КРЄП (2018)2

                   

Страсбург, 23 листопада 2018 року

КОНСУЛЬТАТИВНА РАДА ЄВРОПЕЙСЬКИХ ПРОКУРОРІВ (КРЄП)

I. ВСТУП, МЕТА І СФЕРА ЗАСТОСУВАННЯ ВИСНОВКУ

1.            Консультативна рада європейських прокурорів (КРЄП) була створена Комітетом міністрів Ради Європи у 2005 році; її завдання полягало у формуванні висновків з питань, що стосуються імплементації Рекомендації (2000)19 Комітету міністрів державам-членам про роль прокуратури в системі кримінальної юстиції.

2.            Відповідно до рішення Комітету міністрів, прийнятого в цих нормативно-правових межах[1], КРЄП вирішила підготувати та прийняти у 2018 році висновок, увага якого стосувалася б незалежності, підзвітності та етики прокурорів.

3.            Зважаючи на те, що багато міжнародних інструментів вже присвячені питанню незалежності прокурорів, з цією метою КРЄП спирається, зокрема, на власний Висновок № 4(2009) «Про взаємовідносини між суддями та прокурорами у демократичному суспільстві» (Бордоська декларація), ухвалений спільно з Консультативною радою європейських суддів (КРЄС) і нагадує, що незалежність прокуратури є безумовним наслідком незалежності судової влади. КРЄП також посилається на власний Висновок № 9(2014) під назвою «Європейські норми та принципи щодо прокурорів» (Римська хартія), де зазначається, що слід заохочувати загальну тенденцію до зміцнення незалежності та ефективної автономії прокуратури, що прокурори повинні бути автономними в прийнятті рішень і виконувати свої обов'язки, не зазнаючи зовнішнього тиску чи втручання.

4.            КРЄП у цьому Висновку розглядає можливі втручання в незалежність прокурорів та тиск, зокрема політичний, який чиниться на них, як це спостерігалося в деяких державах-членах. Отримуючи розуміння щодо питань, пов'язаних із незалежністю, підзвітністю та етикою, КРЄП прагне підвищити обізнаність прокурорів та відповідних органів влади щодо відповідних подій та реформ у цих сферах.

5.            КРЄП також бере до уваги План дій Ради Європи щодо зміцнення суддівської незалежності та неупередженості в державах-членах[2], а також доповідь Генерального секретаря Ради Європи за 2016 рік під назвою «Стан демократії, прав людини та верховенство права – імператив безпеки для Європи»[3].

6.            КРЄП, як і в ході своєї попередньої діяльності, нагадує про те, що функції прокурорів та спосіб їхнього здійснення повинні не суперечити принципу поваги права осіб на справедливий суд, який викладено у статті 6 Європейської конвенції з прав людини (далі – ЄКПЛ). Прокурори також виконують свої функції в межах принципу верховенства права, який вимагає поваги до окремих основоположних цінностей, таких як неупередженість, прозорість, чесність, розсудливість, справедливість та сприяння зростанню якості правосуддя. З метою підвищення суспільної довіри до системи правосуддя, прокурори повинні завжди бути зацікавленими у забезпеченні дотримання цих цінностей та в тому, що вони дотримуються належної прокурорської діяльності.

7.            Останніми роками Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) створив важливу практику щодо незалежності прокурорів, незважаючи на те, чи вважаються вони судовими органами чи ні. Прокурор, який скеровує і контролює першу фазу кримінального провадження, має вважатися «передовим вартовим прав людини», і ця важлива роль повинна бути відтворена протягом усього процесу[4].

8.            У своїх системах адміністративної та ієрархічної організації держави-члени, маючи намір надати або зберегти статус судової влади прокурорам у розумінні ЄКПЛ, повинні забезпечити, щоб вони мали всі гарантії, зокрема, необхідні для незалежності, передбачені таким статусом, як це визначено судовою практикою ЄСПЛ[5].

9.            Покладені на прокурорів завдання відрізняються в різних державах відповідно до запроваджених в таких державах. Таким чином, правові системи деяких держав-членів передбачають принцип «законності» як підставу для переслідування, деякі інші держави-члени передбачають принцип «свободи розсуду» або «можливості», а в інших ці системи поєднані. Деякі держави-члени надають прокурорам справжню наглядову роль над поліцією та слідчими, в інших — прокурори такої ролі не мають; в деяких системах прокурори втручаються у слухання, а в інших системах їхня роль у кримінальному процесі залишається обмеженою. У багатьох державах-членах прокуратура наділена повноваженнями здійснювати провадження з метою захисту публічних інтересів, кримінального переслідування і контролю за законністю розслідувань справ, які в подальшому будуть подані до суду для прийняття рішень. Інколи до їхніх повноважень входить процес виконання покарань та нагляду за пенітенціарними установами.

