Parere 14 (2000)¹ sul progetto di raccomandazione del comitato dei ministri, preparato dal cdlr,su "fiscalità locale, perequazione finanziaria e contributi finanziari alle collettività locali"

Il Congresso,

1) Dopo essere stato consultato oralmente, durante la 24^a riunione del CDLR sulla bozza di Raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri su "Fiscalità locale, perequazione finanziaria e contributi finanziari alle collettività locali",

2) Desidera ringraziare il CDLR per averlo consultato e per aver riveduto questa bozza di raccomandazione al fine di tener conto delle sue osservazioni preliminari,

3) Dato il parere del suo Gruppo di lavoro incaricato del follow-up della messa in opera della Carta europea dell'autonomia locale sulla bozza di raccomandazione riveduta,

4) In vista di trasmettere il progetto finale di raccomandazione al Comitato dei Ministri per approvazione:

- decide di sottoporre al CDLR alcune proposte di emendamento complementari quali quelle che figurano, in grassetto, nel testo presentato in allegato,

- chiede al CDLR di tener conto di queste proposte nonché, all'occorrenza, della raccomandazione che il Congresso avrà adottato durante la sua 7^a Sessione Plenaria (Strasburgo, 23-25 maggio 2000) sul tema "Le risorse finanziarie delle collettività locali rispetto alle loro competenze, un test concreto per la sussidiarietà".

ALLEGATO

PROGETTO DI RACCOMANDAZIONE N. ...
DEL COMITATO DEI MINISTRI AGLI STATI MEMBRI
SU "FISCALITÀ LOCALE, PEREQUAZIONE FINANZIARIA
E CONTRIBUTI FINANZIARI ALLE COLLETTIVITÀ LOCALI"

Questa Raccomandazione sostituisce la Raccomandazione (91) 4 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sulla perequazione delle risorse delle collettività locali

Il Comitato dei Ministri, in virtù dell'articolo 15.b dello Statuto del Consiglio d'Europa,

Considerando che lo scopo del Consiglio d'Europa consiste nel realizzare un'unione più stretta fra i suoi membri per tutelare e promuovere gli ideali e i principi che sono il loro patrimonio comune, e nel favorire il loro progresso socioeconomico, e che questo scopo può esser perseguito, fra l'altro, mediante l'approvazione di un'azione comune nel settore economico, sociale, giuridico e amministrativo;

Considerando che l'autonomia locale implica una certa autonomia finanziaria;

Considerando le disposizioni dell'articolo 9 della Carta europea dell'autonomia locale, che ha adottato sotto forma di trattato internazionale il 15 ottobre 1985 e che è stato ratificato ad oggi da 32 Stati membri del Consiglio d'Europa;

Data la Raccomandazione (....) 2000 del Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa, adottata nel contesto delle sue attività di follow-up dell'attuazione della Carta europea dell'autonomia locale e con riferimento alla questione delle risorse finanziarie delle collettività locali in rapporto alle loro competenze;

Considerando che la fiscalità, su scala locale, i meccanismi di perequazione finanziaria e i contributi finanziari statali devono essere adeguati ai bisogni delle collettività locali al fine di ottimizzare l'efficacia dell'attività delle loro autorità, nel rispetto delle regole e dei codici di comportamento applicabili su scala nazionale;

Considerando che le soluzioni ai problemi finanziari delle collettività locali debbono essere adeguate alle specificità di ogni Stato, così come risultano fra l'altro dalla sua struttura, dalla sua organizzazione territoriale, dalla ripartizione delle competenze fra i vari livelli di governo e dalle sue tradizioni;

Raccomanda ai governi degli Stati membri:

1. di assicurare un'equa ripartizione delle risorse finanziarie pubbliche fra i vari livelli territoriali, tenendo conto delle competenze di ciascun livello e della loro evoluzione;

2. Di garantire alle collettività locali un sistema di finanziamento delle loro spese, basato sui seguenti principi:

- Le risorse delle collettività locali e la loro ripartizione devono essere proporzionali al bisogno di gestire efficacemente le loro competenze;

