Parere 15 (2001)¹ relativo al progetto di raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri del Consiglio d'Europa sulla “ partecipazione dei cittadini alla vita pubblica a livello locale”

Premesse generali

1. Il Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa (CPLRE) plaude all'iniziativa del Comitato dei Ministri di elaborare un progetto di raccomandazione relativo alla “partecipazione dei cittadini alla vita pubblica a livello locale”. L’adozione di tale raccomandazione nel corso dell'Anno Internazionale del Volontariato costituirebbe un importante segnale a favore del processo di rafforzamento della democrazia locale negli Stati membri del Consiglio d'Europa;

2. Il CPLRE considera che la forma adottata, cioè una raccomandazione corredata dai suoi due allegati, è adatta per dare attuazione ai provvedimenti proposti, in conformità al principio di sussidiarietà, e pertanto alle specificità locali;

3. Il CPLRE condivide ampiamente l'analisi delle sfide poste attualmente all'autonomia locale, come pure le conclusioni del Comitato dei Ministri. Gli studi intrapresi a livello internazionale rivelano molteplici tendenze e sviluppi sia nel comportamento politico dei cittadini, che nel processo di riforma dell'autonomia locale negli Stati membri del Consiglio d'Europa;

4. Il CPLRE sostiene il principio della democrazia rappresentativa intesa come base per la partecipazione dei cittadini non solo a livello locale, ma ugualmente a livello regionale e nazionale, in quanto eredità comune degli Stati membri del Consiglio d'Europa;

5. In considerazione delle mutate aspettative dei cittadini, occorre completare la democrazia rappresentativa con degli elementi di democrazia diretta. Devono ugualmente venir adottate delle misure atte a consentire ai cittadini di assumere delle responsabilità nell'organizzazione della vita locale;

6. Il CPLRE si è intensamente interessato, già in passato, a vari aspetti del rafforzamento della democrazia locale negli Stati membri del Consiglio d'Europa. Al riguardo, meritano una menzione speciale:

– la Carta europea della partecipazione dei giovani alla vita comunale e regionale (Risoluzione 237 (1992) del Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa);

– la Risoluzione 243 (1993) del Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa sulla cittadinanza e l'estrema povertà: la dichiarazione di Charleroi;

– la Risoluzione 15 (1995) sulla democrazia locale;

– la Risoluzione 91 (2000) sulla responsabilità dei cittadini e la partecipazione alla vita pubblica;

Il progetto di raccomandazione del Comitato dei Ministri si riallaccia alle risoluzioni del CPLRE testé citate. Tali documenti dovrebbero di conseguenza essere menzionati nel preambolo della raccomandazione;

Il CPLRE, dopo ampia ed approfondita discussione, ritiene che la Raccomandazione del Comitato dei Ministri dovrebbe essere completata come segue:

7. Il CPLRE è fermamente convinto che la disponibilità dei cittadini ad assumere delle responsabilità e a partecipare agli affari politici dipenda dalla situazione dell'autonomia locale negli Stati membri del Consiglio d'Europa. Grazie all'adozione della Carta europea dell'autonomia locale, è stata istituita una norma comune europea per verificare l'autonomia locale negli Stati membri del Consiglio d'Europa. Secondo la Carta europea, i principi fondamentali sui quali poggia l'autonomia locale sono i seguenti: l'autonomia (cioè la responsabilità degli enti locali in materia di funzioni amministrative e di gestione finanziaria), e la cittadinanza (forme e modalità della partecipazione dei cittadini);

8. La realizzazione dei compiti futuri degli enti locali dipende dal successo degli sforzi compiuti per garantire loro maggiori poteri decisionali, insieme alla disponibilità di sufficienti mezzi finanziari propri;

9. I poteri locali costituiscono il livello locale dell'organizzazione politica. Forniscono i servizi pubblici locali e, perché i cittadini possano identificarsi con la loro città o il loro comune, richiedono dei mezzi di azione indipendenti. Devono contribuire a creare il clima necessario per un consenso pubblico, a garantire la giustizia sociale, a mantenere la legalità e a promuovere l'espressione della diversità culturale. Suscitano in tal modo nei cittadini un senso di appartenenza alla loro città o al loro comune;

