European Committee of Social Rights
Comité européen des Droits sociaux
DROITS SOCIAUX ET CRISE DU COÛT DE LA VIE
Observation interprétative
sur les droits sociaux et les crises du coût de la vie
Revue analytique des rapports ad hoc des Etats parties
La Charte sociale européenne (« la Charte ») consacre un éventail étendu et complet de droits qui fournit un cadre clair pour prendre les décisions nécessaires – élaboration des lois et des politiques, choix à faire en matière d’allocation des ressources – pour garantir que les titulaires de droits mènent une vie digne placée sous le signe de l’inclusion sociale, de la citoyenneté active et de l’égalité. La justice sociale[1] est essentielle à la stabilité et à la sécurité démocratiques[2]. Assurer l’effectivité des droits sociaux protège les titulaires de droits contre les déséquilibres structurels et les inégalités socio-économiques, contribuant ainsi à la réduction de la pauvreté et de l’exclusion sociale, avec toutes les retombées positives que cela comporte pour les conditions de vie des personnes ; cela contribue aussi à réduire et à atténuer les conséquences sociales des crises et notamment à contrecarrer leurs effets négatifs disproportionnés sur des groupes déjà défavorisés.
La crise du coût de la vie, à savoir une période où la hausse des prix des produits essentiels est beaucoup plus rapide que la hausse du revenu moyen des ménages, a eu toute une série d’incidences directes et indirectes sur la jouissance et l’exercice effectif des droits couverts par la Charte – dont beaucoup perdurent encore malgré le recul de l’inflation.
La crise du coût de la vie a aussi fragilisé les principes de justice sociale et de solidarité consacrés par la Charte en exacerbant les inégalités sociales et en empêchant l’exercice effectif des droits dans des domaines tels que l’emploi, la protection sociale, le logement, l’éducation et la santé. Elle a eu des conséquences particulièrement négatives sur la jouissance des droits de groupes déjà défavorisés et marginalisés : les ménages à bas revenus (familles monoparentales, personnes au chômage, personnes sans-abri, personnes en risque de pauvreté ou d’exclusion sociale), les enfants et adolescents, les personnes handicapées, les personnes âgées, les personnes LGBTI, les populations marginalisées, les minorités ethniques, les Roms, les familles migrantes. Parmi les effets de la crise du coût de la vie, il y a eu des situations de discrimination fondée sur le statut socioéconomique, de même que des situations de discrimination multiple et intersectionnelle, c’est-à-dire des situations dans lesquelles des personnes défavorisées sur le plan socio-économique sont affectées simultanément et de manière disproportionnée par une discrimination fondée sur d’autres motifs prohibés (la race, la couleur, le sexe, la santé ou d’autres motifs tels que le handicap ou la vieillesse), en violation de l’article E de la Charte.
Les femmes ont été touchées de manière disproportionnée par les conséquences de la crise du coût de la vie. En effet, elles ont toujours tendance, aujourd’hui encore, à avoir des revenus et richesses plus faibles en raison des écarts de rémunération et de pension qui en résultent. Les femmes sont surreprésentées dans les emplois précaires, les contrats atypiques et flexibles (travail à temps partiel, travail temporaire, emploi informel), ainsi que parmi les travailleurs percevant le salaire minimal. Elles sont donc davantage susceptibles d’être exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale. Elles assument toujours une part disproportionnée des activités de soins non rémunérées, ce qui leur laisse moins de ressources pour se prémunir contre les effets négatifs de la crise du coût de la vie[3]. Aussi est-il fondamental d’adopter une approche sensible au genre lors de l’évaluation de l’impact des crises du coût de la vie et lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des mesures destinées à y répondre.
En souscrivant à la Charte, les États parties ont accepté de poursuivre par tous moyens utiles la réalisation de conditions propres à assurer, à tout moment, l’exercice effectif des droits qui y sont consacrés[4]. Le Comité a clairement indiqué par le passé que même en période de crise – qu’il s’agisse d’une crise économique, sanitaire, sociale ou autre –, les obligations des États parties au regard de la Charte restent entières[5]. Les États parties se doivent dès lors de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que ces droits soient effectivement garantis au moment où le besoin de protection se fait le plus sentir[6]. Les mesures doivent notamment accorder une attention particulière et la priorité voulue aux personnes et aux groupes les plus socialement vulnérables. Il convient aussi d’adapter les dispositifs afin de s’attaquer aux inégalités entre les femmes et les hommes. L’investissement dans les droits sociaux atténue l’impact négatif des crises et accélère la reprise[7]. Cela vaut également dans un contexte de crise du coût de la vie.
La protection sociale est un élément fondamental de la Charte. Elle vise à assurer que tous les membres de la société – y compris les personnes les plus défavorisées ou socialement exclues – puissent avoir un niveau de vie décent propre à garantir leur dignité, leur bien-être et leur épanouissement.
La protection sociale englobe la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale, une sécurité sociale adéquate, une assistance sociale et médicale adéquate pour toute personne en état de besoin, l’accès à des services sociaux efficaces et de qualité et des mesures en faveur des familles, comme des prestations familiales et pour enfant d’un niveau suffisant[8].
Au regard de la Charte, la protection sociale couvre non seulement les droits énoncés aux articles 12 (droit à la sécurité sociale) et 13 (droit à l’assistance sociale et médicale), mais encore ceux visés par les articles 11 (droit à la protection de la santé), 14 (droit au bénéfice des services sociaux), 15 (droit des personnes handicapées à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de la communauté), 16 (droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique), 17 (droit des enfants et des adolescents à une protection sociale, juridique et économique), 23 (droit des personnes âgées à une protection sociale), 30 (droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale) et 31 (droit au logement).