- Una parte cospicua dei trasferimenti, così come le risorse proprie, non devono essere stanziate;

- Le collettività locali hanno diritto, nel contesto della politica economica nazionale, di raccogliere fondi - cioè risorse proprie - sufficienti; la possibilità di una concorrenza fiscale sana a livello delle imposte andrebbbe mantenuta, pur evitando ogni concorrenza fiscale dannosa;

- L'importo dei contributi finanziari statali dev'essere equo e prevedibile;

- Il sistema di finanziamento, inteso complessivamente, dev'essere coerente rispetto agli obblighi della politica economica nazionale.

3. di riconsiderare - all'occorrenza - il quadro giuridico e amministrativo per quanto concerne la fiscalità locale, la perequazione finanziaria e l'apporto finanziario alle collettività locali, tenendo conto, fra l'altro, delle linee direttrici che figurano in allegato alla presente raccomandazione e di altri mezzi per realizzare un'equa ripartizione dei contributi finanziari che favorisca il miglioramento dei servizi e l'efficacia della loro offerta;

4; di associare gli eletti locali alla riflessione sulle riforme che sia opportuno attuare in questo settore e sulle modalità di attuazione delle medesime.

Allegato alla Raccomandazione n. ....

Linee direttrici per quanto concerne la fiscalità locale, la perequazione finanziaria e i contributi finanziari alle collettività locali

1. Linee direttrici in materia di fiscalità locale

a. Livello dei redditi fiscali

L'autonomia finanziaria delle collettività locali implica un livello di risorse proprie proporzionato alle loro competenze, così come sono definite dalla Costituzione o dalla legge. In generale, le risorse proprie più importanti devono essere gli introiti fiscali. Questi introiti rappresentano per le collettività locali un elemento di autonomia che i loro organi rappresentativi hanno ottenuto con la loro elezione da parte dei cittadini. Inoltre, il fatto di poter far ricorso a risorse fiscali proprie è un elemento di sicurezza per gli eletti locali che possono in tal modo sapere su che tipo di risorse possono contare a lungo termine.
Dato tutto quanto è stato detto sopra, un certo grado di decentramento fiscale si rende necessario.

Per poterlo valutare, ci si può servire dei seguenti parametri:

- Il rapporto fra il livello di introiti fiscali delle collettività territoriali e il totale delle entrate fiscali statali;
- Il rapporto fra gli introiti fiscali locali e il totale delle risorse locali;
- I'entità degli introiti fiscali paragonata a quella dei contributi fiscali (dotazioni e sovvenzioni) statali e di altre collettività pubbliche.

Quando il livello di decentramento fiscale viene considerato basso in base ai parametri sopraccitati, gli Stati dovrebbero esaminare, con le collettività locali, i provvedimenti che consentono di aumentare la quota delle entrate fiscali, proprie e/o condivise, di queste collettività, senza accrescere la pressione fiscale globale.

b. Struttura della fiscalità locale

La struttura della fiscalità locale dovrebbe garantire le condizioni seguenti:

- equa ripartizione del carico tributario locale a seconda delle capacità dei contribuenti di pagare e del beneficio che essi traggono dai servizi che vengono loro forniti;

- rendimento sufficientemente elevato e costi di gestione e di controllo ridotti;

- trasparenza dell'onere fiscale per i contribuenti e per le imprese tassate (si tratta di una condizione preliminare per una ripartizione efficace delle risorse che tenga conto delle preferenze dei cittadini);

- diritto riconosciuto alle autorità locali di far variare - all'occorrenza, entro una forbice prestabilita - l'importo delle imposte che hanno riscosso;

- il divario fra i tassi delle imposte locali delle varie collettività locali non dovrebbe essere troppo grande, a meno che non si giustifichi per via di fattori quali un livello di servizi diverso;

- limitate conseguenze economiche (impatto minimo sulla crescita e sulla struttura economica comunale), demografiche (allo scopo di stimolare la migrazione delle persone) e sociali (per non indebolire maggiormente i gruppi sociali in difficoltà).

