Parere 16 (2002)¹ sul Libro Bianco della Commissione europea sulla « governance » europea

Il Congresso,

1. Visti:

a. il Libro bianco sulla Governance europea del 25 luglio 2001, elaborato dalla Commissione europea [COM (2001) 428 final] ;

b. la Relazione d’informazione sulla governance europea del 9 novembre 2001, preparata dal Sig. Koivisto, Presidente della Camera delle Regioni;

c. la Risoluzione del Parlamento europeo sul Libro bianco di cui sopra [A5-0399/2001] ;

d. i pareri e le relazioni del Comitato delle Regioni dell’Unione europea relativi alla governance europea e ai principi di sussidiarietà e di prossimità;

e. i pareri del Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa (CCRE), dell’Assemblea delle Regioni d’Europa (ARE) e della Conferenza delle Regioni Periferiche e Marittime (CRPM) circa il suddetto Libro bianco, nonché quelli di altre associazioni rappresentative dei poteri locali e regionali a livello nazionale ed europeo;

f. la Carta europea dell’autonomia locale, aperta alla firma su forma di trattato internazionale dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 15 ottobre 1985² e, segnatamente, l’articolo 4 del testo che si riferisce al principio di sussidiarietà e al diritto degli enti locali di essere consultati nel corso dei processi di pianificazione e di decisione per tutte le questioni che li riguardano direttamente;

g. il progetto di Carta europea dell’autonomia regionale, che ha approvato nel 1997 e che attualmente è oggetto di un esame approfondito da parte dei Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa;

h. la risoluzione del Comitato misto Parlamentare dello Spazio Economico Europeo sulla Nuova governance europea dell’Unione europea e le sue implicazioni sullo Spazio Economico europeo, adottata il 16 ottobre 2001;

2. Viste le sue responsabilità istituzionali, definite dalla Risoluzione statutaria del Comitato dei Ministri (2000) 1, per quanto riguarda il controllo politico dell’applicazione della Carta europea dell’autonomia locale da parte degli Stati membri del Consiglio d’Europa e il monitoraggio della situazione della democrazia locale e regionale in questi stessi Stati;

3. Considerando:

a. le raccomandazioni e risoluzioni già adottate nel quadro del controllo politico dell’applicazione della Carta e, segnatamente, la Raccomandazione 79 (2000) relativa alle risorse finanziarie delle autorità locali rispetto alle loro competenze: un test concreto per la sussidiarietà;

b. le raccomandazioni e risoluzioni già adottate sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri del Consiglio d’Europa;

4. Vista la Motivazione sul Libro bianco testé citato, preparata dai Relatori, i Sigg. Halvdan Skard (Norvegia, Vice-Presidente del Congresso e membro della Camera dei poteri locali) e Risto Koivisto (Finlandia, Vice-Presidente del Congresso e Presidente della Camera delle regioni) assistiti dal Sig. Alain Delcamp, Presidente del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale, che opera sotto l’egida della Commissione istituzionale del Congresso;

5. E’ conscio del fatto che i cittadini e i loro rappresentanti politici a livello locale e regionale degli Stati membri dell’Unione europea e dei paesi dell’EFTA/EEE³ percepiscono le decisioni comunitarie come un insieme di norme difficili da comprendere e da applicare, spesso mal adattate ai loro bisogni quotidiani;

6. Ritiene che tale situazione si verifica ugualmente negli Stati candidati all’Unione o membri dello Spazio Economico Europeo, dove i diritti fondamentali delle collettività territoriali, in certi casi allo scopo di adattare rapidamente la legislazione e le prassi nazionali alle norme comunitarie (l’acquis comunitario) non vengono presi in considerazione;

7. Considera che le autorità locali e regionali di un numero importante di Stati europei non sono sufficientemente associate al processo decisionale relativo alla definizione e l’attuazione delle decisioni delle Istituzioni competenti dell’Unione europea (Commissione, Parlamento, Consiglio);

8. Ritiene che, nella misura in cui intende adattare il modo con il quale vengono esercitati i poteri delle Istituzioni competenti dell’Unione (e, di conseguenza, dei suoi Stati membri), il Libro bianco sulla governance europea rappresenti un inizio di risposta ai problemi sopraccitati;

9. Apprezza il fatto che nel suddetto testo le autorità locali e regionali vengano considerate in quanto pubblici poteri, alla stregua delle autorità centrali degli Stati cui esse appartengono, e che venga, a giusto titolo fatta una distinzione tra le autorità locali e regionali e i raggruppamenti e le associazioni che fanno parte della cosiddetta società civile;

