Les nouvelles formes de contrôle des collectivités locales

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EXPOSE DES MOTIFS

A. INTRODUCTION

1. Le Préambule de la Charte européenne de l’autonomie locale, véritable « déclaration de mission » de la Charte, expose l’objectif fondamental de la Charte, qui est de renforcer la démocratie par « l’existence de collectivités locales dotées d’organes de décision démocratiquement constitués et bénéficiant d’une large autonomie quant aux compétences ». Les articles de la Charte elle-même contiennent un ensemble de garanties destinées à définir l’autonomie des collectivités locales. Il serait mal venu de classer ces garanties par ordre d’importance. En effet, toutes sont un élément indispensable de l’ensemble. Si toutefois nous étions tentés de retenir comme essentiel le besoin des collectivités locales démocratiquement constituées de jouir du « droit et [de] la capacité . . . . dans le cadre de la loi, de régler et de gérer une part importante des affaires publiques » (art. 3) puis, pour ces mêmes collectivités, de disposer des ressources financières nécessaires pour remplir leurs fonctions (art. 9), nous choisirions alors comme disposition la plus importante l’article 8 de la Charte, relatif au contrôle administratif. Il est clair que toute forme de contrôle ou de supervision exercée indûment par un pouvoir central porterait atteinte à l’autonomie que la Charte vise à protéger. L’article 8 dispose que tout contrôle administratif des collectivités locales ne peut s’exercer que selon les procédures et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi – et ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle de l’opportunité peut toutefois être exercé pour les tâches dont l’exécution a été « déléguée » aux collectivités locales. Il doit être proportionné. Le Rapport explicatif de la Charte précise que l’article 8 «  traite du contrôle des activités des collectivités locales par les autorités d’autres niveaux. Il ne traite pas de la possibilité pour les particuliers d’engager des poursuites contre les collectivités locales, ni de la nomination ou des activités d’un ombudsman ou d’un autre organe officiel ayant un rôle d’investigation. Les dispositions de cet article découlent avant tout de la philosophie de la supervision normalement associée aux contrôles de tutelle, tradition établie de longue date dans un certain nombre de pays. Elles concernent des pratiques telles que des obligations d’obtenir l’autorisation préalable pour agir ou la confirmation pour que les actes prennent effet, le pouvoir d’annuler les décisions prises par une collectivité locale, le contrôle des comptes, etc. »

2. Des inquiétudes sont apparues, au fil des années, dans les pays membres du Conseil de l’Europe du fait du non-respect des conditions énoncées à l’article 8. Ces manquements prennent inévitablement des formes diverses selon les pays, en fonction des différents contextes gouvernementaux ; les différentes traditions de contrôle systématique et institutionnel dans certains Etats, par opposition à des procédures de contrôle ad hoc dans d’autres ; et, selon les propres termes de la Charte, des approches différentes de la distinction entre la supervision des tâches « déléguées », par opposition aux tâches « originales » ou « propres » des collectivités locales. En outre, la position indiquée à l’article 8 ne saurait être isolée des garanties d’autonomie financière prévues à l’article 9 et du risque que les contrôles financiers exercés par l’Etat pourraient procurer un accès immédiat à des formes indirectes de contrôle administratif ou de l’opportunité. Une autre difficulté, dans l’interprétation de l’article 8, est de déterminer les types de supervision ou contrôle qui violent ces dispositions. Le contrôle de la « légalité », qu’il soit exercé par les tribunaux ou par des institutions gouvernementales n’est pas, en soi, offensif, mais les distinctions entre « légalité » et « opportunité » ne sont pas toujours précises – en particulier lorsque les règles d’opportunité qui doivent être respectées sont elles-mêmes imposées par la loi. Il y a d’autres cas marginaux. Le rapport explicatif de la Charte précise que l’ombudsman et les autres organes d’investigation ne sont pas couverts par l’article 8, mais que la distinction entre ces derniers et d’autres organes qui seraient, eux, couverts pourrait ne pas être toujours très claire.

3. Des exemples de violations suggérées de l’article 8 ont été exposés dans des rapports nationaux de suivi et des Recommandations du Congrès¹.

4. L’incidence de la supervision et du contrôle administratifs a fait l’objet, en 1996, d’un rapport (CPL (3)7, rapporteur : Georgio de Sabbata), qui reposait lui-même sur d’importants travaux de recherche d’Alain Delcamp. Ce rapport établissait une excellente classification des formes de supervision et de contrôle et soulignait l’importance des principes énoncés à l’article 8. Il comportait aussi une analyse des formes de contrôle financier. Il concluait que le contrôle de l’opportunité était globalement en déclin en Europe. De plus, la Recommandation 20 (1996) du Congrès sur la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale appelait le Comité des Ministres à adopter une recommandation dans ce domaine afin, notamment, de préciser les conditions de contrôle sur les actes et sur les personnes et organes élus locaux et régionaux. Ceci a donné lieu à l’adoption par le Comité des Ministres de la Recommandation (98) 12 sur le contrôle de l’action des collectivités locales sur la base du Rapport du Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) sur le contrôle et l’audit de l’action des collectivités locales préparé par les Professeurs Juan Santamaria Pastor et Jean Claude Nemery.

