Parere 18 (2002)¹ sul progetto preliminare di Raccomandazione del CDLR sui servizi di prossimità nelle zone urbane svantaggiate

A - Preambolo :

1. Il Congresso dei poteri locali e regionali d’Europa (CPLRE)² plaude all’iniziativa del Comitato dei Ministri di elaborare un progetto di raccomandazione sul tema «i servizi di prossimità nelle zone urbane svantaggiate». L’adozione della raccomandazione in un momento in cui l’opinione pubblica pare sempre maggiormente sensibile alle conseguenze del degrado dei legami sociali in certi quartieri svantaggiati delle città è particolarmente indicata per rafforzare la coesione sociale, che resta uno dei caposaldi della democrazia locale;

2. Il CPLRE ritiene che la forma prevista, ossia una raccomandazione, corredata da un allegato che propone elementi concreti di azione, sia appropriata per consentire un’applicazione delle misure proposte nel rispetto del principio di sussidiarietà e un riconoscimento delle particolarità locali;

3. Il CPLRE condivide globalmente l’analisi delle sfide poste attualmente ai responsabili politici degli Stati membri e degli enti locali e regionali dalle difficoltà rappresentate dalle zone urbane svantaggiate;

4. Il CPLRE segue l’analisi del Comitato dei Ministri, che ritiene che il degrado delle zone urbane svantaggiate possa essere bloccato unicamente mediante un’azione incisiva e prolungata dei pubblici poteri, mirante a migliorare le condizioni di vita in tali quartieri, promuovere l’integrazione degli abitanti e garantire il rispetto della legge, con la consapevolezza che nessuno di tali aspetti è sufficiente se preso a sé stante;

5. Il CPLRE si associa ugualmente al parere espresso secondo il quale tali obiettivi non possono essere conseguiti senza una volontà politica forte, che si manifesti segnatamente con la presenza di servizi di prossimità atti a consentire di organizzare la solidarietà sociale mediante l’erogazione di prestazioni essenziali per soddisfare delle necessità pubbliche specifiche;

6. Il CPLRE nota l’evoluzione attuale nei servizi pubblici, in particolare in materia di volontà –peraltro legittima- di contenere i costi, ma condivide ugualmente l’obiettivo di garantire un equo accesso e delle garanzie a vantaggio degli utenti dei servizi pubblici, mentre continuano a sussistere delle disuguaglianze non trascurabili;

7. Il CPLRE esprime soddisfazione per il fatto che i propri lavori siano presi in considerazione tra gli elementi che sono stati alla base dell’elaborazione della raccomandazione del Comitato dei Ministri e in particolare i seguenti documenti:

a. Raccomandazione 19 (1996) sugli aspetti delle politiche urbane in Europa;

b. Raccomandazione 26 (1996) su « Sanità e cittadinanza: l’accesso alle cure sanitarie per i più svantaggiati in Europa» ;

c. Raccomandazione 36 (1997) sulla criminalità e l’insicurezza urbana in Europa;

d. Raccomandazione 80 (2000) sulla criminalità e l’insicurezza urbana in Europa : il ruolo dei poteri locali ;

e. Carta urbana europea;

8. Il CPLRE tiene a ricordare che il coinvolgimento degli enti locali nella risoluzione dei problemi delle zone urbane svantaggiate è già un dato di fatto: gli amministratori locali sono i primi a sentirsi interpellati dai problemi di tali quartieri e dai loro abitanti, ai quali non possono restare insensibili;

B – in merito al progetto di raccomandazione

9. Dopo approfondita discussione, il CPLRE ritiene che il progetto di raccomandazione dovrebbe essere completato in modo da renderlo maggiormente efficace. A tal proposito, propone al Comitato dei Ministri i seguenti elementi:

10. Pur notando con soddisfazione che il ruolo degli enti locali viene ritenuto fondamentale per il ristabilimento di condizioni armoniose di vita nelle zone urbane svantaggiate, il CPLRE tiene tuttavia a sottolineare che il ruolo degli Stati è parimenti essenziale, poiché:

a. spetta a loro stabilire le condizioni legislative e regolamentari che consentano agli enti territoriali di intervenire e di condurre le loro attività;

b. svolgono inoltre un ruolo rilevante nella definizione e perfino nell’assegnazione dei mezzi finanziari necessari perché possa essere condotta una politica di solidi servizi pubblici in un ambiente urbano svantaggiato;

c. infine, gli Stati sono spesso essi stessi responsabili diretti (o indiretti, per il tramite delle aziende pubbliche o private) dei servizi pubblici locali;

11. Il CPLRE apprezza il fatto che la raccomandazione inviti gli Stati a rafforzare la loro collaborazione con gli enti locali e con gli altri fornitori di servizi pubblici. Suggerisce che venga precisato che l’offerta di servizi di prossimità in quei quartieri deve « essere almeno equivalente in quantità a quella proposta generalmente ai cittadini ed adattata nella forma e nella qualità alla specificità di detti quartieri». Un’aggiunta in tal senso al § 1 della raccomandazione sarebbe opportuna;