10. Il CPLRE ritiene pertanto necessario inserire il seguente testo nelle raccomandazioni rivolte ai governi degli Stati membri:

“di firmare e ratificare, qualora non l'avessero ancora fatto, la Carta europea dell'autonomia locale e di sostenerla con delle misure legislative che conducano ad un rafforzamento delle capacità operative e finanziarie dei comuni, in conformità ai principi fondamentali dell'autonomia locale quale è definita nella Carta europea” ;

11. La democrazia non si limita all'esercizio del diritto di voto. L'influenza dei cittadini sulla formulazione della politica può e deve essere ugualmente resa possibile sotto altre forme. Ne consegue che non soltanto debbano venir sviluppate delle forme di democrazia diretta, ma debbano ugualmente venir utilizzati le conoscenze e l'impegno dei cittadini, in quanto persone direttamente interessate dalle decisioni politiche ed amministrative, in modo da trovare delle soluzioni appropriate e vicine alle aspirazioni della popolazione locale. E' per questo indispensabile sviluppare una cultura del dialogo tra l'amministrazione, i politici, i cittadini, i gruppi sociali, le associazioni, i rappresentanti dell'economia e dell'industria ed altri attori. Il CPLRE esprime quindi particolare soddisfazione per i principi essenziali per il miglioramento della partecipazione politica a livello locale, definiti all'allegato I;

12. Il CPLRE ritiene necessario far rilevare il fatto che, negli Stati di diritto liberali, i diritti conferiti ai cittadini sono strettamente connessi alla consapevolezza dei loro doveri e responsabilità. Un ordinamento giudiziario, basato sui diritti dell'uomo e dei cittadini, e il rispetto degli obblighi ad esso inerenti, è la condizione necessaria per una coesistenza armoniosa in società, quantunque non sufficiente in sé. Si ottiene la realizzazione di una vita in società conforme alla dignità umana unicamente quando la libertà di azione dei cittadini, garantita dai diritti e dalle libertà, assume delle forme etiche e morali. Il CPLRE è quindi del parere che gli Stati membri, come pure gli enti locali e regionali, dovrebbero essere invitati ad esaminare, riconoscere e attuare le linee guida per una politica di partecipazione civica responsabile a livello comunale e regionale, quali sono esposte nella Risoluzione 91 (2000). I principi etici e morali enunciati in tale Risoluzione potrebbero venir aggiunti alla raccomandazione, sotto forma di un allegato III;

13. Il CPLRE prende nota con soddisfazione del fatto che le proposte contenute nella Risoluzione 91 per migliorare la trasparenza dei processi decisionali politici a livello locale sono state riprese nell'allegato II A del progetto di raccomandazione;

14. Nelle democrazie rappresentative, la legittimità politica si accresce quando aumenta il tasso di partecipazione alle elezioni. Il CPLRE nota con preoccupazione che si sta delineando in quasi tutti gli Stati membri del Consiglio d'Europa un vistoso calo della partecipazione elettorale a tutti i livelli politici. Il CPLRE ritiene pertanto necessario far figurare all'allegato II B, accanto alle proposte di emendamento già indicate, una raccomandazione che inviti a rimaneggiare le procedure elettorali, in modo che i cittadini dispongano di una maggiore possibilità di influenzare la composizione dei loro consigli. Nella pratica, le modalità elettorali del cumulo dei voti e del "panachage" hanno dimostrato la loro validità. I cittadini dispongono in tal modo di più voti, che possono dare a un unico candidato, oppure a più persone, sia appartenenti ad uno stesso partito, che a partiti diversi;

15. Le città e i comuni che si sono fissati l'obiettivo di diventare un modello di “comune dei cittadini”, operano a favore dell'azione dei cittadini per conseguire una maggiore autonomia possibile dell'amministrazione locale. Il CPLRE si compiace in tal senso del fatto che siano state citate nella Raccomandazione del Comitato dei Ministri delle impostazioni e delle misure a favore di una partecipazione diretta della popolazione al processo decisionale, come pure della gestione degli affari a livello locale. Le proposte che figurano all'allegato II C della raccomandazione coincidono con le proposte del Congresso contenute nella Risoluzione 91;