5. On peut raisonnablement penser que la tendance décrite dans le rapport Sabbata/ Delcamp se poursuit. La diffusion des principes généraux de l’autonomie locale réduit très probablement le degré d’ingérence du gouvernement central. Il devient peut-être plus courant que les actes des collectivités locales soient soumis à des formes systématiques de supervision et de suivi, mais celles-ci relèvent le plus souvent de procédures internes, qui visent à garantir le respect de normes que les collectivités locales s’imposent à elles-mêmes. Généralement, les contrôles ne sont pas exercés par des entités extérieures imposées.

6. Toutefois, il y a des raisons de craindre l’émergence de formes nouvelles de supervision et de contrôle. Paradoxalement, ce phénomène s’explique peut-être davantage par un renforcement général de l’autonomie locale ou régionale que par son affaiblissement. En effet, il est possible que, puisque des fonctions plus importantes sont confiées aux collectivités locales, le pouvoir central se préoccupe davantage de garantir l’efficacité (et une certaine uniformité) en matière de prestation de services aux citoyens, et qu’il ressente donc le besoin de renforcer la supervision et le contrôle. Cela peut consister, pour le pouvoir central, à instaurer des contrôles financiers supplémentaires afin d’influencer des décisions politiques locales, ou à prévoir des formes de supervision (ou d’audit) qui visent à déterminer si les ressources sont utilisées de manière optimale et qui ont des conséquences politiques. De la même manière, une extension du rôle de l’échelon régional, entre les niveaux central et local, peut conduire à un développement des contrôles de l’opportunité exercés par les gouvernements régionaux (cherchant peut-être à étendre leur sphère d’influence) sur les collectivités locales. En outre, dans certains pays, des raisons très différentes peuvent expliquer le développement des formes nouvelles de supervision et de contrôle.

B. L’ENQUETE ACTUELLE

7. L’enquête actuelle avait pour objet de donner une photographie de l’évolution du contrôle administratif à travers l’Europe au milieu de l’année 2005 et de voir si, à ce moment-là, la tendance dans les différents pays allait effectivement dans le sens d’un contrôle plus autoritaire, portant atteinte à l’autonomie. La méthodologie adoptée a été celle du questionnaire écrit demandant aux membres du Groupe d’experts indépendants (GEI) au titre de chaque pays membre du Conseil de l’Europe de communiquer leurs réponses ; le questionnaire qui leur a été adressé est annexé au présent rapport. Comme on peut le constater, les questions portaient sur les problèmes particuliers du contrôle exercé par les gouvernements « régionaux » et du contrôle de l’utilisation optimale des ressources et invitaient à rajouter des informations d’ordre plus général. La recherche suivant ces méthodes connaît bien entendu des limites. Elle est notamment incapable de replacer les thèmes généraux de la Charte dans le contexte gouvernemental des Etats pris individuellement. Néanmoins, elle peut donner une idée générale de la façon dont les choses se présentent dans tout le continent.

8. Nous avons reçu des réponses au questionnaire de la part des pays suivants : Allemagne, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Bulgarie, Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Hongrie, Islande, Italie, Lettonie, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Liechtenstein, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie et Ukraine (33). Nous tenons à remercier tous ceux qui ont répondu au questionnaire. Bien que la Belgique ne nous ait pas fait parvenir de réponse à l’enquête en tant que telle, nous avons pris en considération certains éléments du rapport et de la recommandation du Congrès de 2003 sur la Belgique, étant donné l’expérience récente de ce pays en matière de fédéralisation².

9. Le présent rapport analyse tout d’abord, dans les sections C et D, les réponses aux questions spécifiques portant sur l’incidence des gouvernements régionaux puis sur le contrôle de l’utilisation optimale des ressources. La section E contient un résumé des points de vue exprimés sur la tendance générale en matière de supervision et de contrôle administratifs. Enfin, la section F contient quelques remarques en guise de conclusion.

C. SUPERVISION ET CONTRÔLE EXERCES PAR LES GOUVERNEMENTS REGIONAUX

10. A partir des réponses données dans cette rubrique, nous distinguons trois groupes :

(1) Les pays où il n’y a rien à signaler : Arménie, Azerbaïdjan³, Bulgarie, Chypre, Croatie, Danemark, Estonie⁴, Finlande, France, Géorgie⁵, Grèce⁶, Hongrie, Islande, Lettonie, Liechtenstein, Luxembourg, « L’ex-République yougoslave de Macédoine », Norvège, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Suède, Turquie⁷ et Ukraine

11. Par « rien à signaler », l’on entend qu’aucun gouvernement régional démocratique n’a été récemment institué dans ces pays, ce qui aurait pu susciter de nouvelles questions en matière de contrôle des collectivités locales.