10.          Принципи незалежності, об'єктивності та неупередженості, викладені у цьому Висновку, та попередні висновки КРЄП щодо кримінальних справ застосовуються mutatis mutandis до некримінальних повноважень прокурорів.

11.          Нарешті, КРЄП хоче нагадати деякі відповідні європейські та міжнародні документи у цій сфері (не повторюючи їхнього змісту), авторами яких є Рада Європи (зокрема, висновки КРЄП і КРЄC та «Європейські рекомендації з етики прокурорів – Будапештські рекомендації»)[6] та інші міжнародні організації[7].

12.          У контексті цих інструментів і в європейському контексті, коли методи, за допомогою яких прокурори виконують покладені на них завдання, постійно розвиваються, цей Висновок не має на меті запровадити фіксований європейський кодекс – це швидше «базовий перелік» принципів, який має застосовуватися відповідними органами влади та скеровувати щоденні дії прокурорів та їхню поведінку як під час роботи, так і поза нею; крім того, вони можуть посилатися на нього.

13.          Незалежність, підзвітність і етика прокурорів повинні бути поняттями, які включено до статуту прокурорів та передбачено у національному законодавстві або навіть у конституціях держав-членів.

14.          З урахуванням близькості й взаємодоповнювального характеру місій суддів і прокурорів, а також вимог щодо їхнього статусу та умов служби[8] прокурори повинні мати гарантії, аналогічні гарантіям суддів.

II. КОНЦЕПЦІЇ

Незалежність прокурорів

15.          «Незалежність» означає, що прокурори не повинні зазнавати незаконного втручання у виконання своїх обов'язків з метою забезпечення повного дотримання та застосування закону та принципу верховенства права, і що вони також не повинні зазнавати будь-якого політичного тиску або незаконного впливу будь-якого характеру.

16.          Незалежність застосовується як до прокуратури в цілому, так і до її окремого органу та до окремих прокурорів у тому розумінні, як це викладено нижче.

17.          Прокурори повинні реалізовувати власну свободу вираження поглядів та зібрань таким чином, щоб вони не суперечили їхнім повноваженням та не впливали або не могли вплинути на незалежність чи неупередженість судових органів або прокуратури. Хоча вони мають право брати участь у публічних обговореннях щодо справ, які стосуються юридичних осіб, судової системи та здійснення правосуддя, вони не можуть коментувати справи, що розслідуються, а також повинні уникати вираження поглядів, що можуть поставити під сумнів репутацію та справедливість суду. Прокурори повинні утримуватися від політичної діяльності, що є несумісною з принципом неупередженості[9].

18.          Прокурори повинні мати вільне право створювати професійні асоціації та приєднуватися до них, щоб представляти їхні інтереси, захищати свій статус і сприяти професійній підготовці.

Підзвітність прокурорів

 

19.          Бути «підзвітним», зокрема, означає:

 

·           не діяти свавільно;

·           ухвалювати рішення відповідно до закону;

·           обґрунтовувати рішення, ґрунтуючись на принципі законності або з використанням свободи розсуду;

·           надавати, у разі необхідності, звіти відповідним зацікавленим сторонам.

Етика прокурорів

20.          Під словом «етика» розуміються всі керівні принципи, що встановлюють стандарти поведінки та практики, як у роботі, так і поза їхньою діяльністю, що очікується від усіх прокурорів, які працюють у прокуратурі чи від її імені.

21.          Повага до етичних правил є основним обов'язком, яким прокурори повинні керуватися у ході своєї діяльності. Важливо мати можливість посилатися на звід етичних принципів прокурорів, які покликані врегульовувати їхню поведінку.

22.          Поведінка прокурорів, як і суддів, не може бути залишена на власний розсуд незалежно від того, чи це стосується робочого або вільного часу. Це особливо важливо при оцінці діяльності прокурорів і в дисциплінарних провадженнях проти них.

III. НЕЗАЛЕЖНІСТЬ ПРОКУРОРІВ

23.          Місія прокурора є складною і вимогливою: вона вимагає професіоналізму, характеру, мужності, рівноваги та рішучості. Володіння цими якостями повинно бути визначальним критерієм як при наборі прокурорів, так і протягом всієї їхньої кар'єри. Процес юридичної освіти, відбір кандидатів та підготовка кадрів повинні мати на меті забезпечити дотримання таких критеріїв. Однак ці особисті потреби не є достатніми для забезпечення незалежності прокурорів. Статус і незалежність прокурорів повинні бути чітко встановлені й гарантовані законом.

