Parere 20 (2003)¹ relativo al Progetto preliminare di Raccomandazione del Comitato dei Ministri sulla gestione finanziaria e di bilancio a livello locale e regionale

Osservazioni preliminari

Il progetto di raccomandazione rivolto dai Ministri ai governi sulla gestione finanziaria e di bilancio a livello locale e regionale fissa i principi fondamentali su cui dovrebbe poggiare l’autonomia locale in materia finanziaria e di bilancio negli Stati membri. La raccomandazione è strutturata in quattro disposizioni generali e in due allegati che definiscono delle linee guida destinate, nel primo caso, alle autorità centrali e nel secondo caso agli enti locali e regionali.

I principi generali contenuti nella raccomandazione vera e propria sono dettati dall’impegno di raggiungere un giusto equilibrio tra l’autonomia finanziaria, che è indispensabile per l’autonomia degli enti locali e regionali, e le norme di una sana gestione finanziaria e di bilancio che esigono, in primo luogo, una gestione efficace e chiara e, in secondo luogo, richiedono un controllo indipendente esercitato conformemente alla legge. Non si possono che approvare tali obiettivi di politica generale.

I seguenti commenti si riferiscono alle disposizioni della raccomandazione, seguiti da quelli relativi ai due allegati.

I.- Raccomandazione

Il punto 1 della raccomandazione pone giustamente l’accento sulla necessità per gli enti locali e regionali di disporre della stabilità finanziaria, dal momento che, per attuare le politiche locali, devono poter contare su risorse stabili, commisurate alle spese che devono sostenere. Come viene inoltre riconosciuto nel punto 1, è ugualmente importante garantire l’adeguato rapporto costo/efficacia dei servizi locali pubblici.

Gli altri due obiettivi indicati nello stesso paragrafo sono ugualmente essenziali, seppure di natura diversa. Mirano a ottenere dei servizi pubblici locali i cui prezzi siano conformi alla loro qualità e a garantire la chiarezza del processo decisionale.

Il punto 2, relativo ai mezzi da porre in atto, si riferisce alle linee guida allegate, che sono commentate qui appresso.

Altra questione di grande rilevanza è il coinvolgimento dei rappresentanti eletti locali e regionali in ogni dibattito o riforma sulla gestione delle finanze e del bilancio locale, come raccomandato al punto 3. Si nota che laddove si richiede l’esperienza degli amministratori locali, i cambiamenti nelle situazioni finanziarie e di bilancio a livello locale e regionale hanno maggiori probabilità di essere accettati e possono essere meglio adattati alle aspettative e alle reali esigenze della popolazione.

Il punto 4 relativo alla diffusione della raccomandazione nelle lingue degli Stati membri non suscita nessun commento.

II.- Allegati

Parte I – Linee guida per le autorità centrali

I principi generali indicati ai paragrafi da 1 a 4 sono coerenti con le normative in materia di finanze e di bilancio locali cosi’ come sono applicate, con risultati positivi, in un certo numero di paesi europei.

Sarebbe forse opportuno specificare al paragrafo 3 che i trasferimenti finanziari devono coprire i costi dei compiti e delle responsabilità che vengono delegati, quali sono stati valutati al momento del trasferimento. Sarebbe in tal modo possibile prendere in considerazione il carattere progressivo dei costi correlati.

Il paragrafo 5, che tratta dell’adattamento delle norme alle situazioni specifiche, affronta il concetto della "sperimentazione". Delle norme giuridiche universali e rigorosamente definite dovrebbero permettere degli adattamenti, vista la grande varietà delle situazioni che si incontrano a livello locale.

Il paragrafo 6 consente una maggiore flessibilità e precisione agli enti locali nell’adozione dei bilanci annuali. Parimenti, fornisce una ragione supplementare per predisporre dei bilanci attendibili pluriennali per l’attuazione di progetti di più vasta portata.

Limiti dell’autonomia finanziaria

I paragrafi dal 7 al 15 suscitano le osservazioni generali seguenti: ai sensi del principio del decentramento, la responsabilità dovrebbe essere conferita agli amministratori locali, su riserva di un successivo controllo esercitato da rappresentanti del governo centrale, che dia tuttavia luogo a penalità legali unicamente qualora si riveli necessario. Si tratta del miglior sistema per garantire una sana gestione.

La possibilità che lo Stato possa imporre altre restrizioni all’autonomia finanziaria locale, menzionata al § 7, può spianare la via a misure dannose per l’autonomia locale. Tale possibilità concessa allo Stato dovrebbe di conseguenza spettare al parlamento nazionale, dovrebbe cioè non essere di competenza dei rappresentanti dell’organo esecutivo, bensi’ dei rappresentanti eletti democraticamente. Il controllo finanziario non deve mai essere incompatibile con l’autonomia finanziaria locale, e in maniera più generale con il decentramento.