La crise du coût de la vie a clairement montré qu’en l’absence de mesures correctives ou compensatoires appropriées, une flambée des prix des produits de première nécessité conduit à un amoindrissement du degré de jouissance des droits liés à la protection sociale, et ce, tout particulièrement pour les personnes qui en ont le plus besoin ; cela aboutit, in fine, à l’exclusion sociale de ces titulaires de droits.
Pour garantir les droits inscrits dans la Charte en matière de protection sociale, il ne suffit pas que les États parties évitent, en amont, toute action qui aurait pour effet de compromettre, réduire ou entraver la jouissance des droits ; cela les oblige aussi à prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les prestations sociales et l’aide sociale soient d’un niveau suffisant. Ils doivent notamment agir pour veiller à ce que ce niveau suive l’inflation. Ce point est particulièrement important étant donné que le taux d’inflation réel subi par les personnes les plus démunies (celles ayant les revenus les plus modestes) est souvent plus élevé que pour la population générale. Lorsqu’un État omet de prendre les mesures voulues pour maintenir le régime de sécurité sociale et l’assistance sociale à un niveau satisfaisant, son inaction peut entraîner des violations de la Charte.
Face aux enjeux particuliers soulevés par une crise du coût de la vie, qui mettent à rude épreuve les droits garantis par la Charte en matière de protection sociale, les États parties peuvent mobiliser plusieurs moyens d’action dont l’adoption de mesures visant à compenser l’impact négatif de la hausse des prix des denrées alimentaires, du logement et de l’énergie. Les mesures à prendre ne sauraient se limiter à la période de la crise proprement dite, mais doivent aussi englober les situations dans lesquelles les hausses de prix persistent malgré le recul de l’inflation. C’est essentiel pour garantir la jouissance effective des droits aux personnes en risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, qui consacrent une part relativement plus importante de leurs revenus au logement, à l’énergie et à l’alimentation. Il importe aussi d’aborder les insuffisances préexistantes dans la conception et la prestation de biens et services liés aux droits sociaux, comme celles résultant des politiques d’austérité budgétaire, qui contribuent aux effets négatifs de telles crises ou les amplifient[9].
Le Comité a précédemment clarifié que le niveau des prestations doit être réajusté selon que de besoin pour suivre l’inflation, aux fins des articles 12 et 16[10]. Cela vaut également pour les prestations ou l’assistance qui sont requises au regard des articles 13, 17, 23 et 30. Les prestations et aides sociales doivent être régulièrement indexées ou ajustées au vrai coût de la vie. Procéder à une indexation ou à une revalorisation en temps opportun est impératif dans un contexte de flambées des prix comme celles observées lors des crises du coût de la vie. Il faut aussi veiller à ce que cette indexation ou revalorisation puisse être déclenchée en réponse à des événements tels que la hausse de l’inflation, qui ont un impact sur le revenu réel des ménages.
En outre, les processus de décision concernant l’attribution et le montant des prestations de sécurité sociale ou d’assistance sociale devraient prévoir la consultation et une participation réelle des personnes les plus touchées par les crises. Toutes les parties prenantes concernées devraient aussi être consultées dans le cadre d’évaluations régulières de l’efficacité des mesures de protection sociale adoptées.
Concernant les seuils[11] qui sont normalement utilisés pour apprécier le caractère suffisant des prestations et de l’assistance au regard des articles 12 et 13 de la Charte, le Comité considère qu’il faudrait les revoir en période de forte inflation, notamment lorsque cela entraîne une augmentation des coûts et des prix de produits essentiels tels que l’alimentation, l’énergie et le logement. En cas de crise du coût de la vie, ces seuils pourraient en effet s’avérer insuffisants pour assurer que les titulaires de droits puissent mener une existence décente et subvenir à leurs besoins. Les États devraient donc intervenir régulièrement pour faire en sorte qu’en période de forte inflation, les minimas sociaux et les aides relevant de l’assistance sociale maintiennent leur valeur réelle et leur pouvoir d’achat.
À cette fin, le Comité s’attachera à examiner si les États parties ont pris des mesures supplémentaires pour assurer la jouissance des droits liés à la protection sociale. Au nombre des mesures qui devraient être prises figurent : des aides ciblées en faveur des ménages à bas revenus et des populations socio-économiquement défavorisées ; des augmentations régulières des prestations et aides sociales ; des mesures visant à ce que les prestations et l’aide sociale suivent l’augmentation du coût de la vie ; et l’indexation ou l’ajustement des prestations et aides sociales. De plus, des mesures visant à simplifier l’accès aux prestations et aides sociales pour les populations les plus exposées à la pauvreté dans un contexte de crise du coût de la vie devraient être prises.
L’article 4§1 reconnaît le droit de tous les travailleurs à une rémunération équitable qui leur assure, ainsi qu’à leurs familles, un niveau de vie décent. Il s’applique à tous les travailleurs, y compris aux fonctionnaires et agents contractuels de la fonction publique d’État et de la fonction publique territoriale, ainsi qu’aux branches ou emplois non couverts par une convention collective[12]. La notion de « niveau de vie décent » va au-delà des besoins purement matériels comme l’alimentation, l’habillement et le logement et englobe les ressources nécessaires à la participation aux activités culturelles, éducatives et sociales[13].
Les crises du coût de la vie ont des répercussions considérables sur l’exercice du droit à une rémunération équitable. Lorsque la montée des pressions inflationnistes se concrétise par une diminution de la valeur réelle des salaires, faire face à la hausse des prix de biens et services essentiels – énergie, alimentation, coûts associés au logement – s’avère difficile pour les travailleurs, tout particulièrement pour les moins bien payés. Pour satisfaire aux prescriptions de l’article 4§1 de la Charte, le niveau des salaires devrait tenir compte du coût de la vie.