                                                                                          

24.          У зв'язку з цим особливо бажано, щоб, забезпечуючи повагу до гендерного балансу, процес призначення, переведення, підвищення та застосування дисциплінарних стягнень до прокурорів був чітко викладений у письмовій формі та максимально наближений до рівня суддів, особливо в державах-членах, які дотримуються принципу єдності судової влади та мають зв'язки між функціями суддів і прокурорів протягом всієї їхньої кар'єри. У таких випадках положення переважно повинні бути встановлені законом і застосовуватися під контролем незалежного професійного органу (наприклад, у складі більшості суддів і прокурорів, обраних їхніми колегами), такого як Рада суддів або прокурорів, що уповноважений на призначення, підвищення та застосування покарань для прокурорів. Це особливо актуально, якщо прокурори повинні бути визнані судовими органами влади в розумінні статті 5 ЄКПЛ або мати беззаперечну роль і повноваження у питаннях прав і свобод людини, зокрема в нових сферах, таких як захист особистих даних.

25.          Як засіб забезпечення незалежності прокурорів також мають бути створені чіткі механізми щодо порушення кримінальних або дисциплінарних проваджень стосовно прокурорів. Наприклад, у деяких державах-членах законом передбачено спеціальну процедуру, що дозволяє порушувати справи за ймовірне вчинення прокурорами адміністративних та/чи кримінальних злочинів.

26.          Ці положення також мають бути спрямовані на запобігання та вирішення можливих або реальних конфліктів інтересів, а також на те, щоб прокурори могли забезпечити належне застосування закону, не зазнаючи впливу тиску або заходів, що суперечать їхній місії.

27.          Загалом, незалежність прокурорів передбачає необхідність існування достатніх засобів і повноважень, необхідних для належного виконання своїх завдань. Їхню думку необхідно враховувати при формуванні ресурсів.

28.          Необхідно забезпечити належну підготовку прокурорів з питань управління їхньої служби та їхніми ресурсами, оскільки в іншому випадку їхня незалежність може опинитися під загрозою.

29.          Прокурорам слід гарантувати заробітну плату, еквівалентну з платою суддям, включаючи належну винагороду, забезпечення їхньої матеріальної незалежності та їхнього захисту, а також членів їхніх сімей. Такий захист має охоплювати правовий і фізичний захист їхнього життя, здоров'я і майна, а також честь і репутацію, запобігати будь-якому насильству, нападам або тиску, а також передбачати відповідне державне страхування.

30.          Правовий статус прокурорів, на якому ґрунтується їхня діяльність, дуже часто невідомий для громадськості, відтак трапляється його неправильне тлумачення. З метою уникнення неправильного тлумачення їхньої ролі відповідна інформація повинна бути оприлюднена. Прокуратура повинна бути залучена до цього процесу.

Зовнішня незалежність і внутрішня незалежність

31.          Прокурори повинні бути незалежними за своїм статусом та поведінкою:

·      вони повинні користуватися зовнішньою незалежністю, тобто стосовно неправомірного або незаконного втручання з боку інших державних або недержавних органів, наприклад, політичних партій;

 

·      вони повинні користуватися внутрішньою незалежністю і повинні мати можливість вільно виконувати свої функції та ухвалювати рішення відповідно до посади за ієрархією, навіть якщо варіанти дій у різних правових системах відрізняються.

32.          Відповідно до правових традицій деяких держав суспільна думка пов'язує провадження з метою захисту публічних інтересів зі здійсненням політичної влади, зокрема через уряд. Практика ЄСПЛ вимагає взаємної незалежності між цими двома органами, оскільки її невиконання зруйнувало б легітимність втручання прокурора на підготовчому етапі та здійсненні кримінального провадження, а також у його сферах компетенції поза межами кримінальної сфери[10]. Дійсно, прокурор повинен бути гарантом поваги до закону і захисником суспільства; він або вона не повинні бути інструментом в інтересах будь-якої соціальної, політичної та релігійної групи, будь-якої фракції в уряді або захисником її прихильників. Ця вимога є особливо важливою, оскільки втручання прокурора спрямоване на боротьбу із серйозною та організованою злочинністю або корупцією, або впливає на права і свободи особи, зокрема у випадку застосування покарання у вигляді позбавлення волі.