Nel § 9 l’obiettivo di rispettare delle limitazioni dovrebbe essere quello di garantire una gestione "sana e prudente " conformemente agli interessi dei contribuenti e non un’osservanza delle norme, che è un’esigenza ovvia, che non offre alcuna garanzia particolare agli enti locali e regionali. Da tale punto di vista, sarebbe preferibile parlare di rispetto della legge, o del diritto amministrativo.

Il § 11 richiede probabilmente dei chiarimenti. Implica che sono necessari dei limiti per una gestione efficace. Si intendono dei limiti di natura generale, decisi a livello nazionale nell’interesse di un equilibrio finanziario globale, oppure di limiti connessi con delle carenze della gestione locale? In quest’ultimo caso, dovrebbero avere una base giuridica prestabilita e si dovrebbe rispettare il principio del diritto ad una pubblica udienza imparziale.

Metodi di valutazione finanziaria

Si ritengono estremamente appropriate le raccomandazioni contenute nei paragrafi 16, 17 e 18.

Vale la pena di notare che stime di questo tipo dovrebbero essere elaborate quando si prevede di procedere ad una riforma di ampia portata con un impatto potenziale sulle risorse e sulle spese degli enti locali.

Valutazione dei rischi finanziari

I paragrafi 19, 21, 22 e 23 non richiedono commenti particolari.

Per quanto concerne gli investimenti speculativi (§ 20), è necessario arrivare a vietare qualsiasi forma di investimento che implichi un’esposizione di capitale?

Gli amministratori eletti e il personale

I paragrafi 24, 25 e 26 rispecchiano la preoccupazione di garantire che le informazioni relative alle finanze e al bilancio fornite dagli enti locali e regionali siano trasparenti.

In merito alla necessità di assicurare l’indipendenza dei funzionari responsabili di incassare le entrate e di pagare le spese, un certo numero di paesi europei ha adottato la soluzione di separare il compito relativo allo stanziamento della spesa (svolto dalle autorità elette locali o regionali), da quello della contabilità pubblica, che spetta a funzionari statali soggetti a un controllo giudiziario speciale, che rispettano l’indipendenza locale nella presa di decisioni di carattere finanziario, purché tali decisioni siano coerenti con le norme giuridiche in vigore. Tale situazione dovrebbe essere presa in considerazione.

Controllo

I paragrafi dal 27 al 32 fissano i principi essenziali per garantire l’esercizio di un controllo in maniera sana, efficace ed indipendente.

Sarebbe opportuno completare come segue il § 28:

a) per quanto riguarda i poteri e le responsabilità proprie delle autorità locali e regionali, includendo un riferimento alla necessità di limitare la verifica ad un controllo di legittimità;

b) prevedendo che, in caso di disaccordo, l’autorità di controllo riferisca la questione alle autorità giudiziarie.

Nel paragrafo 32 dovrebbe probabilmente venir spiegata l’espressione "disposizioni ". La pubblicazione di informazioni che consentono dei confronti di bilancio e di risultati, in particolare tramite Internet, dovrebbe fornire alle autorità locali gli strumenti essenziali per la buona gestione dei bilanci locali.

Ripresa economica degli enti locali e regionali in difficoltà finanziaria

I paragrafi 34, 37, 38, 41 e 42 non richiedono commenti.

La raccomandazione fatta al paragrafo 33 è coerente con la tendenza osservata attualmente nell’ambito dell’Unione europea, che sta abbandonando le garanzie del governo centrale, allo scopo di eliminare il rischio morale.

Il § 35, relativo alla raccolta di informazioni finanziarie e alla loro pubblicazione dovrebbe essere ricollegato al paragrafo 32, che si riferisce alla disponibilità di informazioni sempre più abbondanti, ampiamente accessibili e regolarmente aggiornate.

Il § 36, relativo a come sostenere crisi finanziarie localizzate e sul breve periodo, cita l’esempio di procedure di fallimento e di insolvenza per enti locali e regionali. Salvo riesame delle conseguenze di un sistema di questo tipo, il fallimento, laddove è previsto (se è basato sul sistema fallimentare delle imprese) comporta lo svantaggio di provocare la scomparsa dell’ente locale o regionale che attraversa una crisi finanziaria. Sembrerebbe preferibile introdurre delle procedure che consentano una ripresa progressiva, basata su proposte formulate dagli uffici regionali della Corte dei Conti o di un organo analogo.

Qualora si verificasse un disavanzo strutturale delle entrate, il paragrafo § 39 raccomanda di eliminare le cause di tale deficit. La soluzione può consistere nell’adattare la spesa al reale livello delle entrate dell’ente locale o regionale.