Pour être jugé équitable au sens de l’article 4§1, le salaire le plus bas pratiqué sur le marché du travail ne peut être inférieur à 60 % du salaire moyen net national. L’évaluation du Comité se fonde sur le montant net, c’est-à-dire après déduction des cotisations de sécurité sociale et des impôts[14]. Lorsque le salaire minimum net se situe entre 50 % et 60 % du salaire moyen net, il incombe à l’État partie d’établir que ce salaire permet d’assurer un niveau de vie décent. Un salaire minimum net qui se situe en deçà de 50 % du salaire moyen net est manifestement inéquitable.
Compte tenu de la baisse significative de la valeur réelle des salaires minimums, qui a été le trait distinctif de la crise du coût de la vie après 2022, il est primordial de mettre les situations nationales en conformité avec l’article 4§1 de la Charte en fixant le niveau du salaire minimum net à au moins 60 % du salaire moyen net national. C’est la seule façon de garantir que le salaire minimal soit équitable en temps de crise. Ce faisant, les États parties ne doivent pas perdre de vue que les femmes sont surreprésentées dans les emplois précaires, les contrats atypiques et flexibles (travail à temps partiel, travail temporaire, emploi informel) et parmi les travailleurs percevant le salaire minimal[15].
Le Comité rappelle avoir indiqué dans le contexte de la pandémie de covid-19 que les États parties doivent veiller à ajuster régulièrement les taux de salaire minimum[16]. Il considère que l’ajustement du salaire minimum est le principal moyen de protéger le pouvoir d’achat des travailleurs à bas salaire et, ainsi, la jouissance d’un niveau de vie décent, y compris dans un contexte de crise du coût de la vie. Cela peut se faire par le biais d’une indexation automatique ou par d’autres moyens, comme des revalorisations régulières, de façon à assurer que les salaires suivent la dynamique de l’inflation et puissent garantir par conséquent un niveau de vie décent aux fins de l’article 4§1. Un salaire minimum plus élevé est susceptible d’avoir un effet d’entraînement sur les autres salaires du marché du travail et peut donc être un levier pour renforcer le pouvoir d’achat des ménages en général[17]. L’ajustement du salaire minimum au coût de la vie doit avoir un caractère régulier et permanent afin de refléter plus fidèlement les véritables variations du coût de la vie.
Le Comité rappelle en outre qu’au regard de l’article 6 de la Charte, l’exercice du droit de négociation collective est essentiel à la jouissance des droits liés au travail, tel le droit à une rémunération équitable. Par conséquent, le Comité considère qu’un dialogue social fort, notamment par le biais de la négociation collective, est un outil important pour surmonter les crises du coût de la vie, en particulier lorsqu’il n’existe pas de salaire minimum légal ou qu’il n’existe qu’un salaire minimum sectoriel. Des négociations salariales constructives, utiles et éclairées entre les partenaires sociaux afin d’ajuster les niveaux de rémunération sont un outil important pour atténuer les pressions inflationnistes sur les salaires et maintenir le pouvoir d’achat.
Le logement est le premier poste de dépense des ménages, pour toutes les catégories de revenu[18]. L’une des principales caractéristiques de la crise du coût de la vie est que l’augmentation des coûts des produits de première nécessité a eu des répercussions sur la capacité des ménages à assumer les dépenses dédiées au logement. Assurer une offre de logements abordables et prévenir le sans-abrisme sont deux impératifs qui découlent de la Charte et qui requièrent une attention particulière dans un contexte de crise du coût de la vie.
L’article 31§3 et l’article 16 de la Charte garantissent le droit à un logement abordable. Le Comité a clarifié qu’un logement est d’un coût abordable lorsque le ménage qui l’occupe peut non seulement supporter les frais initiaux associés au logement (constitution d’hypothèque, dépôt de garantie, loyer d’avance), mais encore les remboursements du prêt immobilier ou le loyer et les autres frais (charges courantes, charges d’entretien, frais de gestion) sur le long terme tout en conservant un niveau de vie minimum, tel que l’entend la société qui l’entoure[19]. À cette fin, les États parties doivent faire apparaître que le taux d’effort des demandeurs de logement social les plus défavorisés est compatible avec leurs ressources[20]. Plus spécifiquement, en vertu de l’article 31§3 de la Charte, les États parties doivent mettre en place de vastes dispositifs d’aides au logement pour protéger les personnes aux revenus modestes et les catégories défavorisées de la population et faire en sorte qu’il existe une offre suffisante de logements d’un coût abordable[21]. Cela s’impose aussi en période de crise du coût de la vie ; en pareille situation, les États parties doivent combiner des mesures axées à la fois sur l’offre et sur la demande de logement.
Le Comité a déjà établi que la baisse de l’offre de logement social en Europe et l’insuffisante protection juridique des locataires visés par une menace d’expulsion, faute d’avoir pu faire face à des dépenses de logement excessives, constituaient deux ressorts de la crise du logement, notamment sous l’angle de l’accessibilité financière du logement[22]. Cela compromet directement la jouissance d’une série de protections conférées par la Charte, dont celles prévues par les articles 16 et 31. Cela vaut également en période de crise du coût de la vie.
Les crises du coût de la vie requièrent des mesures immédiates pour alléger la pression qui pèse sur les ménages modestes et amoindrit leur capacité à assumer les dépenses dédiées au logement. À cet égard, les États parties doivent agir pour faire en sorte que le coût du logement soit accessible aux personnes qui ne disposent pas de moyens suffisants. Cela englobe des mesures pour rendre les loyers abordables, qui peuvent comprendre, le cas échéant, le versement d’allocations de logement et l’encadrement des loyers, à titre temporaire ou permanent. Les États parties devraient aussi veiller à ce que les allocations de logement soient proportionnées aux dépenses encourues et à ce qu’elles soient ciblées sur les groupes les plus vulnérables. À l’inverse, des mesures régressives comme le gel ou la réduction des allocations de logement durant une crise du coût de la vie (qui ne peuvent qu’aggraver la situation des ménages les plus précaires, car il sera alors d’autant plus probable qu’ils ne pourront pas affronter les dépenses liées au logement) devront être évitées.