33.          Існує загальна тенденція до більшої незалежності прокурорів та прокуратури, що заохочується КРЄП, хоча досі у цьому напрямку не існує загальноприйнятих стандартів.

 

34.          Повага до зовнішньої незалежності не заважає прокуратурі отримувати загальні вказівки щодо пріоритетів діяльності прокуратури, оскільки вони випливають із закону, розвитку міжнародного співробітництва або вимог, пов'язаних із організацією прокуратури.

35.          Такі вказівки завжди повинні надаватися відповідно до закону, повністю прозоро та у письмовому порядку, а обговорення, до яких вони можуть призвести, ніколи не повинні завдавати шкоди особистій ситуації прокурора, включаючи його/її кар'єру.

36.          Вказівки виконавчої влади щодо конкретних справ, як правило, є небажаними. У цьому контексті слід заборонити вказівки не здійснювати переслідування, а вказівки щодо переслідування повинні суворо регулюватися відповідно до Рекомендації Rec(2000)19[11].

37.          Суди повинні поважати незалежність прокурорів. Вступ прокурора у справ та його поведінка не повинні залишати сумніву щодо його об'єктивності та неупередженості. Судді та прокурори повинні мати незалежність у виконанні своїх функцій, а також бути незалежними один від одного.

38.          Прокурори повинні поважати незалежність судів і судової системи в цілому. Вони можуть оскаржувати рішення суддів лише шляхом застосування засобів правового захисту, передбачених законом. Прокурори повинні вживати всіх заходів у межах своєї компетенції для захисту незалежності судів.

39.          Внутрішня незалежністьне означає, що кожен прокурор може вільно робити що завгодно; він або вона може знаходитися у відносинах підпорядкування, завдання якого полягає в тому, щоб забезпечити чітке і без шкоди для незалежності належне функціонування прокуратури в цілому, а також узгодженість, послідовність і одноманітність дій у сфері правосуддя та захисту прав людини.

40.          Ієрархічна структура є спільним аспектом більшості прокуратур. Внутрішня незалежність не перешкоджає ієрархічній організації служби та укладенню загальних рекомендацій або директив щодо застосування закону для забезпечення узгодженості закону та судової практики або пріоритетів для дій прокурорів. Це особливо необхідно в державах-членах, в яких застосовується принцип «можливості/свободи розсуду». Усі внутрішні інструкції в прокуратурі повинні надаватися в письмовій формі, бути прозорими та спрямованими на пошук правди й належного відправлення правосуддя.

 

41.          Порядок реалізації владних повноважень, підзвітності та відповідальності повинні бути прозорими для того, щоб підвищити довіру суспільства.

42.          Якщо прокурор отримує індивідуальні вказівки від свого керівництва, які на погляд прокурора є незаконними або не відповідають професійному етичному кодексу, він не повинен бути примушений дотримуватися їх, йому повинна надаватись можливість викласти свої причини власному керівництву.

43.          Необхідно створити чіткі механізми, які дозволять прокурорам нижчого рівня оскаржувати призначення або вказівки вищого за посадою прокурора, якщо вони виявлять, що ці доручення чи вказівки є незаконними або необґрунтованими.

44.          Можливість оскарження рішень прокурорів, чи то звернення до вищого за посадою прокурора або до суду, коли вони подаються потерпілими, жодним чином не суперечить їхній незалежності, а допомагає підвищити їхню відповідальність за умови, що це призводить до належного розгляду справи, про що сторони повідомляються належним чином.

45.          Незалежність прокурорів також вимагає матеріальної незалежності, що передбачає так само, як і для суддів, фінансові та інші засоби, необхідні для здійснення своїх місій:

·      прокурорам часто доводиться виконувати службові обов'язки вночі та у святкові дні; кадровий склад прокуратури повинен бути достатнім для вирішення цих обмежень, вони повинні отримувати належну винагороду, щоб уникнути відхилення від виконання своїх обов'язків у таких ситуаціях;

·      вони повинні бути забезпечені сучасним обладнанням та належними сервісами (потужні комп'ютери та програмне забезпечення, системи відеоконференцій, доступ до служб перекладу, де це необхідно, тощо), пристосовані до їхніх повсякденних завдань і які дозволять їм ефективно спілкуватися зі співробітниками правоохоронних органів і судами, адвокатами сторін та міжнародними партнерами в контексті більшої міжнародної співпраці, географічної раціоналізації судів (судова карта) та модернізації судових систем;

·      вони повинні мати належну кадрову підтримку, а також доступ до відповідної правової інформації (законодавство, судова практика тощо), професійних експертів (у сфері банківської справи, економіки, кібербезпеки, біології тощо) та судових експертиз (аналіз ДНК, системи виявлення наркотиків тощо).

