzati indipendenti, si propone di aggiungere all’ultima frase della sezione Parere preliminare di organi specializzati indipendenti quanto segue: “... e che gli stessi eletti avrebbero potuto consultare preliminarmente”.
vii. Per quanto riguarda i provvedimenti che mirano a limitare il rischio di colpa intenzionale si propone di formulare il paragrafo 1 della Parte II delle Linee direttive, sezione Informazione e formazione degli eletti locali, come segue:
“I governi nazionali dovrebbero incoraggiare e sostenere finanziariamene o tramite qualsiasi altro mezzo appropriato le iniziative delle collettività locali che mirano a creare dei sistemi moderni di raccolta, organizzazione, analisi e trattamento dell’informazione relativa alle fonti legislative e normative che vertono sulle collettività locali”.
viii. Per quanto riguarda la formazione degli eletti, il Congresso suggerisce parimenti di aggiungere alla fine della sezione Informazione e formatione degli eletti locali il paragrafo seguente:
“I governi nazionali dovrebbero parimenti incoraggiare e sostenere con qualsiasi mezzo appropriato le pratiche delle associazioni nazionali delle collettività locali destinate a migliorare la formazione degli eletti locali per quanto riguarda il regime giuridico di responsabilità che può essere loro applicato e dei testi giuridici pertinenti”.
ix. Per quanto riguarda parimenti i provvedimenti che mirano a limitare il rischio di colpa intenzionale, il Congresso propone di aggiungere nella Parte II delle Linee direttive alla sezione Servizi di consulenza agli eletti locali il paragrafo seguente:
“Le autorità centrali dovrebbero favorire e sostenere con qualsiasi mezzo appropriato le iniziative delle associazioni nazionali dei poteri locali destinate a creare servizi di consulenza giuridica rivolta agli eletti locali che desiderano in tal modo fare ricorso preliminarmente a una perizia giuridica. Tali servizi giuridici potrebbero essere previsti nell’ambito della cooperazione interterritoriale con, se necessario, un concorso delle autorità centrali”.
Allegato
PROGETTO PRELIMINARE DI RACCOMANDAZIONE
DEL COMITATO DEI MINISTRI AGLI STATI MEMBRI
RIGUARDANTE LA RESPONSABILITÀ PECUNIARIA (CIVILE E CONTABILE)
DEGLI ELETTI LOCALI PER GLI ATTI O LE OMISSIONI
NELL’ESERCIZIO DELLE LORO FUNZIONI
Il Comitato dei Ministri, in virtù dell’articolo 15.b dello Statuto del Consiglio d’Europa,
a. Consiserando che lo scopo del Consiglio d’Europa è di realizzare un’unione più stretta tra i suoi membri al fine di salvaguardare e di promuovere gli ideali e i principi che sono il patrimonio comune e al fine di favorire il loro progresso economico e sociale;
b. Considerando che la partecipazione attiva dei cittadini nella gestione degli affari pubblici locali, ivi compreso tramite l’accettazione delle funzioni elettorali locali, costituisce una delle condizioni fondamentali dell’efficienza della democrazia locale e che, per garantire tale partecipazione, è necessario salvaguardare allo stesso tempo la fiducia dei cittadini nei loro eletti e la sicurezza giuridica di questi ultimi;
c. Considerando che, di conseguenza, il regime della responsabilità giuridica degli eletti locali ha una particolare influenza sul buon funzionamento della democrazia locale e regionale;
d. Considerando che, al momento della definizione di un tale regime, bisogna tener conto allo stesso tempo degli interessi legittimi dei cittadini, dello Stato, delle diverse collettività territoriali e degli eletti;
e. Considerando che gli eletti locali devono assumere pienamente le loro responsabilità di fronte ai cittadini e che l’attuale evoluzione verso la responsabilizzazione degli eletti locali costituisce un importante elemento d’una democrazia maggiormente efficace;
f. Considerando, nondimeno, che tale evoluzione solleva legittime preoccupazioni tra gli eletti locali e che l’adozione di particolari disposizioni riguardanti la loro responsabilità pecuniaria può essere giustificata se si tiene conto della crescente complessità dei loro doveri e del loro statuto elettorale;
g. Vista la relazione del Comitato direttivo per la democrazia locale e regionale (CDLR) sulla “responsabilità degli eletti locali per gli atti o le omissioni nell’esercizio delle loro funzioni”;
Raccomanda ai governi degli Stati membri:
1. d’intraprendere le riforme appropriate nell’ambito giuridico e aministrativo riguardanti la responsabilità pecuniaria degli eletti locali, tenendo conto dei principi e delle proposte che appaiono nelle linee direttive in allegato alla presente Raccomandazione;
2. di associare gli eletti locali a tutti i dibattiti sulle riforme che conviene svolgere in quest’ambito e sulle modalità di attuazione di queste ultime.
