Parere 8 (1998)¹ relativo al progetto preliminare di raccomandazione del comitato dei ministri preparato dal CDLR sul controllo dell'azione delle collettivita'locali

La lettura del documento elaborato dal CDLR suscita alcune considerazioni preliminari circa il suo significato, in quanto si tratta del primo documento importante di collaborazione e di raffronto tra il CDLR e il CPLRE nell'ambito della Carta europea dell'autonomia locale. E' una collaborazione che deve essere incoraggiata, poiché può favorire lo sviluppo dei poteri locali in generale, grazie alla messa in atto della Carta dell'autonomia locale negli Stati che l'hanno adottata e all'accettazione della suddetta Carta nei sistemi giuridici dei paesi che ancora non l'hanno fatto.

L'aspetto positivo non è unicamente costituito da questa impostazione, ma altresi' dall'importanza del testo, il cui contenuto corrisponde, in grande misura, ai risultati dei lavori di ampio respiro condotti dal CPLRE, tanto nel quadro della sua struttura attuale di Congresso, che nella sua struttura anteriore di Conferenza, e, di conseguenza, merita di essere approvato.

E' inoltre indubbiamente utile procedere ad un esame più particolareggiato per apprezzare i divari di opinioni e di comportamento messi in risalto dalla lettura comparata dei documenti del CDLR e del CPLRE in questo campo.

I paragrafi da a a e enunciano dei principi che, se esaminati individualmente, sembrano accettabili, ma, se esaminati globalmente, sottolineano in modo troppo netto l'importanza assunta dal controllo e non lasciano alcun spazio al principio di sussidiarietà, che non viene nemmeno citato, come sarebbe invece auspicabile.

Invero, le collettività locali "divengono responsabili" quando vengono affidati loro i compiti evocati all'articolo 3 della Carta, ma, prima di sollevare il problema del controllo, occorre considerare detta responsabilità come l'aspetto positivo dell'applicazione del principio di sussidiarietà affermato al paragrafo 3 dell'articolo 4. In tal senso, l'affermazione contenuta nel paragrafo d, secondo la quale il controllo è una condizione preliminare indispensabile per il rafforzamento del decentramento è da prendere con la debita prudenza.

E' importante invece, e davvero positivo, quanto citato ai punti h e i, che propongono il rispetto dei principi e, in primissimo luogo, di quello della proporzionalità. L'articolo 6 stabilisce esplicitamente detto principio per il controllo degli atti e il documento lo estende al controllo esercitato nei confronti degli amministratori eletti locali.

Al capitolo III i, terzo capoverso, occorrerebbe forse spiegare (se effettivamente è il caso), che si tratta di una procedura di sostituzione per l'adozione di atti che sono stati oggetto di negligenza, altrimenti la sostituzione potrebbe venir interpretata come un'esclusione dell'amministratore eletto.

ALLEGATO

PROGETTO PRELIMINARE DI RACCOMANDAZIONE DEL COMITATO DEI MINISTRI AGLI STATI MEMBRI SUL CONTROLLO DELL'AZIONE DELLE COLLETTIVITA' LOCALI

Il Comitato dei Ministri, in virtù dell'articolo 15b dello Statuto del Consiglio d'Europa,

a. Considerando che lo scopo del Consiglio d'Europa è di conseguire una più stretta unione tra i suoi membri, per salvaguardare e promuovere gli ideali e i principi che costituiscono il loro comune patrimonio e di favorire il loro progresso economico e sociale;

b. Considerando che, quando le collettività locali hanno, ai sensi dell'articolo 3 della Carta europea dell'autonomia locale (qui appresso "la Carta") il diritto di definire e di gestire, nel quadro della legislazione, una parte degli affari pubblici, queste stesse collettività diventano responsabili dinanzi ai loro cittadini -elettori e contribuenti - e dinanzi allo Stato;

c. Considerando che il rispetto dei principi dello Stato di diritto e del ruolo attribuito ai vari poteri pubblici, nonché la tutela dei diritti dei cittadini e la buona gestione dei beni pubblici giustificano l'esistenza di controlli appropriati;

d. Considerando che l'esistenza di tali controlli costituisce un corollario dell'autonomia locale ed è una condizione preliminare indispensabile per il rafforzamento del decentramento;

e. Considerando che la natura, la portata e le modalità della messa in opera di detti controlli non devono avere come conseguenza una limitazione indebita dell'autonomia locale;

f. Considerando che occorre differenziare la natura e la portata dei controlli sugli atti delle collettività locali, a seconda che si tratti di compiti esercitati per conto delle autorità superiori o di atti di loro "propria" competenza;

g. Considerando che un'eventuale assenza di chiarezza della legislazione in materia di autonomia locale e in particolare nella definizione delle competenze, costituisce una delle minacce principali per la stessa autonomia e può provocare un eccessivo controllo degli atti delle collettività locali;