IV. ПІДЗВІТНІСТЬ ПРОКУРОРІВ

 

46.          З метою сприяння довірі громадськості, прокурори повинні бути незалежними, але також вони повинні бути відповідальними. Ця відповідальність повинна здійснюватися з урахуванням прав і свобод людини, включаючи презумпцію невинуватості та захисту приватного життя. Чіткі опубліковані та регулярно оновлювані керівні принципи та кодекси професійної етики та поведінки допоможуть сприяти прозорості, послідовності, підзвітності та справедливості.

47.          Підзвітність прокурорів не повинна заважати їхній незалежності. Незважаючи на незалежність, прокурори несуть відповідальність у випадках і способах, передбачених національним законодавством:

·           вони повинні звітувати керівництву, коли це доречно, сторонам і, зокрема жертвам, судовим органам та іншим державним службовцям і органам, громадянському суспільству та засобам масової інформації. Вони повинні пояснювати свої дії або надавати інформацію громадськості у проактивному порядку, особливо у справах, що викликають публічний резонанс та занепокоєння; інформація може мати форму щорічного звіту (загального чи окремого аспекту злочину в межах їхньої юрисдикції), полягати в поясненні причин невдачі або помилки в процедурі або оцінці або просто повідомляти про фактичну стадію розслідування або провадження;

·           у разі необхідності до них повинно застосовуватися дисциплінарне провадження, яке має ґрунтуватися на законі у випадку серйозних порушень службових обов'язків (необережність, порушення обов'язків щодо секретності, антикорупційні правила тощо) та чіткими й обґрунтованими причинами; провадження має бути прозорим, застосовувати встановлені критерії та здійснюватися органом, який є незалежним від виконавчої влади; відповідні прокурори повинні бути заслухані та мати право захищати себе за допомогою своїх адвокатів, бути захищеними від будь-якого політичного впливу і мати можливість здійснювати право на оскарження в суді; будь-які санкції також повинні бути необхідними, адекватними й пропорційними дисциплінарному проступку;

48.          Якщо не буде встановлено, що вони вчинили дисциплінарні правопорушення або явно не виконали свою роботу належним чином, прокурори, як і судді, вони не можуть нести особисту відповідальність за рішення щодо здійснення провадження в публічних інтересах після того, як вони стали результатом особистого інтелектуального та правового аналізу.

49.          Держави-члени повинні відшкодувати збитки, що виникають внаслідок професійних дій чи бездіяльності прокурорів, а прокурори не повинні нести особисту відповідальність за такий збиток, за винятком випадків навмисних правопорушень і/або грубої недбалості.

50.          Прокурори не повинні користуватися загальним імунітетом, але на них повинен розповсюджуватися функціональний імунітет від їхніх дій, які здійснюються ними добросовісно при виконанні своїх обов'язків[12]. Проте прокурор повинен бути притягнутий до кримінальної відповідальності за будь-які вчинені злочини, у тому числі в ході здійснення правосуддя, відповідно до національного законодавства.

V. ЕТИКА ПРОКУРОРІВ

 

51.          Повага до верховенства права зумовлює високі етичні стандарти у поведінці прокурорів та суддів, як під час,так і за межами виконання службових обов'язків, що дозволяє створити у суспільстві довіру до правосуддя. Прокурори діють від імені людей і в інтересах суспільства. Тому вони повинні завжди підтримувати особисту доброчесність і діяти відповідно до закону, справедливо, неупереджено та об'єктивно, поважаючи та дотримуючись основних прав і свобод, включаючи презумпцію невинуватості, право на справедливий суд і принципи рівності сторін, поділ влади та обов'язкову силу остаточних судових рішень. Вони зобов'язані бути вільними від політичного чи іншого впливу.

52.          Етичні правила прокурорів переважно повинні бути визначені законом і мати форму кодексів етики, які готуються та оприлюднюються національними статутними та/або дисциплінарними органами, такими як Ради суддів або прокурорів. При розробці таких національних етичних кодексів необхідно враховувати відповідні міжнародні документи. Нижче наведено перелік деяких з найбільш вагомих етичних правил, що стосуються діяльності прокурорів.

53.          Прокурори зобов'язані дотримуватися нейтралітету і діяти незалежно від своїх особистих уподобань, соціального походження, відносин, політичних, філософських або релігійних переконань; вони повинні поважати різноманітність і утримуватися від упередженості або дискримінації. Прокурори не можуть толерувати будь-які форми переслідування, расизму або дискримінації, а також будь-які інші форми неналежної поведінки на робочому місці.