(2) Les pays fédéraux « classiques » : Allemagne, Autriche et Suisse

12. Dans ces pays aussi, nous pouvons dire qu’aucune mesure constitutionnelle régionale « nouvelle » n’a été introduite. En revanche, ce sont des pays où le fédéralisme a créé les conditions dans lesquelles les Länder ou cantons, institués par la Constitution ou même avant celle-ci, ont longtemps été les organes chargés de contrôler les collectivités locales. Ainsi, bien qu’ils ne soient aucunement de nouvelles institutions, les Länder autrichiens et allemands et les cantons suisses sont des exemples de gouvernance régionale qui existent de longue date. Mais rien n’est immuable : ces pays peuvent également fournir des exemples de changements plus récents dans leurs relations avec les collectivités locales et des variations dans ces relations entre un Land ou canton et d’autres. En Autriche, bien que les règles formelles du droit constitutionnel fédéral et la structure générale des municipalités soient restées inchangées, le contrôle par les Länder des budgets des collectivités locales s’est renforcé à la suite d’une nouvelle Loi fiscale constitutionnelle et du Pacte de stabilité autrichien. Bien qu’il n’y ait aucune incidence juridique directe sur les municipalités, les Länder doivent recueillir des données sur les budgets des collectivités locales⁸.

13. En Allemagne, si l’on ne peut affirmer que le contrôle des collectivités locales par les Länder se soit renforcé – l’on pourrait même dire qu’il a diminué alors que les pouvoirs des Länder eux-mêmes se sont réduits au profit de l’Etat, différents degrés de supervision et de contrôle se sont développés dans les divers Länder. Ceci est en partie dû à des traditions administratives historiques mais résulte aussi de variations dans la taille des Länder. Dans les « villes-états » et petits Länder, les relations entre le Land et les autorités locales sont bien différentes de celles qui existent dans les Länder de plus grande taille. Des variations sont également observées en raison des différences dans les relations politiques entre les deux niveaux.

14. En Suisse, deux facteurs principaux ont contribué à renforcer la supervision et le contrôle des communes par les cantons. L’un appartient au domaine financier : les cantons ont entrepris d’exercer un contrôle accru, en partie en raison d’une décision de la Cour suprême fédérale qui a retenu la responsabilité des cantons dans le cas où les difficultés financières d’une commune peuvent être imputables à une supervision insuffisante de la part des cantons. L’autre facteur a été un besoin croissant de coopération entre les petites communes, et d’ailleurs la fusion de celles-ci, du fait qu’elles doivent accomplir des tâches de plus en plus complexes, en particulier en matière d’exécution des lois fédérales, notamment dans le domaine de l’aménagement du territoire. Au niveau cantonal, la tendance consiste à encourager la coopération et l’intégration entre les communes, aussi bien par des incitations financières qu’en rendant cette coopération ou cette intégration obligatoires ; cela conduit à des variations assez prononcées dans la pratique des différents cantons, compte tenu, notamment, de facteurs culturels, de traditions d’autonomie communale différentes et de facteurs structurels tels que les différences de taille des communes et, par conséquent, les besoins d’adaptation divergents. Bien entendu, l’on pourrait faire valoir qu’une évolution vers une coopération accrue et un nombre croissant de fusions (même si elle est impérative) n’est pas en elle-même, ni dans tous les cas, le signe d’un contrôle central plus important. Cela doit être vrai, mais tout dépend de la manière dont ces changements sont réalisés et du contexte global. Une telle réorganisation peut, dans certains cas, être interprétée à juste titre comme faisant partie d’une stratégie globale de renforcement du contrôle central.

(3) Les pays où la création d’un niveau supérieur de gouvernement régional élu a créé les conditions de nouvelles formes de contrôle/supervision: la Belgique, l’Espagne et le Royaume-Uni. ⁹

15. Ce sont les pays de cette catégorie qui sont susceptibles de soulever les questions les plus intéressantes dans ce contexte. En principe, il semble souhaitable, afin de pouvoir établir des degrés intermédiaires de subsidiarité que, chaque fois que cela est possible, et en particulier dans les plus grands pays non fédéraux d’Europe, un niveau régional de gouvernement démocratique soit introduit entre le niveau du gouvernement central lui-même et les collectivités locales. Toutefois, ce serait un paradoxe si l’introduction de ce nouveau degré intermédiaire de gouvernement régional avait pour conséquence de porter atteinte à la qualité de l’autonomie locale. Cela pourrait se produire en cas de renforcement du contrôle administratif.