Parte II – Linee guida per gli enti locali e regionali

Osservazione preliminare:

Questa parte, che, nel complesso, rispecchia una pratica corrente in un certo numero di paesi europei, richiede pochi commenti.

Principi generali

Commento generale:

Si tratta di sani principi di gestione. La loro applicazione non è però sempre facile per piccoli enti locali e regionali.

I §§ 43, 45, 46, 47 e 48 non richiedono commenti particolari.

Per la programmazione del bilancio pluriennale, le raccomandazioni fatte al § 44 sono coerenti con la tendenza seguita dalle autorità pubbliche nell’Unione europea dalla firma del Trattato di Maastricht.

Informazione e chiarezza

Nessun commento particolare sui §§ 49, 50, 53 e 54.

Per quanto riguarda le raccomandazioni contenute al paragrafo 51, sulla presentazione del rendiconto delle entrate e delle uscite nei documenti di bilancio e al § 52, sull’informazione circa l’andamento della gestione dei servizi locali e regionali, l’informazione può essere presentata per categoria o per funzione, come lo preferiscono gli enti locali interessati.

Predisposizione del bilancio

Nessun commento particolare sui paragrafi da 55 a 58.

Valutazione e gestione dei rischi

Nessun commento particolare sui paragrafi 60, 62, 63, 64, 65, 66, 68 e 69.

Il paragrafo 59, che è volto a garantire che la presentazione dei bilanci e dei conti offra una visione il più possibile completa, in particolare attraverso l’elaborazione di un bilancio consolidato, rispecchia la tendenza attuale in Europa. La contabilità dei governi locali è in via di ammodernamento, al fine di assicurare che l’informazione finanziaria dia una visione reale e completa della situazione dell’ente locale.

Il paragrafo 61 relativo al sistema di assicurazione/riassicurazione contro le perdite dei beni di un ente locale depositati in una banca, in caso di fallimento della banca, è inutile in alcuni paesi, nei quali i fondi devono obbligatoriamente essere depositati presso lo Stato.

Paragrafo 66: L’istituzione di partenariati tra un numero di enti locali e/o regionali per attuare un progetto importante è una pratica molto frequente, che consente agli enti locali di avvantaggiarsi del sistema di "finanziamento incrociato". Si tratta di una soluzione prammatica, che permette la messa in comune di risorse finanziarie tra un certo numero di enti o di organismi locali o regionali per progetti di vasta portata, ma comporta un rischio, ossia quello di una incompleta definizione delle responsabilità. Per cui emerge il concetto di un ente locale "capofila". Il sistema funziona tuttavia mel modo migliore quando viene definito per ogni compito il corretto livello di responsabilità, quello cioè che ne consente l’adeguato finanziamento, anche se implica l’istituzione di un organo intercomunale (un consorzio intercomunale, per esempio).

Approvazione del bilancio

Nessun commento particolare sui paragrafi da 70 a 72.

Messa in opera del bilancio

I paragrafi da 73 a 75: nessun commento particolare.

Conti di bilancio

I paragrafi da 76 a 78: nessun commento particolare.

Verifica

Paragrafi 79 e 80: nessun commento particolare.

Difficoltà finanziarie

I paragrafi da 81 a 83: nessun commento particolare.

Conclusioni generali

La Parte II, che contiene delle raccomandazioni rivolte alle autorità locali e regionali, stabilisce i principi necessari per ottenere una gestione sana, la chiarezza e la responsabilità, già ampiamente applicati in molti paesi europei dove i processi di gestione locale stanno continuamente migliorando ormai da tempo.

L’esperienza in materia di decentramento dimostra che una maggiore autonomia locale va di pari passo con una gestione più efficace dei servizi locali pubblici, con conseguente riduzione dei rischi finanziari. L’autonomia locale dovrebbe tuttavia di norma essere affiancata da un sistema efficace di controllo successivo, che dovrebbe essere esercitato da un’autorità giudiziaria, al fine di garantire il rispetto delle libertà locali e del principio del diritto ad una pubblica udienza imparziale.

La Parte I potrebbe di conseguenza spingersi oltre e proporre di eliminare il concetto del ruolo dello Stato in quanto "custode finanziario" sostituendolo con una gestione locale autonoma, che continuerebbe ad essere soggetta al controllo parlamentare, con la debita rappresentanza delle autorità locali presso l’organo parlamentare responsabile.

¹ Discusso ed adottato dalla Commissione Permanente del Congresso il 22 maggio 2003 (vedi doc. CG (10) 13, progetto di parere presentato dai Sigg. E. CALOTA e J.-C. FRECON, relatori).