54.          Вони повинні бути й виглядати неупередженими у своїх рішеннях, бути прозорими, уникати конфліктів інтересів або неналежного впливу, а також не сприяти жодній стороні внаслідок будь-яких зв'язків із нею. Якщо існує ризик, що прокурор може не мати належної можливості дистанціюватися від цієї особи, він або вона повинен утримуватися від розгляду справи. Прокурори також повинні уникати будь-якої можливості надмірного тиску (наприклад, з боку медіа). Прокурори повинні утримуватися від політичної діяльності, несумісної з принципом неупередженості, та не повинні брати участь у справах, коли їхні особисті інтереси (або інтереси членів їхніх сімей) можуть перешкоджати їхній повній неупередженості та об'єктивності.

55.          Вони повинні демонструвати абсолютну доброчесність у своїй поведінці та не приймати будь-які вигоди або винагороди, пов'язані із суттю їхнього вибору, а також не підтримувати кар'єрні амбіції, які можуть неправильно керувати їхніми рішеннями (наприклад, щоб задовольнити певний політичний або адміністративний орган).

56.          Вони повинні керуватися лише бажанням забезпечити дотримання закону і завжди забезпечувати чітку, обґрунтовану та прозору правову основу для своїх рішень.

57.          Якщо вони здійснюють нагляд за розслідуваннями та/або діями поліції, прокурори повинні прагнути забезпечити, щоб розслідування проводилося незалежним чином та відповідно до закону, крім того, вони повинні відігравати активну роль у захисті прав сторони обвинувачення та забезпечення рівності сторін. У таких випадках вони повинні гарантувати, що будь-які обмеження особистих свобод і конфіденційності є необхідними, адекватними та пропорційними до законної мети, яка переслідується, зокрема у справах, що стосуються тероризму або громадської безпеки.

58.          Прокурори повинні прагнути забезпечити, щоб всі необхідні та обґрунтовані запити та розслідування здійснювалися перед прийняттям рішення щодо обвинувачення та діяли лише тоді, коли справа ґрунтується на правдивих та прийнятних доказах. Переслідування має бути суворим, але справедливим і не виходити за межі того, на що вказують докази.

59.          Прокурори не повинні використовувати докази, отримані внаслідок серйозного порушення прав людини, повинні прагнути забезпечити, щоб такі докази не були прийняті судами та щоб відповідні особи були покарані.

60.          Прокурорам слід привертати увагу інших у їхньому законному сподіванні на справедливість. Особливу увагу слід приділяти найбільш вразливим особам: жертвам, свідкам, людям похилого віку, дітям та неповнолітнім, інвалідам, особам без ресурсів або труднощам з розумінням ситуацій, з якими вони стикаються, іноземцям, відірваним від свого знайомого середовища та/або які не розуміють мови та процедури.

61.          При виконанні своїх службових обов'язків, у тому числі під час розслідування та судового розгляду прокурори повинні виявляти обачність і стриманість; зокрема, вони повинні утримуватися від висловлення політичних, філософських або релігійних переконань, особистої ворожнечі або проявів презирства або насильницького ставлення до будь-якої людини через антипатію, яку його/її поведінка може надихати, навіть якщо воно заслуговує на суворе засудження.

62.          Коли їхня місія надає їм повноваження робити заяви або повідомлення у справах, з якими вони знайомі, прокурори повинні переконатися, що вони не ставлять під загрозу життя чи фізичну недоторканість осіб, які беруть участь у провадженні (а саме жертв і свідків) або роботу слідчих шляхом розкриття матеріалів поточного розслідування, що вони не порушують принципу презумпції невинуватості та не завдають шкоди честі та репутації інших, ґрунтуючись лише на припущеннях.

63.          Етична освіта повинна бути запропонована в межах первинної та професійної підготовки.

64.          Оскільки етичні проблеми, з якими стикаються прокурори, стають все більш різноманітними, складними та з часом еволюціонують, держави-члени повинні надавати наявні механізми та ресурси (конкретні незалежні органи, експерти в Радах юстиції або ради прокурорів тощо) для надання допомоги прокурорам у питаннях, які вони порушують (наприклад, чи можуть вони взяти самовідвід через можливий конфлікт інтересів і знань або упереджень, які вони можуть мати, або ж чи вони можуть займатися додатковою діяльністю, такою, як арбітраж тощо).