16. Le rapport de suivi et la recommandation du Congrès de 2003 sur la Belgique illustrent peut-être le mieux cette tendance. La Belgique est, bien entendu, libre de choisir ses propres spécificités, mais un point revient de manière récurrente, à savoir que « la fédéralisation de la Belgique soulève le problème classique de la compétition entre le fédéralisme et l’autonomie locale » (paragraphe 8(A)(ii) de la recommandation). Le rapport évoque la possibilité que l’autonomie régionale fonctionne comme une limitation de l’autonomie locale. La réglementation et la supervision des pouvoirs locaux au niveau régional pourraient, par exemple, prendre tant d’ampleur qu’elles « limiteraient excessivement l’autonomie des écoles au niveau local ». L’Espagne fournit un autre cas d’école important avec la création, dans les années 80, des régions (Comunidades Autónomas) - décentralisation substantielle de l’autorité centrale, y compris avec transfert aux régions de la quasi-totalité des aspects de la supervision ou du contrôle des collectivités locales, qui entretiennent à présent très peu de contacts formels avec le gouvernement central. Ce transfert des responsabilités aux régions n’a pas été non plus un événement isolé. Il y a eu en réalité une réorganisation continue des pouvoirs et des tâches aux différents niveaux, ce qui a modifié les relations entre ces derniers. Les régions ont notamment cherché à accroître leur rôle social (et aussi les budgets associés) en utilisant leur autorité législative pour récupérer les compétences qui étaient auparavant l’apanage des provinces. Cela a entraîné un certain nombre de conséquences, l’une d’elles ayant été de permettre aux régions de s’immiscer dans le domaine de l’aménagement des terres en exigeant que les plans d’occupation des sols dans les collectivités locales prennent en compte et soient dès lors subordonnés aux plans régionaux. Il y a là une diminution manifeste du pouvoir discrétionnaire des collectivités locales. Cela peut aller encore plus loin, lorsque la région, dans les faits si ce n’est formellement, impose de nouveaux contrôles de l’opportunité pour toutes les décisions prises localement, en exigeant notamment qu’il soit procédé à une évaluation de l’incidence sur l’environnement au niveau régional avant l’adoption des plans locaux. Les décisions locales dépendent dès lors des décisions régionales. Il est un autre domaine où la région a une influence accrue : c’est le pouvoir de cette dernière de légiférer et de mettre en oeuvre un programme pour la nécessaire coordination de services locaux tels que l’approvisionnement en eau et les transports publics. Le plus souvent, l’exécutif régional crée un organe administratif composé de représentants de l’administration régionale et de l’administration locale, mais avec une majorité de représentants régionaux. Les décisions prises par ces organes conjoints sont donc obligatoires pour les collectivités locales. Il semble vraisemblable que ces mesures qui tendent à renforcer le contrôle régional aux dépens de l’autonomie locale se multiplieront, bien que de façon inégale selon les régions.

17. Au Royaume-Uni, la situation est différente. L’instauration de collectivités décentralisées ne date que de 1999 et il est donc plus difficile de distinguer de façon précise comment les choses évoluent. En outre, la déconcentration en matière législative est limitée en réalité à une seule région, l’Ecosse¹⁰. De nombreux parallèles peuvent néanmoins être établis avec la situation existant en Espagne. On a craint, dès le départ, que les nouvelles prérogatives du parlement écossais et de l’exécutif écossais puissent s’exercer aux dépens du gouvernement local en Ecosse. Bien que certaines mesures aient été mises en place afin de restreindre cette activité, notamment par la création d’un « accord-cadre » entre l’exécutif écossais et la Convention des collectivités locales écossaises, des inquiétudes quant à d’éventuelles menaces pour l’autonomie locale sont apparues. Des initiatives politiques, déjà mises en oeuvre ou proposées, ont eu pour objet soit de retirer des compétences aux gouvernements locaux, soit de forcer une coordination entre collectivités locales dans des domaines tels que l’aménagement du territoire, l’action sociale et les transports publics.

D. SUPERVISION ET CONTROLE DE L’EFFICACITE / DE L’UTILISATION OPTIMALE DES RESSOURCES

18. Pour ce qui est de ce deuxième point, la différence notable est qu’il soulève des questions d’une portée potentiellement beaucoup plus grande. Il n’y aura pas de contrôles supplémentaires des collectivités locales par les gouvernements régionaux élus, à moins que la décision n’ait été prise, en premier lieu, d’instituer les nouvelles autorités régionales. Cela réduit le champ. Dans le cas des contrôles de l’efficacité, en revanche, ils pourraient être exercés n’importe où et ne dépendent d’aucune réforme structurelle ou administrative préalable, encore qu’il pourrait bien y avoir certaines conditions préalables rendant l’exercice de cette supervision ou contrôle plus ou moins probable dans la pratique. Nous reviendrons sur ce point ci-après.