- una certa elasticità per permettere di adeguare le entrate fiscali all'evoluzione dei costi.

E' possibile soddisfare queste esigenze sia con un sistema basato su imposte esclusive che con un sistema basato su una combinazione di fiscalità propria (esclusiva e comune) e di imposte condivise di cui la parte che spetta alle collettività locali è fissata per legge.

2. Linee direttrici in materia di perequazione finanziaria

Un livello cospicuo di perequazione finanziaria è una condizione indispensabile per il decentramento fiscale e per un'autonomia fiscale solida. Nel contempo, essa può contribuire efficacemente alla realizzazione degli obbiettivi di stabilità economica e al successo delle politiche di sviluppo sostenibile ed equilibrato del territorio.

a. Metodi di valutazione dei bisogni di spesa in vista della perequazione

Nella valutazione dei bisogni di spesa, si deve privilegiare l'utilizzazione di criteri che:

- siano obbiettivi e che non siano controllati direttamente dalle collettività locali;

- non siano suscettibili di influire sulla libertà di scelta delle collettività locali, entro i limiti delle risorse di cui dispongono;

- non penalizzino le collettività che cercano di razionalizzare la gestione dei loro servizi per migliorarne l'efficacia e non creino involontariamente un incitamento ad assumere comportamenti che siano contrari agli obbiettivi di responsabilità locale e di efficacia nel fornire i servizi;

- tengano conto, per quanto possibile, delle caratteristiche demografiche, geografiche, socioeconomiche che portano a delle disparità dei costi;

Le formule di calcolo utilizzate per la valutazione dei bisogni di spesa dovrebbero corrispondere alle seguenti condizioni:

- il peso concesso ai vari indicatori individuali dovrebbe essere determinato in base alle informazioni obbiettive sulle variazioni delle spese dovute alle variazioni di tali indicatori;

- nella misura in cui la valutazione dei bisogni implica tuttavia dei giudizi di valore sul peso da dare ai vari indicatori di bisogni, è necessario individuare e valutare i risultati di questi giudizi in concertazione con i rappresentanti delle collettività locali interessate, o delle loro associazioni;

- le formule (i modelli) di valutazione dei bisogni dovrebbero essere il più possibile semplici, per favorire la comprensione e la responsabilità, ma anche più complete e precise possibile, per essere affidabili;

- le formule di valutazione dei bisogni dovrebbero rimanere il più possibile stabili, per permettere alle collettività locali di far previsioni a lunga scadenza e per far sì che i cambiamenti dei bisogni valutati rispecchino cambiamenti reali della situazione delle collettività locali;

b. Meccanismi di perequazione

Gli Stati dovrebbero verificare regolarmente il funzionamentento dei loro sistemi di perequazione ed esaminare, con le collettività locali, i miglioramenti che è possibile arrecarvi, per correggere efficacemente gli effetti perversi di una disuguale ripartizione delle risorse e dei bisogni di spesa e per garantire una vera e propria libertà di opinione delle collettività locali nei settori di loro competenza.

La perequazione dovrebbe applicarsi a tutti i livelli, su di un piano verticale fra gli Stati (o le Federazioni), le regioni (o le entità federate) e le collettività locali e, su di un piano orizzontale, fra gli enti locali.

I sistemi di perequazione devono essere ideati in modo da poter livellare, parificare, almeno parzialmente, la capacità fiscale delle collettività locali, per consentir loro, se lo desiderino, di garantire una gamma e un livello paragonabili di servizi, qualora applicchino tassi simili di imposte locali.

E' però necessario far sì che tale perequazione delle capacità finanziarie non metta a repentaglio l'autonomia locale inducendo praticamente le collettività a fornire il medesimo livello di servizi o ad applicare gli stessi tassi d'imposte.

La perequazione non deve scoraggiare le collettività locali più ricche a consentire uno sforzo fiscale supplementare in quanto servirebbe soltanto per trasferimenti verso altre collettività. Analogamente, la perequazione non deve dissuadere le collettività locali più povere dall'esaurire la loro capacità fiscale.