10. In considerazione di quanto precede, auspica che le proposte contenute nel Libro bianco vengano riprese e formalizzate da parte delle autorità nazionali ed europee interessate nel corso del processo di revisione–semplificazione dei trattati dell’Unione europea che deve essere avviato nella primavera del 2002 sotto la responsabilità della Convenzione istituita dal Consiglio europeo di Laeken svoltosi nel dicembre del 2001;

11. Invita gli Stati membri del Consiglio d’Europa, e segnatamente quelli che sono membri o candidati all’adesione all’Unione europea o quelli sui quali le sue politiche e regolamenti hanno un’incidenza, attraverso l’Accordo sullo Spazio Economico europeo, a tener conto, fin da ora, delle proposte contenute nel Libro bianco per quanto concerne le loro relazioni con i poteri locali e regionali dei loro paesi;

Per quanto riguarda il contenuto del Libro bianco:

12. Si congratula con la Commissione europea per aver espressamente riconosciuto il ruolo fondamentale delle autorità territoriali in un’Europa basata su una « Governance a più livelli, nella quale ogni attore coopera a seconda delle proprie capacità o delle proprie conoscenze al successo dell’insieme» e per aver affermato che « In un sistema a più livelli, la vera posta in gioco è quella di stabilire delle regole chiare per l’esercizio condiviso – e non separato- delle competenze (…) » ;

13. Apprezza il fatto che la prima proposta di cambiamento contenuta nel Libro indichi che: « L’Unione deve rinnovare il metodo comunitario seguendo un approccio che parta maggiormente dalla base, piuttosto che dal vertice». L’attuazione di tale proposta rappresenterebbe un’applicazione del principio affermato dall’Articolo 4, paragrafo 3, primo comma della Carta europea dell’autonomia locale, che afferma che « L’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in modo generale, spettare di preferenza alle autorità più vicine ai cittadini (…) »;

14. In tal quadro, indica il suo accordo con la proposta che prevede  che « Le proposte (di decisione dell’Unione) devono venir formulate in base ad un’analisi effettiva dell’opportunità di un intervento a livello dell’Unione e della necessità di un’azione regolamentare. In caso affermativo, l’analisi deve ugualmente riguardare l’incidenza economica, sociale e ambientale potenziale, nonché i costi e i vantaggi dell’approccio adottato (…) » ;

15. Ritiene che tale procedura sia in linea con l’Articolo 4, paragrafo 3, secondo comma della Carta europea dell’autonomia locale, che prevede che « Il conferimento di una responsabilità (pubblica) ad un’altra autorità (diversa dalle autorità locali) deve tener conto della vastità e della natura del compito e delle esigenze di efficacia e di economia» ;

16. Condivide l’idea dell’applicazione dei principi di apertura, partecipazione, responsabilità, efficacia e coerenza – considerati come base di una buona governance, e, di conseguenza, invita le autorità nazionali ed europee a:

a. utilizzare un linguaggio accessibile e comprensibile da parte di tutti;

b. far partecipare i cittadini, soprattutto mediante i loro rappresentanti a livello locale e regionale, alla definizione e all’attuazione delle politiche dell’Unione euroopea;

c. chiarire e rafforzare le responsabilità delle autorità locali e regionali in materia di elaborazione e di attuazione delle politiche dell’Unione europea;

d. adottare le misure necessarie affinché, al fine dell’efficacia, le decisioni vengano prese al livello più appropriato;

e. rafforzare la coerenza delle decisioni comunitarie associando le collettività territoriali ai processi decisionali nazionali ed europei allo scopo di attuare un approccio integrato nel quadro di un sistema complesso;

17. In tal contesto, ritiene che i principi appena citati contengano gli elementi che vengono generalmente associati al principio di transparenza ;

18. Invita, nondimeno, la Commissione europea ad aggiungere il principio di partenariato all’elenco dei principi per una buona gouvernance. Il partenariato tra tutte le sfere competenti dei Governi e della Commissione, in una prima tappa dell’elaborazione delle politiche, basata su principi congiuntamente accettati, vigilerà affinché la conoscenza e le condizioni locali e regionali vengano prese in considerazione nell’elaborazione delle proposte di politiche;