19. En premier lieu, il convient toutefois de rappeler pour quelles raisons des inquiétudes sont apparues, et ce qui a motivé cette enquête. D’une part, le rapport de Sabbata/Delcamp de 1996, malgré ses conclusions globalement optimistes au sujet du déclin de la supervision, évoquait les signes d’un renforcement du contrôle de l’opportunité en Autriche. En outre, dans deux rapports nationaux de suivi au moins¹¹, il avait été suggéré que l’intervention d’un audit des collectivités locales au niveau de l’Etat pourrait porter atteinte à l’autonomie locale en vertu de l’article 8. Ces préoccupations en particulier ont fait l’objet d’une enquête spécifique et d’un débat qui s’est tenu lors d’une audition sur le contrôle des collectivités locales pendant la réunion de la Commission institutionnelle de la Chambre des collectivités locales du 7 avril 2003. Plus largement, l’on considérait que la tendance générale des mesures gouvernementales pourrait peser sur l’autonomie locale à ce stade. Le gouvernement central (ou les gouvernements régionaux) pourraient se sentir de plus en plus contraints de contrôler non seulement l’efficience de leurs propres dépenses mais aussi l’efficacité d’autres organes publics, dont les collectivités locales. Les résultats de l’enquête sous forme de questionnaire n’ont pas été totalement concluants. Les réponses à la section 9 du questionnaire ont fait ressortir les réponses « ne s’applique pas » pour l’Arménie, l’Autriche, la Bulgarie¹², la Finlande, la France, la Géorgie¹³, les Pays-Bas¹⁴, la République tchèque, la Slovénie et la Suisse¹⁵.

20. Par ailleurs, un certain nombre de rapports d’experts du Groupe d’experts indépendants (GEI) font bien apparaître une tendance au recours à des contrôles de l’efficacité lorsqu’il existe déjà une institution au niveau central chargée de superviser les pratiques comptables dans le secteur public. Celles-ci peuvent prendre la forme, par exemple, d’un Commissariat aux comptes (Estonie, voir infra) ou d’une Cour des Comptes (Italie, Portugal (infra)) qui peuvent être compétentes pour connaître de questions qui vont au-delà de la légalité des dépenses et de la comptabilité et des questions d’efficacité, bien que, comme le rapport espagnol le laisse entendre, une telle extension de la supervision et du contrôle requière comme condition minimale l’attribution des ressources nécessaires aux autorités qui doivent prendre en charge ces tâches.

21. Le rapport de l’Estonie fait un autre commentaire sur la capacité des organes de contrôle à propos du Commissariat aux comptes. Il indique que ce dernier ne parvient à contrôler qu’un nombre limité de collectivités locales chaque année. Le Commissariat aux comptes est chargé d’évaluer les performances du point de vue de l’économie, l’efficience et l’efficacité mais, pour ce qui est des collectivités locales, seulement lorsque les biens de l’Etat passent en leur possession, lorsque des allocations/subventions sont versées du budget de l’Etat et que des fonds sont alloués pour accomplir des fonctions de l’Etat (ainsi que des fonds de l’Union européenne). D’autres pouvoirs de contrôle ont été confiés au Commissariat aux comptes en matière de possession, jouissance et cession de biens municipaux par les collectivités locales à compter du 1er janvier 2006. Ceux-ci viennent s’ajouter à d’autres pouvoirs qui peuvent être exercés par le « Chancelier de Justice » et le gouverneur du comté principalement en ce qui concerne la légalité mais comprenant, pour ce dernier, le pouvoir de soumettre des transactions concernant des biens de l’Etat au Commissariat aux comptes pour investigation, avec la possibilité d’un examen supplémentaire par un Comité spécial du Parlement. Si l’on ne peut affirmer que le système estonien de supervision des activités municipales est contraire au principe de l’autonomie locale, des problèmes de différenciation entre la légalité et l’opportunité, de même que l’éventualité d’une manipulation politique du calendrier des audits peuvent être à l’origine de certaines préoccupations.

22. Au Portugal, c’est la Cour des Comptes qui a le pouvoir de contrôler les organes publics (y compris les collectivités locales) du point de vue de l’économie, l’efficience et l’efficacité. Le rapport souligne que, puisque cette prérogative est conférée par la loi, l’on peut revendiquer qu’elle soit exercée par un organe - la Cour des Comptes – indépendant du gouvernement central. Il y a également une forme de supervision exercée (a posteriori seulement) par l’Inspection générale des Finances, qui dépend directement du gouvernement. Les deux séries de contrôles peuvent conduire à des recommandations et, dans la mesure où, dans le cas d’un contrôle par la Cour des Comptes, une recommandation peut avoir un effet prospectif, cela peut avoir une incidence sur l’autonomie d’une collectivité locale, bien que n’ayant pas été effectué par un organe du gouvernement central. Lorsque les recommandations, d’une source ou d’une autre, sont émises rétrospectivement, cela peut avoir un effet éducatif et contribuer à renforcer la responsabilité politique, en particulier lorsque les collectivités locales peuvent ne pas avoir créé leurs propres systèmes internes d’audit.