Le modalità di perequazione dovrebbero comprendere il più possibile delle attività delle collettività locali; qualora esistano più livelli di amministrazione locale, sarebbe utile applicare degli obbiettivi di perequazione all'insieme dei servizi locali e dei tassi d'imposta in un determinato territorio;

Si dovrebbe fornire alle collettività locali un'informazine idonea circa il funzionamento dei sistemi di perequazione, giacché le collettività locali non possono accettare un sistema che non conoscono o che non capiscono.

E' opportuno, inoltre, favorire i meccanismi volontari di ridistribuzione di talune imposte locali; questi meccanismi potrebbero venir instaurati, in particolare, nelle aree urbane, fra il centro e i comuni periferici.

In generale, la perequazione tramite la concessione di un apporto finanziario comporta meno rischi di creare risentimento fra collettività locali; tuttavia, laddove la capacità di imposta locale varia talmente da far sì che il livello di perequazione auspicato non possa essere raggiunto soltanto con trasferimenti finanziari statali, potrebbe rivelarsi utile prevedere di ricorrere a un sistema di ripartizione (basato sulla legge e corrispondente al principio di solidarietà fra collettività dello stesso livello) secondo il quale una parte dei redditi fiscali delle collettività ricche verrebbe trasferito a quelle meno ricche;

Laddove esiste più di un'imposta locale, la perequazione dovrebbe avvenire per ciascuna imposta, a meno che un'imposta specifica non sia dominante e che la collettività locale abbia poche possibilità di decidere della ponderazione delle varie imposte;

3. Linee direttrici in materia di contributi finanziari alle collettività locali

a. Dotazioni

Il contributo statale (e quello delle collettività su scala regionale) al finanziamento dei bilanci locali dovrebbe presentarsi, nella maggior parte dei casi, sotto forma di dotazione (contributi non stanziati).

L'importo complessivo delle dotazioni dovrebbe essere determinato in base a criteri che tengano conto di fattori quali la crescita economica e l'aumento dei costi, soprattutto quando il livello di risorse proprie delle collettività locali e il loro margine di manovra nei confronti di tali risorse non permetta l'adeguamento delle risorse all'incremento delle spese legato a fattori economici.

E' altresì auspicabile che lo Stato garantisca alle collettività locali una certa stabilità nell'evoluzione di questo importo globale, eventualmente per legge o nel contesto di disposizioni e di accordi volti a garantire la stabilità economica con la partecipazione di tutti i livelli di governo.

II criteri di attribuzione delle dotazioni debbono, di norma, essere chiaramente definiti, conformemente al contesto legale e su una base non discrezionale, il che dovrebbe permettere alle collettività locali di calcolare anticipatamente l'ammontare delle dotazioni di cui beneficieranno e di approvare i loro bilanci di conseguenza.

b. Sovvenzioni

Le sovvenzioni (stanziate) limitano la libertà di scelta politica delle collettività locali e sono meno efficaci rispetto alle dotazioni in quanto strumenti di perequazione. Di conseguenza, il ricorso alle sovvenzioni dovrebbe limitarsi, in generale, a ciò che è necessario per raggiungere i seguenti obbiettivi:

- (co)finanziare le spese per gli investimenti, nel contesto di politiche per uno sviluppo territoriale equilibrato e sostenibile;

- far sì che alcuni servizi pubblici locali siano forniti a un livello normalizzato in tutto il territorio nazionale;

- compensare l'eccesso di popolazione, in determinate zone, che può influire negativamente sull'offerta di alcuni servizi pubblici su scala locale;

- finanziare alcuni servizi pubblici forniti dalle collettività locali per conto dello Stato o compensare le spese che le collettività locali debbono accollarsi quando si tratta di mettere in atto delle competenze delegate da altre autorità.

¹ Discusso e approvato dalla Camera dei Poteri Locali il 23 maggio 2000, e adottato dalla Commissione Permanente del Congresso il 25 maggio 2000 (ved. Doc. CPL (7) 4, progetto di parere presentato dal Sig. J.C. Frécon, relatore).