19. E’ ugualmente convinto che l’applicazione di questi sei principi sia in grado di rafforzare il principio di sussidiarietà e, in tale prospettiva, evidenzia l’importanza della proposta indicando che prima di lanciare un’iniziativa a livello comunitario, è necessario valutare in modo sistematico che tale livello sia il più adeguato. Nello stesso quadro, apprezza l’invito rivolto agli organi legislativi dell’Unione europea perché si limitino alle questioni essenziali, utilizzando ampiamente le direttive quadro che lasciano agli Stati, ma anche alle regioni e agli enti locali, un margine di manovra sufficiente per adattarle alle condizioni locali, il che è conforme all’articolo 4, paragrafo 5 della Carta europea dell’autonomia locale;

20. Intende ricordare che una delle prime condizioni necessarie per l’attuazione del principio di sussidiarietà è costituita dal rispetto dell’articolo 3, paragrafo 1 della Carta europea dell’autonomia locale, volto a garantire che gli enti locali, - come pure, ove del caso, le altre collettività territoriali che possono rientrare in tale trattato- dispongano della « capacità effettiva di gestire e di risolvere, nell’ambito della legge, sotto la loro responsabilità e a vantaggio delle loro popolazioni, una parte importante degli affari pubblici» ;

21. Ritiene che sia utile sottolineare che una tale capacità esiste unicamente se il diritto di esercitare delle competenze proprie nei settori che interessano più direttamente le comunità viene riconosciuto alle collettività territoriali. Tale diritto deve tradursi in modo concreto mediante il conferimento a tali collettività di un numero minimo di competenze basilari stabilite per legge, o ancor meglio, fissate nella Costituzione;

22. E’ convinto che l’applicazione di tale principio in quanto principio regolatore delle relazioni tra le collettività locali, le regioni, lo Stato centrale o federale, e, per i paesi interessati, le istituzioni europee implichi la rinuncia del legislatore nazionale e perfino europeo ad una regolamentazione eccessiva riguardante le materie che sono di competenza degli enti locali o regionali, che devono disporre di un margine di manovra sufficiente;

23. E’convinto che il fatto di adeguare le risorse finanziarie alle competenze delle collettività locali rappresenti un banco di prova particolarmente significativo per l’applicazione del principio di sussidiarietà e per l’attuazione di una governance di qualità da parte delle autorità centrali, ma ugualmente europee, nei confronti delle collettività locali e regionali. Di conseguenza, il CPLRE chiede che venga applicato l’articolo del Trattato dell’Unione europea sulla valutazione dell’impatto economico dei regolamenti dell’Unione europea;

24. Nel processo di riforme e di definizione della governance europea, è essenziale determinare le rispettive competenze e prendere maggiormente in considerazione i principi della proporzionalità e della sussidiarietà. I criteri di tutte le fasi preparatorie delle politiche europee devono essere valutati in modo preciso; esaminare perché sono necessarie delle azioni a livello dell’Unione europea, quali questioni sono di competenza delle istituzioni dell’Unione euroopea e quali riguardano le competenze degli Stati membri e come vengono prese in considerazione le disparità tra gli Stati membri, le regioni e i comuni;

25. Sostiene l’idea di « Arrivare al cittadino mediante la democrazia regionale e locale». In tale prospettiva, apprezza il fatto che venga riconosciuto espressamente che le autorità territoriali, in qualità di poteri pubblici, sono ormai incaricate di attuare delle politiche dell’Unione europea in un numero molto significativo di settori dell’azione pubblica;

26. Al riguardo, condivide la proposta indicante che « La responsabilità principale per coinvolgere il livello regionale e quello locale nella politica dell’Unione europea spetta sempre alle autorità nazionali e deve continuare a dipendere da esse» e l’opinione secondo la quale « Viene spesso percepito che i governi nazionali non associno abbastanza gli attori regionali e locali alla preparazione delle loro posizioni sulle politiche comunitarie»;

27. Tenendo presenti i principi contenuti nella Carta europea dell’autonomia locale (articolo 4, paragrafo 6) e quelli enunciati nel progetto di Carta europea dell’autonomia regionale, esprime il proprio accordo con la proposta volta a raccomandare che « Ogni Stato membro deve predisporre dei meccanismi adeguati per organizzare ampie consultazioni al momento dell’esame e dell’attuazione delle decisioni e delle politiche europee che hanno una dimensione territoriale» e che « Il processo decisionale politico dell’Unione europea, e soprattutto il suo calendario, devono consentire agli Stati membri di prendere in considerazione l’esperienza regionale e locale e di trarne degli insegnamenti »;

28. E’ del parere che quest’ultimo punto dovrebbe riferirsi ugualmente agli Stati non membri, soprattutto quelli che hanno delle relazioni particolarmente strette con l’Unione, cioè quelli membri dell’Accordo sullo Spazio Economico Europeo;