23. En Roumanie, il apparaît qu’il existe une forme très limitée de supervision exercée à la fois par la Cour des Comptes et par une agence gouvernementale, mais qui est sans incidence sur l’autonomie des collectivités locales. Un commentaire similaire peut être fait en ce qui concerne la Corte dei Conti italienne et la Cour des Comptes slovène. Des contrôles de supervision sont aussi exercés par les ministères, mais uniquement en matière d’inconstitutionnalité ou d’illégalité. Par ailleurs, en Turquie, alors que le contrôle de l’opportunité n’est pas non plus autorisé, les changements d’ordre législatif intervenus récemment peuvent avoir pour effet d’introduire des contrôles de l’opportunité – en particulier lorsque la supervision englobe le contrôle des systèmes de gestion et de contrôle, le contrôle de performance et la conformité aux programmes et stratégies de développement. Le rapport de la Bulgarie indique que les organes de l’Etat n’ont pas le pouvoir de contrôler l’opportunité des décisions des collectivités locales ; nombre d’entre elles réalisent en interne leurs propres analyses de performance. En revanche, en Slovaquie, le contrôle des comptes en interne du point de vue des 3 E (économie, efficience et efficacité), bien qu’exigé par la loi, est décrit comme étant « extrêmement rare ». Jusqu’à une date récente, le Commissariat aux comptes suprême n’était pas habilité à vérifier les comptes des collectivités locales du point de vue des 3E. Depuis, le Parlement slovaque a approuvé une proposition (entrée en vigueur le 1^er janvier 2006) visant à étendre les prérogatives du Commissariat aux comptes suprême dans ce sens vis-à-vis des collectivités locales et régionales.

24. En Espagne, différents facteurs (certains issus de dispositions législatives plus anciennes et plus traditionnelles, d’autres beaucoup plus récents et de nombreux autres résultant de la régionalisation dont nous avons déjà parlé) ont eu pour effet d’augmenter le nombre de situations où l’accord préalable ou autorisation des décisions des autorités locales est nécessaire ou le contrôle indirect de l’opportunité est exercé par d’autres moyens tels lorsqu’une autorité territoriale du niveau national ou régional agit pour protéger son intérêt matériel ou un intérêt inclus dans ses propres compétences nationales ou régionales.

25. Bien que la situation soit différente dans le détail, un commentaire analogue peut sans doute être fait à propos de la France en ce qui concerne la combinaison des dispositions législatives traditionnelles et des récentes réformes structurelles et d’autre nature. Si, depuis les réformes des années 80, le contrôle de l’opportunité des communes par le gouvernement central a été formellement totalement supprimé, l’effet combiné de l’imposition d’une obligation légale de respect de l’intérêt général, la réorganisation des mécanismes de contrôle juridique, la création de chambres des comptes régionales investies de pouvoirs étendus, l’incidence de la contractualisation des relations entre les organes publics, enfin l’introduction de la coordination du travail des communes produisent tous de nouveaux schémas de « contrôle » sophistiqués sur un système de gouvernement local dans lequel 36.000 des 37.000 communes ont une population de moins de 1000 habitants.

26. En Allemagne, dans un contexte où la garantie constitutionnelle de protection contre les contrôles de l’opportunité exercés sur les collectivités locales est soutenue, un certain nombre de mécanismes se sont développés, avec divers degrés d’indépendance vis-à-vis des gouvernements des Länder, pour améliorer l’efficacité des collectivités locales Toutefois, ces derniers respectent sans doute la Charte et ne commettent aucune intrusion dans l’autonomie locale, alors que l’on constate une tendance à exiger des collectivités locales qu’elles rendent davantage compte de leurs actes à leurs propres populations.

27. En Azerbaïdjan, la situation semble être plutôt mélangée, ce qui n’est pas surprenant compte tenu de la période de « transition » que le pays traverse. Les collectivités locales, qui n’ont jamais eu l’occasion d’acquérir la moindre parcelle d’autonomie, continuent de voir leur liberté politique entravée par une combinaison de contrôles législatifs, financiers et d’audits. Il semblerait que la situation soit similaire en Ukraine où, malgré les changements révolutionnaires intervenus en 2004 et l’émergence de nouvelles pressions démocratiques, le pouvoir central continue d’imposer des contrôles très stricts sur les collectivités locales. La situation semble être mixte également en Croatie même si, tout au moins formellement, la tâche du Commissariat national aux comptes est indépendante du gouvernement et en grande partie limitée à un contrôle de la légalité. Le Danemark vit en ce moment des réformes majeures en ce qui concerne les collectivités locales qui doivent aboutir, au 1^er janvier 2007, à une nouvelle structure de gouvernement régional (cinq régions) et sensiblement réduire le nombre des collectivités locales (qui passeront de 273 à 98). Le contrôle de l’efficacité/de l’utilisation optimale des ressources des collectivités locales est réalisé principalement au moyen d’un système de subventions. Il y a dans le pays un souci croissant que les services d’intérêt local soient assurés efficacement et, plus encore que par le passé, de façon uniforme. Cela a conduit à une multiplication des contrôles des normes, assistés par la technologie informatique.