12. Il CPLRE pone in rilievo il fatto che il mantenimento di servizi pubblici nei quartieri svantaggiati è un mezzo insostituibile a favore della coesione sociale e dell’uguaglianza di accesso dei cittadini ai servizi pubblici:

a. occorre quindi lottare contro una tendenza troppo generalizzata volta ad eliminare dei servizi pubblici nel quadro di una politica tesa alla loro redditività e all’incremento delle loro entrate finanziarie;

b. i criteri di valutazione dei risultati di un servizio pubblico non possono essere esclusivamente finanziari;

c. in tale ambito, il CPLRE ribadisce la necessità del mantenimento dei servizi pubblici in tali zone, anche quando l’analisi della loro redditività finanziaria potrebbe spingere a delle chiusure;

13. Allorquando le condizioni per l’istituzione o il mantenimento di servizi pubblici sono palesemente troppo penalizzanti dal punto di vista finanziario, devono essere ricercate delle soluzioni alternative, come per esempio il raggruppamento di servizi in uno stesso luogo o la polivalenza di tali servizi. Questa soluzione va nel senso dello « sportello unico » e rappresenta una semplificazione notevole per gli abitanti di tali quartieri, che si trovano spesso sprovveduti di fronte alla molteplicità delle pratiche e degli interventi;

14. L’insieme degli attori (Stato, enti locali, aziende pubbliche e private) deve sbloccare i mezzi finanziari necessari al mantenimento o alla riapertura dei servizi pubblici di prossimità in queste zone urbane svantaggiate. Tali mezzi non devono unicamente provenire dalle collettività territoriali, che non sono in grado da sole di provvedere a quanto costituisce una sfida per l’insieme della collettività nazionale;

C – in merito al progetto di allegato  « linee guida relative ai servizi di prossimità nelle zone urbane svantaggiate»

15. Come precedentemente indicato (precedente § 2 ), il CPLRE ha preso nota con soddisfazione delle « linee guida relative ai servizi di prossimità nelle zone urbane svantaggiate » allegate alla raccomandazione. Dopo attento studio dell’allegato, il CPLRE suggerisce i seguenti emendamenti alle linee guida:

a. la nozione di « prevenzione» del degrado delle zone urbane, e quindi di un intervento « a monte », dovrebbe essere maggiormente accentuata nel testo. In modo particolare, nel preambolo, la nozione di « mantenimento » dei servizi esistenti è una condizione preliminare al loro adattamento alle necessità specifiche degli abitanti;

b. parimenti, in merito alla delimitazione delle zone che si vogliono prendere in esame, (§ I – 1), gli studi dovrebbero permettere di « delimitare geograficamente le zone in difficoltà o prossime a diventarlo »;

c. il miglioramento dell’accessibilità dei servizi ( § II – 2 ) è una preoccupazione condivisa. Il CPLRE approva i provvedimenti proposti. Due punti sembrano tuttavia dover essere presi in considerazione in modo specifico in questi quartieri: la presenza di numerose persone di origine straniera, che hanno pertanto generalmente delle difficoltà linguistiche specifiche e di persone che hanno ugualmente dei problemi specifici di trasporto. Propone di aggiungere all’elenco suggerito:

i « la presa in considerazione dei problemi linguistici di certi abitanti di questi quartieri» ;

ii « dei servizi di trasporto pubblico efficaci per agevolare l’accesso ai servizi pubblici che non possono essere decentrati» ;

d. il progetto prevede ugualmente di incoraggiare la partecipazione degli abitanti e di associarli ai progetti realizzati nel quartiere. Il CPLRE approva tale proposta che va nel senso delle sue preoccupazioni. In base all’esperienza di alcuni dei suoi membri, propone di aggiungere tra le misure proposte: « La designazione di amministratori eletti più specialmente incaricati di seguire in modo « trasversale » i problemi del quartiere (ripartizione delle competenze o delega geografica e non unicamente tematica) » ;

e. la messa in atto di un’impostazione globale, integrata e pluriennale è tale da favorire un’azione sul lungo periodo che previlegi l’efficacia per ottenere un obiettivo di interesse generale. A tal proposito, un migliore coordinamento tra i vari soggetti è indispensabile. Le banche dati citate al § III – 1 potrebbero essere completate da « un elenco esauriente dei vari attori (pubblici, ONG, privati) che intervengono nella zona » ;

f. le nuove tecnologie offrono possibilità notevoli in materia di scambi di informazioni. Occorre tuttavia valutarne i limiti e in particolare essere perfettamente consci del fatto che per certi pubblici svantaggiati l’accesso a queste nuove tecnologie (internet per esempio) non è una preoccupazione prioritaria: spesso l’apprendimento della lingua è per tali cittadini una priorità più importante dell’apprendimento dell’utilizzazione di una banca dati disponibile su internet;

g. queste nuove tecnologie hanno ugualmente dei costi non trascurabili. Prima di decidere di applicarle in modo sistematico occorre valutarne accuratamente i costi ed accertarsi che tali investimenti e i costi di esercizio non penalizzeranno i finanziamenti operativi: la finalità dell’intervento pubblico non deve essere la produzione di statistiche;