En période de crise du coût de la vie, un nombre croissant de ménages vulnérables risquent d’être expulsés de leur logement et de se retrouver à la rue. En vertu de l’article 31§2 et de l’article 16 de la Charte, les États parties s’engagent à réduire progressivement le phénomène du sans-abrisme en vue de l’éliminer et à prendre des mesures pour éviter le retour à la rue des personnes concernées[23]. Le Comité a précisé que le terme « sans-abri » désigne les personnes qui ne disposent pas légalement d’un logement ou d’une autre forme d’hébergement d’un niveau suffisant au sens de l’article 31§1 de la Charte[24].
Pendant une crise du coût de la vie, les États parties devraient adopter des mesures visant à prévenir les expulsions pour cause d’impayés, comme l’instauration de moratoires sur les expulsions et la mise en place de procédures de recouvrement des créances. Des mesures devraient être prises pour garantir que l’expulsion d’interviendra qu’en dernier recours. La protection juridique des personnes visées par une menace d’expulsion doit notamment comporter une obligation de concertation avec les intéressés en vue de trouver d’autres solutions possibles, y compris le règlement de la dette. Quand l’expulsion devient inévitable, une solution de relogement appropriée doit être fournie dans tous les cas, de façon à ce que les familles ou les personnes concernées ne deviennent pas sans-abri. Cela s’applique également durant une crise du coût de la vie.
Les très fortes augmentations des prix de l’énergie, telles que celles associées aux crises du coût de la vie, se traduisent par des taux plus élevés de précarité énergétique. La précarité énergétique désigne une situation dans laquelle un ménage ne peut pas satisfaire ses besoins en énergie[25].
Le Comité considère que l’accès stable, sûr et fiable à un niveau d’énergie suffisant est une condition essentielle et sine qua non de l’exercice des droits consacrés par la Charte, parmi lesquels le droit au logement (articles 31 et 16), le droit à la protection de la santé (article 11), le droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique (article 16), les droits des personnes âgées (article 23) et des personnes handicapées (article 15), et les droits des enfants et des adolescents à une protection sociale, juridique et économique, y compris l’éducation (article 17).
L’accès à l’énergie est fondamental pour se chauffer et cuisiner. Le Comité a abordé cette question avant tout sous l’angle du droit à un logement convenable (articles 31 et 16), qui englobe un logement d’un niveau suffisant et l’accès aux services essentiels[26]. Au regard du droit à un abri et à un logement, assurer un accès stable, sûr et fiable à un niveau d’énergie suffisantconstitue un aspect essentiel des obligations imposées par l’article 31 et l’article 16[27].
L’accès à l’énergie peut aussi avoir des incidences au regard de l’article 11 (droit à la protection de la santé). L’absence de services de base – eau, électricité, chauffage – a de graves répercussions sur les conditions d’hygiène et de salubrité, ainsi que sur les soins et traitements physiques et mentaux, notamment les soins cliniques ou préventifs[28]. Le Comité considère par conséquent que l’accès à une énergie suffisante est essentiel pour la satisfaction des besoins primaires liés à la santé.
En vertu des obligations positives et négatives imposées par la Charte, les États parties sont tenus d’assurer un accès stable, sûr et fiable à un niveau d’énergie suffisant. Lors d’une crise du coût de la vie, les États parties devraient prendre des mesures garantissant que le nombre de ménages en précarité énergétique sera dûment évalué, en adoptant les indicateurs appropriés pour ce faire. Une telle démarche est essentielle pour l’élaboration et la mise en place de politiques ciblées et des mécanismes de soutien nécessaires pour alléger le fardeau financier des ménages qui sont fragilisés en période de difficulté économique, conformément à la Charte. En outre, des évaluations de l’impact des coûts de l’énergie sur les titulaires de droits, mettant surtout l’accent sur les catégories vulnérables et les ménages à bas revenus, devraient être effectuées. Cela doit être fait régulièrement, voire immédiatement lorsqu’il apparaît que la hausse des coûts de l’énergie soulève des enjeux particuliers.
Durant une crise du coût de la vie, il est particulièrement important que les États parties prennent des mesures afin d’interdire les coupures d’approvisionnement pour les catégories vulnérables ou à bas revenus lorsque l’accès aux services énergétiques est indispensable pour leur assurer un accès stable, sûr et fiable à l’énergie aux fins de la jouissance des droits garantis par la Charte. Les États parties devraient aussi prendre des mesures axées sur la promotion de l’efficacité énergétique (par le biais de subventions, crédits d’impôt, remises et prêts), soutenant la réalisation de travaux d’isolation du logement et l’installation de systèmes de chauffage efficaces. Cela permet en effet de réduire la consommation d’énergie et la dépendance énergétique face à la volatilité des prix de l’énergie.
Le Comité souligne aussi le lien étroit entre les droits à l’énergie et la justice environnementale et climatique. Les crises du coût de la vie exacerbent l’impact disproportionné du changement climatique sur les populations marginalisées, car la hausse des prix de l’énergie limite leur accès à des sources d’énergie propres et durables. Une transition équitable vers des systèmes d’énergie renouvelable est donc nécessaire à la fois pour atténuer les répercussions du changement climatique et pour réduire la charge financière pesant sur les catégories défavorisées, en garantissant une énergie abordable et fiable pour tous[29]. Il est donc nécessaire que les États parties adoptent des politiques ciblées et des stratégies inclusives pour assurer une transition équitable vers des systèmes d’énergie renouvelable, en s’attachant en priorité à rendre l’énergie plus abordable et accessible pour les populations à faibles revenus ou défavorisées. Pour cela, il conviendra notamment d’accorder des subventions facilitant l’accès aux énergies renouvelables et de passer d’une réponse axée sur des solutions à court terme à la mise en place de mécanismes de soutien durables et à long terme.