28. En Grèce également, il est impossible de dissocier les questions de supervision et de contrôle central des réformes structurelles majeures qui ont été réalisées depuis 1994. Le remplacement des anciennes « préfectures décentralisées » par des « préfectures autogérées » et la création subséquente de deux niveaux de gouvernement local a donné lieu à une situation générale dans laquelle les contrôles politiques/de l’opportunité sur les collectivités de niveau supérieur ont diminué mais où, dans l’ensemble, les contrôles sur les collectivités de niveau inférieur se sont multipliés. Autre évolution institutionnelle : les modifications, avec le temps, de la composition des « commissions tripartites » qui exercent des contrôles de la légalité. En dépit des changements initiaux favorables à un contrôle accru de l’Etat en 2000, il y a eu un retour à davantage d’indépendance en 2002 (ainsi qu’un abandon du contrôle ministériel sur les décisions des commissions). Les pouvoirs de la Cour des Comptes ont toutefois été adaptés, notamment pour permettre un examen préalable des budgets, de même que les pouvoirs généraux de l’Etat d’imposer des contrôles financiers. Ceux-ci comprennent le pouvoir de contrôler l’opportunité des budgets des « préfectures autogérées » et le contrôle des municipalités et communes de niveau inférieur qui confèrent, dans la pratique, des contrôles d’efficacité au ministère de l’Intérieur. De même, les obligations de procéder à des contrôles des comptes locaux peuvent également aboutir à ce que l’examen par des fonctionnaires de l’Etat des certificats qui en résultent permette aussi les contrôles de l’opportunité.

29. L’Islande est un autre pays où le nombre global des collectivités locales a été réduit du fait des réformes – au cours des 30 dernières années, leur nombre est passé de 223 à 105 et la tendance se poursuit. Cela a conduit, à son tour, à davantage de professionnalisme dans le comptabilité et le contrôle des comptes. Le ministère des Affaires sociales, après consultation de l’Association des collectivités locales, a publié des lignes directrices et les comptes des collectivités sont contrôlés par un comité de suivi spécial. Les procédures relatives aux collectivités qui connaissent des difficultés financières peuvent conduire à la suspension par le ministre des pouvoirs financiers d’un conseil et à la nomination d’un conseil de gestion financière spécial qui se chargera provisoirement de la gestion financière de la collectivité - procédure rarement utilisée dans la pratique.

30. Dans le cas du Luxembourg, une résolution du Congrès de 2005 s’inquiétait de l’importance croissante de la supervision centrale ; l’utilisation de subventions spécifiques et le rôle consultatif et de surveillance des « commissaires de district » locaux permettent à présent d’exercer un contrôle relatif.

31. Dans “l’ex-République yougoslave de Macédoine”, l’extension considérable de la décentralisation depuis les amendements constitutionnels de 2001 et une nouvelle Loi sur l’autonomie locale de 2002 a été accompagnée par la création d’un nouveau Commissariat aux comptes et de règles nouvelles d’audit interne dans toutes les institutions publiques, y compris les collectivités locales. Les organes d’audit interne à l’échelon local sont placés sous l’autorité du maire. Il est encore trop tôt pour évaluer l’incidence des nouvelles procédures sur l’autonomie locale. Elles ont la capacité de fournir les conditions de formes nouvelles de transparence, rationalité et efficacité, mais l’on ne sait pas encore précisément dans quelle mesure les contrôles de l’opportunité fondés sur les finances, parfois exercés de façon partisane, peuvent également prédominer.

32. Aux Pays-Bas, bien que le contrôle préalable des décisions des collectivités locales et le refus d’accord en matière d’opportunité aient considérablement diminué au cours des dernières décennies, le gouvernement a néanmoins refusé de retirer sa réserve de l’article 8.2 de la Charte. L’exigence d’approbation du budget par les organes supérieurs dans la hiérarchie a été levée en 1994 mais, dans certaines situations où des problèmes financiers existent, l’examen du budget peut être appliqué. L’examen/l’audit interne par les « Chambres des comptes » a été adopté (2002 et 2003). Ces Chambres contrôlent la légalité, l’efficience et l’efficacité.

33. En Norvège, pays où les collectivités locales disposent traditionnellement de pouvoirs très étendus et où le contrôle de l’opportunité est exercé par le gouvernement central, la tendance récente va dans le sens d’une réduction du contrôle de l’opportunité. Par contre, des techniques d’examen de la qualité et de l’efficacité ont également été introduites par de nouvelles agences semi-indépendantes du gouvernement central, en particulier dans des domaines comme la santé et l’éducation. L’autorité de supervision dans le domaine de la santé supervise le fonctionnement des services de santé sans distinction entre les services municipaux, privés ou publics. Si les municipalités sont compétentes en matière d’écoles primaires publiques, ces dernières sont soumises à un examen par un organe du gouvernement central en ce qui concerne la gestion des écoles. L’objectif de ces formes de contrôle varie, mais inclut la protection des normes de sécurité publique, l’égalité et l’efficacité financière. Les pouvoirs des organes de contrôle varient et vont de la reddition de comptes au gouvernement central, par l’intermédiaire de recommandations et de conseils, à l’émission d’ordres exécutoires. Il semble vraisemblable que les contrôles de ce type auront tendance à se multiplier, avec des conséquences non négligeables pour les secteurs politiquement sensibles comme la santé, l’éducation et les services sociaux où les objectifs politiques en mutation au niveau central peuvent avoir des conséquences importantes sur les relations entre les collectivités locales et le gouvernement central.