h. Considerando che l'articolo 8 della Carta precisa il quadro di riferimento in materia di controllo degli atti delle collettività locali: i controlli amministrativi degli atti delle collettività locali devono essere previsti nella costituzione o per legge, devono normalmente limitarsi al controllo della legalità degli atti e devono essere esercitati nel rispetto del principio di proporzionalità tra la portata dell'intervento dell'autorità di controllo e l'importanza degli interessi che intende preservare;

i. Considerando che il rispetto di tali principi si applica ugualmente alle sanzioni amministrative nei confronti degli amministratori eletti delle collettività locali;

j. Considerando che, in virtù dell'articolo 11 della Carta, le collettività locali devono avere un diritto di ricorso giurisdizionale per garantire il libero esercizio delle loro competenze, il che implica la possibilità di adire le giurisdizioni in caso di esercizio abusivo dei poteri di controllo;

k. Considerando che la trasparenza è la migliore garanzia della conformità degli atti dei pubblici poteri agli interessi della comunità, che è una condizione essenziale di un controllo politico effettivo da parte dei cittadini e che il suo rafforzamento rende possibile, pertanto, la riduzione delle altre forme di controllo;

l. Considerando che l'esperienza di parecchi Stati membri dimostra che è possibile fare evolvere i sistemi di controllo in un senso favorevole all'autonomia locale, senza peraltro tendere a limitarne l'efficacia;

m. Vista la Raccomandazione 20 (1996) del Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa;

n. Vista la relazione del Comitato direttivo sulla democrazia locale e regionale relativa al controllo e alle verifiche dell'azione delle collettività locali² ;

Raccomanda ai Governi degli Stati membri:

1. di stabilire, che, salvo disposizioni legislative contrarie, si debba presumere che le collettività locali esercitino proprie competenze;

2. di escludere il controllo di opportunità riguardante gli atti effettuati dalle collettività locali nell'esercizio delle proprie competenze e di prevedere, qualora si rivelasse necessario, unicamente dei controlli di opportunità per gli atti effettuati per svolgere delle competenze delegate, quando l'importanza di tali atti giustifica questo tipo di controlli;

3. di stabilire che i controlli non possono esercitarsi altrimenti che seguendo le forme e nei casi previsti dalla costituzione o dalla legge;

4. di riconoscere il ruolo essenziale del controllo politico da parte dei cittadini e di favorire l'attuazione di controlli, segnatamente utilizzando degli strumenti di democrazia diretta giudicati appropriati;

5. di rafforzare la trasparenza dell'azione delle autorità locali e, in modo particolare, di garantire il carattere pubblico di tutte le decisioni che comportano spese finanziarie per la collettività, come pure la possibilità effettiva per i contribuenti locali di consultarle secondo delle procedure definite a norma di legge;

6. di stabilire che le autorità di controllo hanno l'obbligo di ricorrere ai metodi e ai provvedimenti che meno invadono l'area dell'autonomia locale, pur consentendo loro di ottenere il risultato appropriato;

7. di ammettere le sanzioni amministrative nei confronti dei rappresentanti delle collettività locali (sospensione o destituzione di amministratori eletti e scioglimento delle assemblee locali) unicamente a titolo eccezionale, di attuarle mettendo in opera delle garanzie atte a assicurare che siano compatibili con il libero esercizio del mandato elettivo locale e di utilizzare preferibilmente le procedure di sostituzione d'azione, al fine di limitare i casi in cui dovrebbero venir applicate le suddette misure;

8. di preferire le procedure che le autorità locali possono avviare di loro propria iniziativa per risolvere i loro conflitti interni, al fine di evitare l'intervento delle autorità amministrative di controllo;

9. di prevedere il diritto delle collettività locali di adire le corti giurisdizionali contro le decisioni delle autorità amministrative di controllo e di stabilire che, in caso di contestazione, spetta al giudice deliberare in ultimo ricorso in merito alla legalità degli atti delle collettività locali;

10. di avviare, se necessario, le riforme legislative appropriate volte a migliorare la coerenza tra i sistemi di controllo e il principio di sussidiarietà, nonché l'efficacia di tali sistemi, tenendo conto delle linee guida contenute nell'allegato alla presente Raccomandazione.

Allegato

Linee guida
sul migliormento dei sistemi di controllo dell'azione delle collettività locali

I. Linee guida relative alla semplificazione e allo snellimento delle forme di controllo amministrativo

- Privilegiare l'assegnazione di competenze proprie alla delega di competenze, con il conseguente vantaggio di ottenere una limitazione dei controlli di opportunità.

- Elencare chiaramente, nei testi legislativi, gli atti che devono essere sottoposti a controllo.