h. il coordinamento tra i vari soggetti che intervengono è un elemento indispensabile (vedi § 15 – e supra). Oltre agli argomenti sviluppati nel § III – 2 del progetto di allegato, il coordinamento è ugualmente in grado di favorire una migliore leggibilità degli interventi e di quanti intervengono;

i. Sono numerose le situazioni personali e familiali che richiedono una considerazione prioritaria ( § IV- 1 dell’allegato). Oltre a quelle indicate, occorre aggiungere l’analfabetismo di ritorno e i problemi linguistici;

j. il miglioramento delle condizioni di habitat e del quadro di vita dipende naturalmente da lavori di ristrutturazione dell’habitat e dei quartieri. A tal fine, il CPLRE ritiene pertinente aggiungere alle misure già prese in considerazione: « - mantenere o tendere verso la mescolanza sociale di questi quartieri» ;

k. per quanto riguarda il miglioramento dei sistemi di educazione e di formazione, il CPLRE approva le misure proposte. Ritiene nondimeno utile aggiungervi le seguenti proposte :

i. adattare i programmi scolastici (o permetterne l’adattamento) segnatamente per tener conto dei problemi legati all’analfabetismo di ritorno e/o all’apprendimento della lingua;

ii. istituire delle misure volte ad incoraggiare gli insegnanti più qualificati ad esercitare la loro professione in questi quartieri difficili (prospettive di carriera, retribuzioni attraenti, ....) ³ ;

iii offrire agli insegnanti di questi quartieri delle opportunità di formazione specifica complementare adattata al pubblico e alle situazioni particolari di tali zone;

l. per quanto riguarda più particolarmente la misura relativa ai consigli comunali dei ragazzi e dei giovani, il CPLRE insiste perché tali strutture esistano in questi quartieri « allo stesso titolo che nell’insieme dei quartieri della città» e non soltanto nei quartieri sensibili. Inoltre, « tali strutture devono consentire ai giovani di avere una visione globale della città nella quale vivono» : devono essere proposte ai giovani delle possibilità di incontro con giovani di altri quartieri, per ampliare la loro visione ed evitare un fenomeno di « ghetto », sviluppando un sentimento comunitario di sicurezza nelle zone urbane svantaggiate;

m. per quanto riguarda gli assistenti sociali (§ IV – 4 dell’allegato), il CPLRE ritiene utile prevedere gli stessi elementi che per gli insegnanti e le forze di polizia ( vedi § 15 – k – ii e iii) in modo da incitare le persone più qualificate ad operare in tali quartieri;

n. il CPLRE è del parere che in queste zone urbane svantaggiate una delle necessità spesso espresse dai cittadini riguardi l’assenza di commerci di quartiere e più globalmente di attività economiche. Propone di aggiungere un § IV – 7 che tratti di tali questioni:

«  7. Ridare vitalità economica alle zone urbane svantaggiate:

Le zone urbane svantaggiate sono spesso vittime di una vera desertificazione economica : fuga delle piccole imprese e dei negozi di quartiere, che sono degli elementi essenziali del tessuto urbano. Gli abitanti delle zone urbane svantaggiate devono poter disporre di tali servizi, tanto più che spesso le difficoltà legate all’assenza di questi servizi sono aggravate da difficoltà di trasporto. Devono essere adottate delle misure per favorire il mantenimento o il ritorno dei commerci di quartiere e di piccole imprese in grado di offrire dei posti di lavoro agli abitanti di questi quartieri. »

o. per quanto riguarda lo sviluppo dell’utilizzazione delle tecnologie dell’informazione ( § V) il CPLRE approva le proposte fatte in materia;

p. nondimeno, richiama l’attenzione del Comitato dei Ministri sul fatto che, come precedentemente indicato ( § 15 –f e g supra), queste nuove tecnologie non devono sostituirsi al contatto umano e personalizzato, in considerazione del fatto che si tratta essenzialmente di cittadini che possono avere delle difficoltà a leggere o scrivere nella/e lingua/e ufficiale/i in vigore nel paese. Il CPLRE ritiene utile ricordare questo punto integrando al § V –1 o V – 3 un richiamo di questa questione : « Tuttavia, lo sviluppo di queste reti digitali e l’offerta di servizi on line deve prendere in considerazione l’esigenza specifica degli abitanti di tali quartieri di mantenere dei contatti umani molto intensi ».

¹ Discussa ed adottata dalla Commissione Permanente del Congresso il 15 novembre 2002 (vedi doc. CPL (9) 6 progetto di parere, presentato dal Sig. J.-C. Frécon a nome del Sig. L. Bartha, relatore).

² Il CPLRE esprime i suoi ringraziamenti all’esperto, il Sig. Claude CASAGRANDE, ex Vicepresidente del Congresso, per l’elaborazione del presente progetto di parere.

³ Al riguardo, le disposizioni suggerite al § IV-6 dell’allegato relative ai servizi di polizia e di sicurezza che il CPLRE ritiene pertinenti potrebbero essere riprese per quanto riguarda gli insegnanti