Allegato alla Raccomandazione n°
Linee direttive riguardanti la responsabilità pecuniaria (civile e contabile) degli eletti locali per gli atti o le omissioni nell’esercizio delle loro funzioni
Definizioni
La presente Raccomandazione adotta le seguenti definizioni:
- responsabilità civile: obbligo di riparare il danno risultante o dalla mancata o dalla cattiva esecuzione di un contratto, oppure dalla violazione del dovere generale di non arrecare danno illecito ad altri tramite fatto personale, a causa delle cose di cui si ha la custodia o a causa delle persone di cui si risponde;
- responsabilità contabile: obbligo per gli agenti pubblici, ivi compreso gli eletti, di riparare il danno finanziario causato alla loro collettività;
- eletti locali: i titolari di un mandato elettorale, diretto o indiretto, in seno alle assemblee delle collettività locali (ivi compreso di livello intermedio) o ai loro organi esecutivi.
I. Entità e attuazione della responsabilità pecuniaria delle collettività locali e degli eletti locali
Diritto d’azione e diritto al risarcimento della persona lesa
Qualsiasi persona che si ritenga lesa dall’azione o dall’inazione illegale degli eletti locali dovrebbe sempre avere il diritto ad intentare un’azione di risarcimento danni contro la collettività locale in questione. La possibilità d’intentare un’azione diretta contro gli eletti locali, invece, dovrebbe essere o esclusa o limitata ai casi di colpa grave o intenzionale di questi ultimi.
Qualsiasi persona che abbia subito un danno illecito tramite l’azione o l’inazione illegale degli eletti locali deve beneficiare d’un risarcimento rapido e completo. Tale risarcimento non dovrebbe essere subordinato all’esistenza di una colpa commesa dagli eletti responsabili.
Diritto d’azione della collettività contro l’eletto responsabile
La collettività deve avere giudizialmente il diritto di reclamare agli eletti locali responsabili il risarcimento dei danni che essa ha subito a causa della loro azione od omissione illegale; essa deve avere il diritto di promuovere un’azione di ricorso contro gli eletti responsabili nel caso in cui ha dovuto indennizzare un danno che questi ultimi hanno procurato a terzi.
La responsabilità degli eletti nei confronti della loro collettività dovrebbe tuttavia essere limitata ai casi di colpa grave o intenzionale. Allorché tale limitazione non è stabilita dalla legge, la collettività dovrebbe avere la possibilità di non esercitare il suo diritto d’azione, ad esempio in caso di colpa lieve, o se non viene contestata la buona fede degli eletti in questione e se, tenuto conto delle circostanze, fanno prova di diligenza.
Responsabilità individuale per le decisioni collettive
Riguardo alle decisioni illegali adottate da parte di un organo collegiale, bisognerebbe generalmente escludere la responsabilità personale degli eletti che vi si sono opposti.
Sanzioni pecuniarie amministrative
Bisognerebbe escludere qualsiasi meccanismo di sanzione pecuniaria automatica applicata agli eletti; tali sanzioni dovrebbero essere pronunciate solo a conclusione di una procedura contraddittoria e in seguito alla constatazione di una colpa grave o intenzionale.