Alimentation
Un élément central de la crise du coût de la vie a été la forte augmentation des prix de l’alimentation, qui affecte la capacité à satisfaire les besoins liés à la sécurité alimentaire ou nutritionnelle. L’impossibilité d’accéder à une alimentation adéquate et durable a aussi une incidence directe sur plusieurs droits consacrés par la Charte, en particulier le droit à la protection de la santé (article 11), le droit à l’éducation (article 17) et le droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale (article 30). Un « niveau de vie décent » tel qu’envisagé sous l’angle de la rémunération équitable et de la protection sociale ne peut être atteint si une alimentation adéquate et durable n’est pas garantie à toutes les personnes.
L’accès à une alimentation adéquate est lié à la santé, car la nutrition joue un rôle essentiel dans le maintien du bien-être physique et mental. La malnutrition peut causer des problèmes de santé majeurs, notamment des troubles du développement et des maladies chroniques. Par conséquent, la réalisation du droit à la protection de la santé garanti par l’article 11 exige d’assurer la sécurité alimentaire des titulaires de droits. En outre, les États parties ont le devoir d’éliminer, dans la mesure du possible, les causes d’une santé déficiente, notamment en mettant en œuvre des politiques garantissant l’accès à une nourriture saine et suffisante pour tous[30].
Le Comité constate que les personnes et les familles vivant dans la pauvreté se heurtent souvent à des obstacles pour accéder à une alimentation adéquate. Il a clairement indiqué que le fait de vivre en situation de pauvreté et d’exclusion sociale porte atteinte à la dignité de l’être humain et que l’article 30 de la Charte exige des États parties qu’ils rendent effectif le droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale par le biais de mesures visant à prévenir et à supprimer les obstacles qui entravent l’accès aux droits sociaux, notamment à l’emploi, au logement, à la formation, à l’éducation, à la culture et à l’assistance sociale et médicale[31]. Cette exigence s’étend également à l’alimentation.
Le Comité considère que l’insécurité alimentaire et nutritionnelle[32] compromet l’exercice du droit de grandir dans un milieu favorable à l’épanouissement de leur personnalité et au développement de leurs aptitudes physiques et mentales qui est reconnu aux enfants aux termes de l’article 17. Cela peut en outre avoir des conséquences négatives sur leur droit à l’éducation. En effet, en situation de pauvreté alimentaire, davantage d’enfants vont à l’école le ventre vide, ce qui affecte directement les résultats scolaires. L’existence de programmes de repas scolaires gratuits (et leur expansion) est particulièrement importante à cet égard.
Le Comité considère que fournir un financement à long terme pour l’aide de dernier recours et institutionnaliser cette forme d’aide au lieu de donner la priorité à des mesures cherchant à faire en sorte que plus aucune personne ne soit obligée d’y recourir est une mesure régressive au regard de la réalisation des droits inscrits dans la Charte. Il rappelle que la Charte rompt avec la conception traditionnelle de l’assistance à apporter aux personnes en état de besoin, qui se confond avec le devoir moral de charité, au profit d’une approche fondée sur les droits[33].
Groupes particulièrement touchés par les crises du coût de la vie
Le Comité est conscient que certaines catégories de personnes dans les États parties à la Charte sont particulièrement vulnérables face à une crise du coût de la vie ou plus susceptibles d’en subir les effets. Il s’agit notamment des ménages à bas revenus (e.g. les familles monoparentales, les personnes au chômage, les personnes sans-abri, les personnes menacées de pauvreté ou d’exclusion sociale), des enfants et adolescents, des personnes handicapées, des personnes âgées, des personnes LGBTI, des populations marginalisées, des minorités ethniques, des Roms, des familles migrantes. Au sein de ces catégories, les femmes sont particulièrement affectées[34].
Conformément au principe d’égalité consacré par l’article E de la Charte et conformément à l’approche retenue par le Comité dans le contexte des crises économiques et de la crise sanitaire (pandémie de covid-19), les États parties sont aussi tenus de renforcer la protection de tous les groupes défavorisés en cas de crise du coût de la vie, aussi longtemps que ses effets perdurent[35].
Les États parties doivent prendre des mesures pour identifier et définir les groupes particulièrement vulnérables ou susceptibles d’être touchés par les effets d’une crise du coût de la vie, et assurer un suivi continu. Ils devraient collecter des données quantitatives et qualitatives exhaustives sur les effets de la crise du coût de la vie sur ces groupes, y compris des données ventilées par sexe, race, handicap, âge, situation familiale et revenu, qui serviront à élaborer et mettre en œuvre des mesures de lutte contre la crise du coût de la vie. Ils devraient aussi mener à bien des évaluations d’impact sur l’égalité et les droits humains, prospectives et rétrospectives, pour s’assurer de l’effectivité de ces mesures au regard de la réalisation des droits énoncés par la Charte.
En période de forte inflation et de flambée des prix de produits essentiels, les mesures déployées pour aider les groupes particulièrement vulnérables à une crise du coût de la vie ou touchés de plein fouet par la crise – consistant en des versements ponctuels, des subventions énergétiques, des réductions d’impôt temporaires, des plafonnements de prix, des augmentations temporaires des prestations pour alléger les dépenses de logement – sont souvent des mesures qui se limitent à apporter une réponse immédiate ou à court terme. Ces mesures peuvent certes avoir une incidence positive, au sens où elles assurent aux personnes concernées l’exercice des droits garantis par la Charte ; toutefois, il faudrait aussi concevoir des mesures à plus long terme, fondées sur les droits, pour soutenir les ménages au lendemain des crises, afin de ne laisser personne de côté. Dans ce contexte, il est également crucial de réduire la complexité des démarches à effectuer pour faire une demande de prestation. La dématérialisation des procédures (qui requiert un minimum de compétences numériques) ne devrait pas avoir pour effet d’entraver l’efficacité des mesures de soutien destinées à préserver le niveau de vie de la population. À cette fin, le Comité rappelle que les personnes demandant le bénéfice de services sociaux doivent recevoir tous les avis et conseils nécessaires pour pouvoir bénéficier des services disponibles en fonction de leurs besoins[36].