- Limitare i controlli amministrativi obbligatori esercitati d'ufficio a quegli atti che rivestono una certa importanza, dato che tali controlli possono essere efficacemente sostituiti negli altri casi da controlli effettuati su richiesta degli interessati.

- Limitare i controlli amministrativi "a priori" (ossia quelli per i quali l'intervento dell'autorità statale costituisce una condizione per l'efficacia o la validità dell'atto), il che si giustifica, tra l'altro, per il fatto che i cittadini hanno il diritto di rivolgersi al giudice quando ritengono che i loro interessi siano stati lesi, anche se tale atto era già stato sottoposto a un controllo preventivo.

- Fare evolvere i controlli amministrativi verso dei meccanismi pre-contenzioso, riducendo gli effetti del controllo al deferimento al giudice nell'ambito di un ricorso contro gli atti delle collettività locali presunti illegali.

II. Linee guida relative allo sviluppo di meccanismi che costituiscano un'alternativa al controllo amministrativo

- Rafforzare il dialogo tra autorità centrali e locali

- Rafforzare le funzioni di consulenza e di valutazione che possono venir esercitate da certi enti (indipendenti dall'amministrazione centrale oppure dipendenti da essa), soprattutto nel campo finanziario e della gestione;

- Rafforzare il ruolo degli enti indipendenti, come gli ombudsmen e i mediatori, in materia di verifica della legalità delle decisioni delle giunte locali;

- Rafforzare i meccanismi di controllo esterni, segnatamente nel campo finanziario e della gestione.

III. Linee guida relative alle procedure di controllo

i) Procedure giudiziarie

- Escludere la possibilità che il potere esercitato dal giudice possa sostituirsi a quello dell'autorità locale nella valutazione dell'opportunità di un atto: qualora il controllo di opportunità di un atto si rivelasse necessario, occorrerebbe che fosse effettuato da parte delle autorità amministrative di sorveglianza.

- Conferire al giudice il potere di adottare dei provvedimenti interinali, se sono giustificati dall'urgenza e/o dal rischio di un pregiudizio irreparabile: nei casi in cui l'autorità amministrativa di controllo ha il potere di annullare l'atto che è stato sottoposto a controllo, il giudice a cui viene presentato il ricorso contro detta decisione di annullamento dovrebbe, in regola generale, disporre del potere di sospendere tale decisione; occorrerebbe inoltre che il giudice potesse sospendere l'atto della collettività locale in caso di ricorso da parte dell'autorità amministrativa di controllo per ottenere l'annullamento dell'atto.

- Prevedere le misure atte a garantire l'esecuzione completa ed immediata delle decisioni giudiziarie relative alla legalità dell'atto che viene controllato, ivi comprese le procedure per la sostituzione delle autorità assenti.

- prevedere le misure atte a ridurre la durata dell'esame da parte del giudice delle procedure di soluzione dei conflitti, poiché le lungaggini procedurali hanno un impatto negativo sulla sicurezza giuridica e possono pregiudicare perfino l'utilità del controllo.

ii) Procedure di revisione da parte delle autorità amministrative

- Prevedere, se possibile, la presenza di un unico organo amministrativo di controllo di prima istanza, ove sia necessario l'intervento di organi di controllo specializzati (a seconda dello scopo dell'atto sottoposto a controllo), definire con precisione le rispettive sfere di competenza degli organi in questione, per evitare qualsiasi incertezza circa l'autorità che deve effettuare il controllo.

- Stabilire, nei testi legislativi, il lasso di tempo di cui dispone l'autorità di controllo per pronunciarsi; stabilire che l'assenza di una decisione entro i termini fissati equivale ad un accordo.

iii) Verifiche finanziarie e di gestione

- Evitare che le verifiche finanziarie e di gestione conducano ad un controllo sull'opportunità delle scelte effettuate dagli amministratori eletti.

- Organizzare tali verifiche allo scopo di: promuovere le buone prassi contabili e l'efficacia della gestione, prevenire le situazioni di scompensi finanziari, seguire il risanamento dei conti delle collettività che si trovano a dover fronteggiare delle difficoltà finanziarie e ragguagliare i cittadini mediante un'informazione completa ed obiettiva.

IV. Linee guida relative alla prevenzione dei rischi di controlli informali

- Escludere, in maniera generale, che il personale delle collettività locali si trovi a dipendere da autorità diverse da quelle che lo impiegano, nelle decisioni prese nell'ambito delle sue funzioni.

- Evitare che le relazioni tra le autorità locali e i servizi dell'amministrazione centrale che collaborano con queste ultime possano avere come effetto la sostituzione della tutela ufficiale con un controllo "tecnico" ufficioso.

¹ Discusso e adottato dalla Commissione permanente il 28 maggio 1998 (ved.doc. CPL (5) 5), presentato dal Sig. G. De Sabbata, Relatore)

² Collana di studi "Communes et régions d'Europe"