Parere 19 (2003)¹ sul Manuale di buone pratiche in materia di etica pubblica a livello locale, preparato dal Comitato Direttivo della Democrazia Locale e Regionale

Il Congresso, vista la proposta della Camera dei Poteri locali,

1. Avendo esaminato:

a. la Risoluzione statutaria (2000) 1 del Congresso dei Poteri locali e regionali d’Europa (qui di seguito: il CPLRE o il Congresso);

b. la Carta europea dell’autonomia locale (qui di seguito: la Carta);

c. la Carta urbana europea,

d. la Raccomandazione (20) 1996 del CPLRE sul seguito dato all’applicazione della Carta;

e. il Parere 9 (1998) del CPLRE sul progetto preliminare di Raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri relativo alla responsabilità pecuniaria (civile e contabile) degli amministratori locali per atti od omissioni nell’esercizio delle loro funzioni ;

f. la Raccomandazione 60 (1999) sull’integrità politica degli amministratori locali e regionali, contenente un codice modello europeo di condotta in materia di integrità politica degli amministratori locali e regionali;

g. la Raccomandazione 61 e la Risoluzione 80 (1999) sul ruolo dei mediatori/ombudsman locali e regionali nella difesa dei diritti dei cittadini, contenente in particolare i principi che disciplinano tali istituzioni;

h. la Raccomandazione 86 (2000) relativa alla trasparenza del finanziamento dei partiti politici e del loro funzionamento democratico a livello regionale;

i. il Parere 15 (2001) sul progetto preliminare di Raccomandazione del Comitato dei Ministri agli Stati membri, relativo alla partecipazione dei cittadini alla vita pubblica a livello locale;

j. la Raccomandazione 113 (2002) sulle relazioni tra i cittadini, l’assemblea e l’organo esecutivo nella democrazia locale (quadro istituzionale della democrazia locale);

k. la Raccomandazione 114 (2002) sui poteri locali e i servizi pubblici;

l. la Raccomandazione 124 (2003) sul Codice di buona condotta in materia elettorale.

2. Ricordando la sua intenzione di organizzare nel 2004, in collaborazione con la città di Roma, una Tavola rotonda europea per la promozione del codice modello europeo di condotta in materia di integrità politica degli amministratori locali e regionali;

3. Esprime soddisfazione per l’iniziativa del Comitato Direttivo sulla democrazia locale e regionale volta a preparare e a divulgare negli Stati membri il Manuale di buone pratiche in materia di etica pubblica a livello locale (allegato 2);

4. Considera che il rispetto delle regole etiche da parte degli amministratori locali contribuisce a rafforzare i contatti tra gli amministratori eletti e i cittadini e a consolidare la fiducia del pubblico nelle istituzioni locali;

5. Nota che il Pacchetto di iniziative rappresenta un catalogo molto completo di buone pratiche;

6. Ritiene che il Pacchetto di iniziative modello possa fornire un utile contributo alle politiche di lotta alla corruzione promosse dal Consiglio d’Europa;

7. Approva l’impostazione seguita dal Manuale, che si sforza di definire nel modo più chiaro e preciso possibile i ruoli e le attività dei vari livelli di autorità pubbliche;

8. Ritiene che qualsiasi processo finalizzato all’adozione delle buone pratiche enunciate nel Manuale debba anzitutto tener conto degli obblighi che gli Stati membri hanno sottoscritto al momento della ratifica della Carta (e in particolare, ma non esclusivamente, di quelli in materia di verifica (articolo 8) e di esercizio del mandato elettorale (articolo 7));

9. Invita il CDLR a tener conto delle osservazioni specifiche formulate all’allegato 1 del presente Parere.

Allegato 1

Osservazione preliminare

Il Congresso ritiene che, in maniera generale, potrebbe rivelarsi utile un riferimento, nel Manuale, alle disposizioni pertinenti della Carta in materia di verifica (articolo 8), di esercizio del mandato elettorale (articolo 7) e di statuto del personale delle collettività locali (articolo 6.2).

A. Iniziative modello nel campo dello status degli amministratori locali

1. Quadro generale
a. Possibile azione delle autorità centrali

In maniera generale, il Congresso ricorda che l’articolo 7.1 della Carta obbliga gli Stati che hanno ratificato questo strumento giuridico a garantire il libero esercizio del mandato degli amministratori locali.

Il Congresso esprime soddisfazione per il fatto che il CDLR consigli l’impostazione secondo la quale l’ambito generale in cui gli amministratori esercitano le loro funzioni dovrebbe essere definito dalle autorità centrali, in consultazione con le associazioni degli amministratori locali. Sarebbe ugualmente auspicabile, come enunciato nella Raccomandazione 60 del CPLRE, che nei codici modello di condotta delle autorità locali, la sezione riguardante gli amministratori locali venga proposta dalle stesse Associazioni, in concertazione con le autorità centrali.  La preparazione di tali codici potrebbe assumere la forma di commissioni nazionali tripartite che associno il governo e il parlamento nazionale, da un lato, e le associazioni di amministratori locali, d’altro lato.

Il Congresso ricorda ugualmente che il codice modello europeo di condotta in materia di integrità politica degli amministratori locali e regionali, elaborato dal CPLRE nel 1999 può costituire una fonte di ispirazione per le autorità nazionali e per le associazioni di amministratori locali. Sono già state rilevate delle esperienze positive al riguardo in un certo numero di Stati membri del Consiglio d’Europa.