Specializzazione dei giudici
Tenuto conto della complessità e della tecnicità crescenti dell’attività delle aurorità locali e della specificità del lavoro degli eletti locali, sarebbe opportuno organizzare in seno alle giurisdizioni civili o amministrative competenti in materia di responsabilità pecuniaria degli eletti sezioni specializzate e assicurare una formazione specifica ai giudici che devono pronunciarsi sulle questioni in quest’ambito.
Parere preliminare di organi specializzati indipendenti
Una misura alternativa o complementare alla specializzazione dei giudici protrebbe essere la creazione di organi specializzati indipendenti il cui parere dovrebbe o potrebbe essere raccolto dai giudici prima di pronunciarsi sul carattere appropriato o meno del comportamento degli eletti in questione e delle decisioni che sono loro contestate.
II. Provvedimenti miranti a limitare il rischio di colpa non intenzionale
Semplificazione del quadro normativo di riferimento
Bisognerebbe, quanto più possibile, ridurre il numero delle disposizioni legislative, regolamentari o altre che gli eletti locali sono chiamati ad applicare, in particolare delle ordinanze ministeriali e delle circolari; bisognerebbe parimenti presentare le disposizioni legislative in vigore nei principali ambiti d’azione delle collettività locali sotto forma di testi unici.
Informazione e formazione degli eletti locali
I governi nazionali dovrebbero incoraggiare e sostenere le collettività locali che desiderano dotarsi d’un moderno sistema di raccolta, organizzazione e trattamento dell’informazione riguardante i testi legislativi e le altre fonti normative.
Dovrebbero cooperare con le collettività locali per migliorare la formazione degli eletti locali, segnatamente per quanto riguarda la conoscenza dei testi giuridici che tali eletti devono applicare e del regime della loro responsabilità in caso di violazione di tali testi.
Servizio di consulenza giuridica agli eletti locali
Le autorità centrali dovrebbero creare un servizio di consulenza giuridica affidabile e celere, affinché gli eletti locali che lo desiderano possano farsi assistere in caso di dubbio sulla legalità di una decisione che essi debbono prendere.
Controllo giuridico interno
Bisognerebbe prevedere la possibilità per le collettività locali di organizzare meccanismi di controllo giuridico interno, stimolarne l’effettivo avvio e valutarne periodicamente gli esiti, in vista dell’adozione, all’occorrenza, di provvedimenti atti a migliorare la loro efficacia.
III. Assicurazione riguardante la responsabilità pecuniaria legata alle azioni od omissioni illegali degli eletti locali
Assicurazione delle collettività
Bisognerebbe prevedere appositamente la possibilità per le collettività locali di sottoscrivere delle assicurazioni contro i rischi finanziari che possono risultare dall’applicazione della loro responsabilità civile. Una tale assicurazione potrebbe contribuire a limitare il numero delle azioni di ricorso della collettività contro i suoi eletti nel caso in cui questi ultimi abbiano agito in buona fede.
Assicurazione degli eletti
Bisognerebbe prevedere appositamente la possibilità per le collettività locali di sottoscrivere delle assicurazioni a beneficio dei loro eletti che coprano i rischi finanziari incorsi da questi ultimi a titolo della loro responsabilità patrimoniale per gli atti legati all’esercizio del loro mandato, segnatamente in caso di colpa lieve e non intenzionale.
Mutue assicurazioni
Bisognerebbe prevedere appositamente la possibilità per le collettività locali o per i loro eletti di creare degli organismi di mutualizzazione dei sopraccitati rischi. Sarebbe parimenti utile che le autorità centrali favorissero la creazione di tali organismi con qualsiasi mezzo appropriato.
Raccolta e divulgazione delle informazioni che permettono di quantificare i rischi da assicurare
Bisognerebbe organizzare, a livello nazionale, un sistema coerente di raccolta e di divulgazione delle informazioni riguardanti l’attuazione della responsabilità civile delle collettività e della responsabilità civile e contabile degli eletti locali, affinché questi ultimi e gli assicuratori possano meglio quantificare tale tipo di rischio.
1 Discusso e adottato dalla Commissione permanente del Congresso il 3 novembre 1998 (cfr. doc. CG(5)23, progetto di Parere presentato dal Sig. Viorel COIFAN, relatore)