La hausse des prix de l’énergie, de l’alimentation, du logement et des services de garde d’enfants a particulièrement affecté les ménages à bas revenus (familles monoparentales [les femmes sont majoritairement à la tête de ces familles], personnes au chômage, personnes sans-abri, personnes en risque de pauvreté ou d’exclusion sociale). Ces foyers consacrent une part plus importante de leurs revenus à l’alimentation, au logement et aux charges y afférentes et sont par conséquent plus vulnérables face à l’inflation[37]. L’impact immédiat de la hausse des prix de l’énergie pendant la crise du coût de la vie a plongé de nombreux ménages dans la précarité énergétique ; malgré la baisse de l’inflation et des prix de l’énergie, les effets de la crise perdurent avec de graves incidences sur de nombreux groupes. En outre, la crise du coût de la vie a exposé un nombre croissant de ménages modestes au risque d’être expulsés de leur logement et de se retrouver à la rue[38].
Les crises du coût de la vie peuvent être une cause de la pauvreté et de l’exclusion sociale des enfants ou risquent de l’aggraver, avec toutes les conséquences négatives que cela suppose pour leur jouissance d’un large éventail des droits consacrés par la Charte. L’efficacité des mesures prises par les États parties face aux crises du coût de la vie a des implications en ce qui concerne l’exercice des droits des enfants sous l’angle des articles 7, 17 et 16 (droit des enfants et des adolescents et de la famille à une protection sociale, juridique et économique), 11 (droit à la protection de la santé), 30 (droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale) et 31 (droit au logement).
La pauvreté qui touche les enfants dans un État partie, qu’elle soit définie ou mesurée en termes monétaires ou dans ses dimensions multiples, est un indicateur important de l’efficacité des efforts déployés par cet État pour garantir les droits des enfants en vertu de la Charte[39]. Cela vaut également dans un contexte de crise du coût de la vie. Le Comité a précédemment clarifié que la pauvreté des enfants est un phénomène multidimensionnel qui découle de la pauvreté des ménages, ce qui signifie que les familles à faibles revenus, les familles monoparentales (qui ont pour la plupart une femme à leur tête), les familles nombreuses défavorisées, les familles vivant dans des régions défavorisées, les familles appartenant à des minorités ethniques et les familles comptant des enfants ou des parents handicapés sont davantage exposées au risque de pauvreté et d’exclusion sociale et présentent une probabilité accrue de transmission de la pauvreté d’une génération à l’autre[40].
L’obligation des États parties de prendre toutes les mesures appropriées et nécessaires pour garantir que les enfants et adolescents bénéficient de l’assistance dont ils ont besoin au regard de l’article 17§1 est étroitement liée aux mesures visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale des enfants et à y mettre fin.
Le Comité souligne qu’une approche de la pauvreté et de l’exclusion sociale des enfants qui soit respectueuse de leurs droits – point particulièrement important dans un contexte de crise du coût de la vie – exige donc non seulement de prendre les mesures nécessaires pour y remédier, mais aussi de pouvoir démontrer l’efficacité (ou l’inefficacité) de ces mesures[41]. Une telle approche oblige aussi les États parties à veiller à associer les enfants aux efforts de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale qui les concernent.
Personnes handicapées
Les personnes handicapées et leurs familles sont touchées de manière disproportionnée par les crises du coût de la vie[42]. Les personnes handicapées supportent des coûts supplémentaires qui peuvent représenter un lourd fardeau financier pour ces personnes et leurs familles. Cela réduit leur pouvoir d’achat et se traduit par un risque accru de pauvreté. Par conséquent, les personnes handicapées sont souvent obligées de réduire leurs dépenses consacrées à des biens et services nécessaires, ce qui induit des besoins non satisfaits[43].
Aux fins de l’article 15 de la Charte, l’obligation des États parties de prendre des mesures pour promouvoir la pleine intégration sociale et la participation des personnes handicapées à la vie de la collectivité suppose l’adoption de mesures visant à éradiquer la pauvreté des personnes handicapées[44]. Cette obligation s’applique également lorsque la pauvreté et l’exclusion sociale des personnes handicapées sont causées ou exacerbées par une crise du coût de la vie. Le Comité note que des mesures générales adoptées en faveur de groupes particulièrement touchés par les crises du coût de la vie pourraient ne pas tenir compte des besoins particuliers des personnes handicapées. Il est donc essentiel que les personnes handicapées et les organisations qui les représentent soient consultées et participent à la conception, à la mise en œuvre et à la révision des politiques relatives au handicap dans un contexte de crise du coût de la vie.
Personnes âgées
Dans l’ensemble de la Charte, l’accent est mis sur le fait que les droits sociaux sont le fondement de l’autonomie personnelle et du respect de la dignité des personnes âgées, ainsi que de leur droit de s’épanouir au sein de la collectivité. En vertu de l’article 23 de la Charte, les États parties doivent veiller à ce que les personnes âgées disposent de ressources suffisantes pour leur permettre de mener une existence décente et de participer activement à la vie publique, sociale et culturelle.