2. Interdizione, sospensione e revoca
a. Azione possibile delle autorità centrali

(i)
Sarebbe utile spiegare la nozione di incapacità finanziaria della persona, fattore che può determinare l’ineleggibilità.

(ii)
Sarebbe forse più saggio affidare alla giustizia (civile, amministrativa o elettorale) il compito di constatare una situazione di incapacità. Il tribunale o l’organo competente potrebbe, se del caso, essere adito dalle autorità centrali o regionali o da qualsiasi cittadino iscritto sulle liste elettorali. Si deve inoltre precisare la nozione di “colpa grave” per evitare una interpretazione troppo estesa.

3. Diritti e doveri degli amministratori eletti
c. Azione possibile degli amministratori locali

Il Congresso constata con soddisfazione che certe raccomandazioni derivano dal codice modello europeo di condotta in materia di integrità politica degli amministratori locali e regionali.

4. Responsabilità degli amministratori
a. Azione possibile delle autorità centrali

Il Congresso nota con soddisfazione che il Manuale raccomanda l’assenza di sanzioni automatiche contro gli amministratori da parte delle autorità centrali senza una procedura contradditoria o senza la possibilità di ricorso dinanzi ad una giurisdizione che abbia effetto sospensivo.

Il Congresso ricorda che raccomanda, per quanto riguarda le sospensioni o le dimissioni degli amministratori, un’impostazione basata sulle decisioni prese da organi di giustizia con effetto sospensivo.

Il Congresso ritiene che sarebbe auspicabile specificare, come lo ricordano le disposizioni della sua Raccomandazione 20 (1996) (paragrafo 9 d) che « le procedure per la destituzione, la sospensione e la revoca non possono essere altro che procedure di ultima istanza, attuate in caso di violazioni ripetute e confermate della Costituzione o della legge».

Sarebbe utile ricordare nel Manuale le disposizioni della Carta relative al principio di proporzionalità, quali enunciate all’articolo 8.3. Il ricorso a questo principio dovrebbe, secondo il Congresso, costituire una delle buone pratiche che le autorità centrali potrebbero utilizzare nella loro impostazione.

5. Retribuzione, condizioni di lavoro e carriera degli amministratori
a. Azione possibile delle autorità centrali

Il Congresso ricorda che l’articolo 7.2 della Carta impegna gli Stati che hanno ratificato il suddetto strumento giuridico a « permettere un compenso adeguato per le spese derivanti dall’esercizio del loro mandato, nonché, se del caso, un compenso finanziario per i profitti persi o una remunerazione per il lavoro svolto ed una corrispondente copertura sociale».

b. Azione possibile delle autorità centrali

Il Congresso è del parere che le griglie di retribuzione degli amministratori locali possano essere negoziate a livello nazionale tra il governo e le associazioni nazionali degli amministratori, tenendo conto, se necessario, delle particolarità regionali.

C. Iniziative modello nel campo dei meccanismi di verifica e di audit

Il Congresso ricorda le disposizioni dell’articolo 8 della Carta, relativo alla verifica amministrativa degli enti locali.

1. Controllo esterno
a. Azione possibile delle autorità centrali

(i)
Sarebbe utile precisare che le autorità locali sono libere di seguire o meno i consigli in materia di gestione.

(iii)
Per evitare delle interpretazioni troppo estensive che potrebbero portare a degli abusi, sarebbe necessario precisare la nozione di « audit esteso » di una gestione, che non si limiterebbe all’audit contabile e finanziario.

Sarebbe ugualmente utile precisare le condizioni in cui il revisore esterno esprime delle osservazioni in merito alla preparazione e alla coerenza, in particolare quella finanziaria, delle decisioni degli enti locali.

(iv)
E’ legittimo chiedersi perché le principali modalità dell’organizzazione della verifica esterna non potrebbero essere stabilite nei testi legislativi, anziché nei testi normativi più elevati.

La stessa osservazione vale per la sezione 5. Informazione e trasparenza (a. Azione delle autorità centrali).

D. Iniziative modello nel campo dello statuto dei funzionari locali

3. Diritti e doveri dei funzionari locali
a. Azione possibile delle autorità centrali

Sarebbe utile precisare la nozione dei « meccanismi di controllo adattati ».

F. Iniziative modello nel campo delle relazioni delle autorità locali con il settore privato

Il Congresso ricorda al riguardo le disposizioni pertinenti della propria Raccomandazione 144 (2002), e segnatamente il paragrafo 8 che stabilisce che « ..il settore non può sempre garantire l’equilibrio, la coesione sociale e territoriale in materia di erogazione di servizi, ha come punto di riferimento il valore del servizio, piuttosto che quello dell’ interesse pubblico, cerca di aumentare al massimo gli utili, piuttosto che ottimizzarli e non è sempre obbligatoriamente sottoposto al controllo democratico».

¹ Discusso e approvato dalla Camera dei poteri locali il 21 maggio 2003 e adottato dalla Commissione Permanente del Congresso il 22 maggio 2003 (ved. doc. CPL (10) 7, progetto di Parere presentato dal Sig. C. Newbury, relatore).