65.          Держави-члени повинні забезпечити захист прокурорів від будь-яких негативних наслідків, які настають в результаті дотримання етичних правил, які поширюються на їхню посаду, і, зокрема, від залякувань, ізоляції чи кар'єрних перепон, які можуть виникнути через це.

VI. МІЖНАРОДНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО

 

66.          Хоча системи соціальної, політичної, правової та адміністративної організації відрізняються в різних державах-членах, загальна прихильність демократичним цінностям сприяє розробці подібних правових рішень та можливостей співпраці між прокурорами різних держав-членів.

67.          Таким чином, за підтримки своїх адміністрацій, прокуратури та, де це доречно, самі прокурори повинні користуватися її перевагами та сприяти розширенню можливостей для обміну інформацією про передові практики щодо незалежності, підзвітності та етики. З цією метою за допомогою такого співробітництва необхідно розвивати мережі обміну інформацією, двосторонні та багатосторонні міжнародні семінари, навчальні курси, механізми партнерства та всі засоби взаємної вигоди.

68.          Таке міжнародне співробітництво має також включати питання, що стосуються захисту незалежності, підзвітності та етики в майбутньому.

РЕКОМЕНДАЦІЇ i.       Паралельно із незалежністю суддів у державах-членах слід прийняти відповідні положення, спрямовані на зміцнення незалежності, підзвітності та етики прокурорів, незалежно від того, чи буде це стосуватися сфери кримінального права або інших сфер їхньої компетенції. Політичний вплив повинен бути неприйнятним.   ii.      Держави-члени, забезпечуючи повагу до гендерного балансу, повинні забезпечити відбір прокурорів відповідно до їхньої кваліфікації, моральних і етичних цінностей, а також отримати належну первинну та професійну підготовку для виконання своїх функцій незалежно, неупереджено, підзвітно і в повній відповідності з етичними стандартами. Вони повинні сприяти наданню прокурорам відповідної інформації та консультацій з цих питань. iii.    Статус, незалежність, набір і кар'єра прокурорів, як і у випадку із суддями, повинні бути чітко встановлені законом та регулюватися прозорими й об'єктивними критеріями. Держави-члени повинні гарантувати статус прокурорів, який забезпечуватиме їхню зовнішню і внутрішню незалежність, переважно шляхом закріплення положень на найвищому юридичному рівні та гарантуючи їхнє застосування незалежним органом, таким як прокурорська рада, зокрема для призначень, кар'єрного зростання та застосування дисциплінарних стягнень. iv.    Вказівки виконавчої влади щодо конкретних справ, як правило, є небажаними. У цьому контексті слід заборонити вказівки не здійснювати переслідування, а вказівки щодо переслідування повинні суворо регулюватися відповідно до Рекомендації Rec(2000)19. v.      Внутрішня незалежність не перешкоджає ієрархічній організації прокуратури та укладенню загальних рекомендацій щодо застосування закону для забезпечення узгодженості та послідовності закону й судової практики або пріоритетів для дій прокурорів. vi.    Якщо вказівки надаються прокурорам, вони повинні надаватися у письмовій формі, у повністю прозорий спосіб і завжди з метою застосування закону при дотриманні прав і свобод, без обмежень, що не відповідають переслідуваній законній меті. vii.   Відповідна інформація про прокуратуру та прокурорську діяльність повинна бути доступною для широкого загалу. Прокурори повинні відігравати ключову роль у розповсюдженні такої інформації. Забезпечуючи повагу їхній незалежності, принципу презумпції невинуватості, потреб слідства і захисту особистих даних, прокурори повинні повідомляти про свою діяльність та результати своїм керівникам та іншим державним органам, а саме тим, з ким вони повинні працювати, а також громадськості за допомогою відповідних каналів та відповідно до законодавства. viii.  Коли їхня місія надає їм право робити публічні заяви про справи, що входять до їхньої компетенції, прокурори повинні гарантувати, що вони не ставлять під загрозу життя або фізичну недоторканість осіб, які беруть участь у провадженні, чи роботу слідчих, розкриваючи інформацію про поточні розслідування, а також що вони не порушують принцип презумпції невинуватості. ix.    Держави-члени повинні захищати прокурорів при виконанні ними своїх законних функцій, а у разі необхідності – і членів їхніх сімей. x.      Підвищення прокурорів має ґрунтуватися на оцінюванні заслуг.                                                                                                        xi.    Статус, винагорода та ставлення до прокурорів, а також надання фінансових, людських та інших ресурсів для прокуратури повинні відповідати, як і у випадку із суддями, чіткому характеру місії та особливим обов'язкам прокурорів. xii.   У своїх системах адміністративної та ієрархічної організації держави-члени, маючи намір надати або зберегти статус судової влади прокурорам у розумінні ЄКПЛ, повинні забезпечити, щоб вони мали всі гарантії, зокрема, необхідні для незалежності, передбачені таким статусом. xiii.  Для належного виконання своєї місії прокурори повинні прагнути постійно розвивати свої правові, етичні та соціальні знання. xiv.  Необхідно прийняти та оприлюднити кодекс етичної поведінки. Прокурори повинні дотримуватися правил етичної поведінки відповідно до найвищих стандартів, що регулярно оновлюються в контексті розвитку суспільства та нових проблем. Вони повинні дотримуватись свободи розсуду й обачності, що відповідають їхнім функціям, оскільки їхню незалежність, об'єктивність і неупередженість не можна ставити під сумнів. xv.   У справах, коли вони здійснюють нагляд за розслідуваннями та/або діями поліції, прокурори повинні забезпечувати, щоб обмеження індивідуальних прав і свобод та недоторканності приватного життя були необхідними, адекватними та пропорційними переслідуваній законній меті. Вони повинні приділяти особливу увагу найбільш уразливим особам, зокрема жертвам злочинів, а також правам сторони захисту.   xvi.  Прокурори повинні вживати всіх заходів у межах своєї компетенції для поваги та захисту незалежності судів.   xvii.В контексті міжнародного співробітництва прокурорам слід підтримувати контакти зі своїми закордонними партнерами задля збагачення власної практики та глибшого осмислення власної місії. Особливо корисними для цих цілей можуть бути мережі обміну інформацією, навчальні заклади, прокурори, що відповідають за питання міжнародного співробітництва, міжнародні семінари, навчальні курси та механізми партнерства. Також варто відзначити в цьому контексті важливість міжнародних асоціацій суддів і прокурорів, завданням яких є захист незалежності, етики та індивідуальної й соціальної відповідальності суддів і прокурорів у державі, що регулюється верховенством права, і яке в результаті може відігравати ключову роль у поширенні цінностей, згаданих у цьому висновку.