Les personnes âgées risquent particulièrement de subir les répercussions d’une crise du coût de la vie en raison de la baisse de la valeur réelle des pensions de retraite concomitante à une hausse des prix des produits de première nécessité. En pareilles circonstances, des paiements ponctuels peuvent certes apporter un soutien aux personnes âgées dans l’immédiat. Cependant, des solutions fondées sur les droits, systémiques et à plus long terme s’imposent, notamment lorsque les effets de la crise perdurent. Conformément à l’article 23, les personnes âgées et les organisations qui les représentent devraient être consultées sur les politiques et mesures qui les concernent directement, y compris sur les mesures ad hoc prises pendant et après une crise du coût de la vie pour faire face à ses conséquences.
Conclusion
Le Comité a clairement indiqué par le passé que même en période de crise, les obligations des États parties au regard de la Charte restent entières. En 2009, il avait affirmé que « la crise économique ne doit pas se traduire par une baisse de la protection des droits reconnus par la Charte. Les gouvernements se doivent dès lors de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que ces droits soient effectivement garantis au moment où le besoin de protection se fait le plus sentir »[45]. En 2021, en se référant à la pandémie de covid-19, le Comité a déclaré que « chaque État partie doit évaluer si les cadres juridiques et politiques existants sont adéquats pour assurer une réponse conforme à la Charte aux défis engendrés par la covid-19. Si ces cadres ne sont pas adéquats, l’État doit les modifier, y compris par l’adoption de toute mesure supplémentaire nécessaire pour garantir que l’État est en mesure de respecter ses obligations au titre de la Charte face aux risques que la crise [sanitaire] fait peser sur les droits sociaux »[46]. Cette jurisprudence s’applique également dans un contexte de crise du coût de la vie.
Les obligations découlant de la Charte doivent servir de feuille de route pour placer les droits humains au cœur des décisions à prendre dans un contexte de crise de coût de la vie, notamment en ce qui concerne l’élaboration des lois et des politiques et les choix à faire en matière d’allocation des ressources. Ces décisions doivent prendre en compte non seulement les impacts de la crise du coût de la vie sur les droits énoncés par la Charte, mais encore les facteurs sociaux, politiques et économiques préexistants qui ont amplifié leurs effets négatifs sur les droits sociaux[47].
Les mesures à prendre par les États parties ne sauraient se limiter à la période de crise proprement dite ; elles doivent se poursuivre aussi longtemps que les effets directs et indirects de la crise du coût de la vie perdurent, y compris après que l’inflation a entamé sa décrue. Il est essentiel que les États parties ne limitent pas leur riposte à la crise du coût de la vie à des mesures à court terme.
Le Comité considère en outre que pendant une crise du coût de la vie, il est primordial d’assurer la consultation des personnes les plus touchées par la crise et leur participation constructive aux processus décisionnels concernant les droits qui leur sont reconnus par la Charte. Le Comité note que l’efficacité des mesures adoptées face à la crise devrait être évaluée régulièrement en concertation avec toutes les parties prenantes concernées, en partant du principe que cela contribuera à garantir que les mesures prises soient appropriées.
La réalisation effective des droits sociaux contribue directement à la réduction de la pauvreté et de l’exclusion sociale, à l’amélioration des conditions de vie et à la promotion de plus grandes opportunités pour toutes et tous, l’objectif étant de ne laisser personne de côté, comme l’ambitionnent les Objectifs de développement durable des Nations Unies[48]. La Déclaration de Reykjavík a souligné que la justice sociale est essentielle à la stabilité et à la sécurité démocratiques[49]. À cet égard, les États membres du Conseil de l’Europe ont réaffirmé leur plein engagement en faveur de la protection et de la mise en œuvre des droits sociaux tels qu’ils sont garantis par le système de la Charte sociale européenne[50]. La Déclaration de Vilnius a mis en exergue l’importance de répondre aux défis nouveaux ou émergents et d’éviter le risque d’une nouvelle érosion de la protection des droits sociaux et de l’accroissement des inégalités, afin de maintenir la cohésion sociale[51]. Faire respecter les droits inscrits dans la Charte, au profit de toutes et tous, contribue à soutenir la reprise économique ; c’est aussi un levier de justice sociale qui favorise la stabilité démocratique.
[1] La notion de « justice sociale » s’entend telle qu’elle est définie dans la Recommandation CM Rec(2014)1 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, à savoir : « La “justice sociale” […] est le signe d’une société fondée sur l’égalité et la solidarité, tout en répondant aux besoins humains fondamentaux, en œuvrant, par des mécanismes de redistribution, à la réduction des inégalités et en assurant collectivement les conditions propices au développement de la personne et de ses compétences. »
[2] 4e Sommet des chefs d’État et de gouvernement du Conseil de l’Europe, Déclaration de Reykjavík « Unis autour de nos valeurs ».
[3] Résolution du Parlement européen du 18 janvier 2024 sur la dimension de genre de l’augmentation du cout de la vie et des répercussions de la crise énergétique (2023/2115(INI)).
[4] CEDS, Introduction générale aux Conclusions 2009.
[5] Ibid. et CEDS, Déclaration sur la covid-19 et les droits sociaux adoptée le 24 mars 2021.
[6] Ibid.
[7] CEDS, Déclaration sur la covid-19 et les droits sociaux adoptée le 24 mars 2021.
[9] Introduction générale aux Conclusions 2009 et CEDS, Déclaration sur la covid-19 et les droits sociaux adoptée le 24 mars 2021.
[10] Sous l’angle de l’article 16, voir par exemple Conclusions XVII-1(2004), Pays-Bas (Aruba).