29. Esprime soddisfazione per le intenzioni della Commissione europea per quanto riguarda « (la presa) in considerazione delle realtà e dell’esperienza regionale e locale quando quest’ultima prepara delle proposte politiche », incoraggia fortemente la Commissione a perseverare nel suo intento di « organizzare un dialogo sistematico con le associazioni europee e nazionali di enti regionali e locali, nel rispetto delle disposizioni costituzionali e dei sistemi amministrativi», e chiede di essere associato alla cooperazione che si stabilirà in tale ambito tra le associazioni sopraccitate e il Comitato delle Regioni;

30. In vista di una maggiore flessibilità e del rispetto della diversità delle condizioni locali, sostiene la proposta volta a « attuare la legislazione e i programmi con forte impatto territoriale con una maggiore flessibilità (…) » nonché quella relativa alla stipula di contratti tripartiti di obiettivi conclusi tra gli Stati membri dell’Unione europea, i poteri locali e regionali e la Commissione, al fine di una migliore attuazione delle politiche comunitarie;

31. E’ pronto ad incoraggiare le collettività territoriali interessate perché partecipino ai programmi per l’elaborazione degli indicatori per consentire di individuare i settori nei quali è necessaria una maggiore coerenza, nel rispetto degli strumenti giuridici del Consiglio d’Europa in materia di autonomia locale, di assetto territoriale, di trasporti e di ambiente;

32. Per quanto riguarda l’attuazione delle decisioni comunitarie, ritiene che in certi settori, la procedura di coregolazione per l’elaborazione delle misure di applicazione possa costituire un modello di partecipazione particolarmente valido nella misura in cui permetterebbe di avvalersi del know-how e dell’esperienza sul campo delle autorità territoriali;

33. Per quanto riguarda la relazione tra il Consiglio d’Europa e l’Unione europea in materia di democrazia locale e regionale, invita le istituzioni e gli organi competenti dell’Unione europea, come pure gli Stati membri dell’Unione a promuovere e a rafforzare le garanzie giuridiche e favorire l’esercizio della democrazia locale e regionale nel rispetto dei principi contenuti nelle Carte citate al paragrafo 1 (f e g) tenendo conto delle raccomandazioni adottate in questo campo dal Comitato dei Ministri, l’Assemblea parlamentare e il Congresso, ciascuno nel quadro delle proprie competenze⁴ ;

34. Pare necessario, come viene ricordato in numerosi paragrafi della presente Opinione, che l’Unione europea, molte delle cui direttive riguardano direttamente le competenze delle regioni e dei comuni, applichi i principi della Carta europea dell’autonomia locale e che, di conseguenza, l’Unione europea possa, almeno mediante una Dichiarazione solenne, aderire ai principi della Carta per quanto concerne la sua azione suscettibile di incidere sugli interessi dei poteri locali e regionali;

35. Per quanto riguarda le relazioni tra i vari livelli di governo centrale o federale, regionale e locale all’interno di uno Stato, è determinato a continuare a proseguire i propri sforzi per l’applicazione dei principi di sussidiarietà e di autonomia locale e regionale in base ai principi stabiliti nelle Carte succitate;

36. In particolare, nel quadro delle sue responsabilità relative al controllo politico dell’applicazione della Carta europea dell’autonomia locale, auspica approfondire quanto prima la questione del diritto degli enti locali ad essere consultati nel corso del processo di pianificazione e di decisione per tutte quelle questioni che li riguardano direttamente, nonché per la questione relativa al loro diritto di associazione a livello nazionale ed internazionale.

¹ Discusso ed adottato dalla Commissione Permanente del Congresso il 22 marzo 2002 (vedi doc CG (8) 29 progetto di Parere, presentato dai Sigg. R. Koivisto e H. Skard, relatori).

² A tutt’oggi, la Carta è stata firmata da 38 Stati membri del Consiglio d’Europa e ratificata da 34.

³ I tre paesi membri dell’Accordo europeo di libero scambio (EFTA) che hanno firmato l’Accordo sullo Spazio Economico Europeo (EEE), l’Islanda, il Liechtenstein e la Norvegia, devono osservare la maggior parte delle politiche dell’Unione europea e dei regolamenti legati al Mercato interno.

⁴ Occorre ricordare, a tal proposito, che, a seguito di un accordo stipulato con il Comitato delle Regioni nel corso di questi ultimi anni, il Congresso si è impegnato a seguire prioritariamente l’evoluzione della democrazia locale e regionale negli Stati candidati all’adesione all’Unione europea.