Додаток

Обрана практика ЄСПЛ щодо статусу та діяльності прокурорів

ЄСПЛ зазначив, що відсутність прокурора на слуханнях може призвести до порушення принципу справедливого судового розгляду[13].

ЄСПЛ розглянув питання про незалежність прокурорів у контексті дотримання пункту 1 статті 6 ЄКПЛ (право на справедливий суд), коли прокуратура була однією зі сторін у справі, оскаржуваній заявником.

У справі «Зінсат проти Болгарії» (Zinsat v. Bulgaria) від 15 червня 2006 року (57785/00) ЄСПЛ критикував той факт, що прокурор замінив суд, вирішивши діяти самостійно, без ефективного засобу правового захисту. 

ЄСПЛ також прагнув перевірити дотримання вимог, передбачених пунктом 3 статті 5 ЄКПЛ, коли нагляд за триманням під вартою був покладений на прокурора. Він вважав, що коли цей контроль покладається на прокурора, він у будь-якому випадку повинен бути незалежним, неупередженим, здатним контролювати дійсність заходу та бути компетентним для прийняття рішення про звільнення особи .

Саме у цьому полягав сенс рішення у справі «Шіссер проти Швейцарії» (Schiesser v. Switzerland) від 4 грудня 1979 року (7710/76), в якому підтверджується необхідність незалежності прокурора від виконавчої влади та сторін.

Якщо держави-члени хочуть, щоб прокуратура була визнана судовим органом у розумінні ЄКПЛ (характеристика, до якої дуже прив'язані прокурори відповідних держав), держави-члени повинні враховувати, що ЄСПЛ в кількох рішеннях постановив, що прокуратура не відповідає критеріям визнання судовим органом у розумінні статті 5 ЄКПЛ[14].

ЄСПЛ дуже вимогливий щодо незалежності прокурорів, але це не повинно призводити до тлумачення цієї вимоги як недовіри, або навіть до знецінення ролі прокурорів у судовому процесі, а саме навпаки. Як зазначив пан Андре Потоцький, суддя ЄСПЛ від Франції, під час конференції, що відбулася в Парижі 17 травня 2018 року, перед початком засідання Мережі генеральних прокурорів і верховних судів Європейського союзу, прокурор, який скеровує та контролює першу фазу кримінального провадження, в той самий час так само є і «передовим вартовим прав людини».