16. Allo scopo di rafforzare la partecipazione della popolazione giovanile, sia di sesso maschile che femminile, il CPLRE si dichiara favorevole sia all'abbassamento dell'età del diritto di voto che alla creazione di consigli o di parlamenti dei giovani;

17 Il CPLRE chiede inoltre che venga aggiunta, nell'allegato II C, la proposta di costituire un “bilancio dei cittadini”. Tale approccio, che intende associare i cittadini alla pianificazione finanziaria e di bilancio, è basato sull'elaborazione di un bilancio che sia chiaro ed accessibile ai profani. Tale bilancio dovrebbe essere commentato e spiegato localmente, nell'ambito di riunioni con i cittadini, e le varie opzioni dovrebbero essere discusse insieme a loro. Le preferenze dei cittadini sulle singole voci di bilancio dovrebbero far parte delle discussioni in materia di bilancio;

18. Rafforzare la motivazione e la partecipazione dei cittadini è un elemento decisivo per la continua vitalità delle città e dei comuni. Il CPLRE considera quindi che gli enti locali debbano essere invitati a istituire delle strutture di sostegno destinate ad assistere i cittadini, i movimenti che promuovono delle iniziative e le associazioni nei loro sforzi per partecipare all'organizzazione locale della vita della comunità. In tal senso, il CPLRE raccomanda di richiamare l'attenzione sull'importanza del lavoro svolto dalle associazioni dei pensionati, dal volontariato, dalle agenzie per la tutela dell'ambiente (Agenda Locale 21), dalle associazioni, dalle reti e dalle fondazioni. Dei siti Internet e una gestione attiva dei reclami possono costituire dei mezzi efficaci per individuare i problemi, a livello del contenuto o dell'organizzazione, che si possono riscontrare nelle amministrazioni, nelle istituzioni o in qualsiasi altro campo;

19. Il CPLRE ritiene inoltre importante indicare agli enti locali e regionali degli Stati membri del Consiglio d'Europa i fattori di successo che favoriscono un maggior impegno e una maggiore partecipazione dei cittadini:

a. i cittadini, uomini e donne, devono sentirsi persuasi di essere presi sul serio. Gli enti locali riusciranno a dare loro tale consapevolezza presentando delle offerte convincenti di collaborazione e di partecipazione che tengano conto delle possibilità, delle motivazioni e delle preoccupazioni dei cittadini. In modo particolare, devono riconoscere le difficoltà specifiche incontrate dalle donne per partecipare alla vita politica e prendere dei provvedimenti per superarle;

b. l'interesse dei cittadini, delle associazioni e dei vari movimenti può ugualmente venir stimolato da premi ed elogi (onorificenze, pubblici riconoscimenti, possibilità di ricevere una certificazione, rimborso spese, sponsorizzazioni);

c quando dei cittadini o dei gruppi di cittadini contribuiscono, in una qualsiasi forma, a realizzare delle economie di bilancio, dovrebbero poter ricevere una parte di tali risparmi da loro realizzati come contributo per le loro attività di volontariato;

d. per interessare tutte le fasce della popolazione e per offrir loro la possibilità di partecipare, le autorità locali devono, se del caso, potersi rivolgere a certi gruppi con un approccio più incisivo e più specifico. I cittadini vogliono essere considerati come singoli individui, e non unicamente come membri della popolazione in generale. Per questo, non sono bastate le sole offerte di mediazione;

e. nel campo della promozione di nuove forme di partecipazione dei cittadini, non si deve trascurare l'attività svolta dal settore tradizionale del volontariato. I membri di associazioni e di gruppi che da anni svolgono compiti importanti in modo volontario non devono avere l'impressione che i loro servizi non siano più riconosciuti negli ambienti politici.

¹ Discusso e adottato dal Congresso il 29 maggio 2001, 1a seduta (ved. Doc CG (8) 3, progetto di Parere presentato dai Sig.ri M. Guégan e M. Haas, relatori).