[11] Au regard de l’article 12§1, lorsque les prestations sont versées en remplacement des revenus, leur montant doit se situer dans une proportion raisonnable du salaire précédemment perçu et ne peut être inférieur au seuil de pauvreté, fixé à 50 % du revenu équivalent médian (Finnish Society of Social Rights c. Finlande, réclamation no 88/2012, décision sur le bien-fondé du 9 septembre 2014, §63). Si la prestation en question se situe entre 40 et 50 % du revenu équivalent médian, d’autres prestations, le cas échéant, seront également prises en compte (Conclusions 2013, Hongrie). Lorsque le montant minimum de la prestation servie en remplacement des revenus est inférieur à 40 % du revenu équivalent médian (ou de l’indicateur du seuil de pauvreté), son cumul avec d’autres prestations ne rend pas la situation conforme (Finnish Society of Social Rights c. Finlande, op.cit., §64). Au regard de l’article 13§1, afin d’évaluer le niveau de l’assistance, les prestations de base, les prestations complémentaires et le seuil de pauvreté sont pris en compte (le seuil de pauvreté est fixé à 50 % du revenu disponible équivalent médian et est calculé sur la base du seuil de risque de pauvreté établi par Eurostat) (Conclusions XIX-2 (2009), Lettonie).
[15] Résolution du Parlement européen du 18 janvier 2024 sur la dimension de genre de l’augmentation du cout de la vie et des répercussions de la crise énergétique (2023/2115(INI)).
[16] CEDS, Déclaration sur la covid-19 et les droits sociaux adoptée le 24 mars 2021.
[17] Voir Nations Unies, Assemblée générale, Extrême pauvreté et droits humains, Note du Secrétaire général, A/77/157, 13 juillet 2022.
[18] OCDE, Confronting the cost-of-living and housing crisis in cities, OECD Regional Development Papers, 2023.
[20] Fédération européenne des organisations nationales travaillant avec les sans-abri (FEANTSA) c. Slovénie, réclamation no 53/2008, décision sur le bien-fondé du 8 septembre 2009, §72.
[22] Mouvement international ATD Quart Monde c. France, réclamation no 33/2006, décision sur le bien-fondé du 5 décembre 2007, §§83 et 100.
[24] Ibid.
[25] L’European Union Energy Poverty Advisory Hub (EPAH) souligne que des systèmes adéquats de chauffage, de refroidissement, d’éclairage et d’alimentation des appareils en énergie sont des services indispensables pour garantir l’efficacité énergétique d’un logement et le maintien d’un niveau de vie décent, du confort thermique et de la santé. Or les ménages en situation de précarité énergétique n’ont pas accès à ces services énergétiques essentiels. Par voie de conséquence, « les ménages ayant des besoins énergétiques supérieurs à la moyenne, notamment les familles avec enfants, les personnes handicapées et les personnes âgées, sont également plus vulnérables à la précarité énergétique et à ses effets » (Recommandation (UE) 2023/2407 de la Commission du 20 octobre 2023 sur la précarité énergétique).
[26] Un logement d’un niveau suffisant doit notamment offrir un accès permanent à des ressources naturelles et communes : de l’eau potable, de l’énergie pour cuisiner, le chauffage et l’éclairage, des installations sanitaires et de lavage, et des moyens de conservation des denrées alimentaires (Fédération internationale des ligues des droits de l’homme (FIDH) c. Irlande, réclamation no 110/2014, décision sur le bien-fondé du 12 mai 2017, §118).
[27] Ibid., §118 ; Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, Observation générale no 4, §8.b).
[28] Commission internationale de juristes (CIJ) et Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (ECRE) c. Grèce, réclamation no 173/2018, décision sur la recevabilité et sur des mesures immédiates du 23 mai 2019, §14.
[29] Voir le rapport du groupe de travail III du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat des Nations Unies, Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change.
[30] Le Comité note que le droit à l’alimentation est consacré par l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ratifié par l’ensemble des États membres du Conseil de l’Europe et que ces derniers sont tenus de respecter.
[31]Conclusions 2013, Observation interprétative de l’article 30 (citant Conclusions 2003, Observation interprétative de l’article 30.
[32] Voir Conclusions 2023, article 17§1.
[33] Conclusions I (1969), Observation interprétative de l’article 13. S’agissant du niveau des prestations sous l’angle de l’article 13§1 de la Charte, le Comité a considéré que l’article 13 rompt avec la conception traditionnelle de l’assistance qui se confond avec le devoir moral de charité ; « il ne s’agit plus pour les Parties Contractantes d’une simple faculté d’accorder l’assistance dont elles pourraient faire usage de manière discrétionnaire, mais d’une obligation dont le respect peut être réclamé devant les tribunaux ». Voir aussi les Conclusions 2021.
[34] Dans le cadre de cette revue analytique, le Comité s’est intéressé plus particulièrement à l’impact de la crise du coût de la vie sur les ménages à bas revenus, les enfants, les personnes handicapées et les personnes âgées.
[35] Conclusions 2019, Bosnie-Herzégovine.
[36] Ibid.
[37] Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, Fundamental Rights Report 2024, pp. 28 et suiv.
[38] Voir la section « logement » du présent rapport.
[40] Résolution du Parlement européen du 21 novembre 2023 sur la réduction des inégalités et la promotion de l’inclusion sociale en temps de crise pour les enfants et leurs familles (2023/2066(INI)).
[41] Aoife Nolan, Les instruments juridiques du Conseil de l’Europe au service de la protection des enfants contre la pauvreté, novembre 2019, p. 12.
[42] Eurostat, Statistiques sur le handicap – pauvreté et inégalités de revenus, 2023.
[43] Birtha M., Zólyomi E., Wohlgemuth F. et Gjylsheni S., Targeted measures for persons with disabilities to cope with the cost-of-living crisis, Parlement européen, Direction générale des politiques internes de l’Union, 2023.
[45] Introduction générale aux Conclusions 2009.
[46] CEDS, Déclaration sur la covid-19 et les droits sociaux adoptée le 24 mars 2021.
[47] Ibid.
[48] Nations Unies, Assemblée générale, document A/70/L.1, Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030.
[49] 4e Sommet des chefs d’État et de gouvernement du Conseil de l’Europe, Déclaration de Reykjavík « Unis autour de nos valeurs ».
[50] Ibid.