34. Le Royaume-Uni appartient sensiblement à la même tradition que la Norvège – des collectivités locales fortes, disposant d’un éventail de compétences historiquement large, mais également avec de nombreux antécédents d’intervention du gouvernement central qui ne sont limités par aucune protection constitutionnelle formelle pour les collectivités locales concernées. Cela a permis au gouvernement central d’imposer, par voie légale, des contrôles financiers et politiques, et récemment, en Angleterre, le recours à un contrôle de performance (évaluation globale de performances) par lequel la Commission des comptes indépendante¹⁶ mesure les compétences générales de toutes les collectivités – suite à quoi les meilleures collectivités sont récompensées par une réglementation moins stricte, alors que celles qui n’ont pas enregistré de bons résultats peuvent être soumises à l’intervention des ministres.

E. TENDANCE GENERALE

35. A la rubrique « Situation générale », les experts du Groupe d’experts indépendants destinataires du questionnaire étaient invités à répondre à la question : Estimez-vous que le contrôle de l’opportunité exercé par les autorités centrales ou régionales (i) se renforce (ii) se réduit (iii) se renforce sur certains points et se réduit sur d’autres ou (iv) ne change pas ? Les réponses à cette question ont elles-mêmes fait apparaître une situation mixte, et il est vraisemblable que, en tout état de cause, elles ont été très influencées par des interprétations divergentes de la question de la part des différentes personnes qui ont répondu au questionnaire. La question elle-même était posée de façon très sommaire et ne permettait pas de réponses plus sophistiquées. Néanmoins, une analyse sommaire des réponses à une question sommaire a donné les résultats suivants :

Le contrôle se renforce (7) :

Autriche (légèrement) ; Azerbaïdjan, Danemark, Espagne, Géorgie, “ex-République yougoslave de Macédoine”, Portugal, Royaume-Uni

se réduit (5) :
France, Italie, Luxembourg (avec des réserves), Pays-Bas, Ukraine

se renforce sur certains points et se réduit sur d’autres (5) :
Grèce, Roumanie, Suède, Suisse, Norvège (en partie)

ne change pas (11) :

Allemagne (mais avec des réserves), Arménie, Chypre, Croatie, Estonie, Finlande, Hongrie, Islande, Liechtenstein, Lituanie, Turquie.

En outre, un autre groupe (4) a répondu que la situation ne change pas dans la mesure où il ne peut y avoir aucune supervision/contrôle de l’opportunité dans un contexte où la loi n’autorise que le contrôle de la légalité : Bulgarie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie. Cette réponse reflète la division conceptuelle et terminologique qui existe à propos de cet aspect de l’analyse de la Charte. Les personnes répondant au nom des pays qui ont hérité des structures formelles de tutelle (suivant le modèle français) et de supervision réagissent inévitablement différemment aux points envisagés à l’article 8 des pays dont la tradition peut avoir été bien différente. Fonctionnellement, des facteurs très similaires peuvent régir la relation globale entre le gouvernement central et les collectivités locales, mais il est difficile de saisir l’essence de cette relation dans une langue et des institutions communes à tous.

36. Il ne faudrait pas oublier de mentionner, dans cette partie sur les tendances générales, que l’on observe dans certains pays des évolutions des relations entre les pouvoirs locaux et centraux qui, si elles ne figurent pas directement dans les domaines « contrôle régional » ou « utilisation optimale des ressources », sont néanmoins dignes d’intérêt. Citons l’exemple de la Suède : dans ce pays, aucune de ces deux caractéristiques n’est d’importance, mais il ressort des réponses au questionnaire que la supervision et le contrôle centraux se renforcent sur certains points et se réduisent sur d’autres, ou se renforcent légèrement, et qu’un nombre important d’évolutions récentes ont été enregistrées. Certaines initiatives du gouvernement central pourraient, sous la direction d’un ministre chargé à la fois de l’administration d’Etat et de l’autonomie locale, aboutir à une approche plus intégrée de l’attribution des responsabilités et de la supervision. Cela pourrait avoir certainement des conséquences sur l’autonomie locale.

F. CONCLUSIONS

37. Une enquête de ce type aboutit à deux résultats principaux. L’un est le contenu des rapports individuels rédigés par les experts du Groupe d’experts indépendants (GEI). Il est impossible d’inclure dans le présent rapport général toutes les informations contenues dans ces documents, mais les rapports rédigés pour chaque pays constituent des contributions précieuses pour le panorama général.

38. Le second résultat est constitué par les conclusions générales qui peuvent être tirées des rapports individuels rédigés pour chaque pays. Outre le fait qu’elle demandait des réponses à certaines questions plus générales, l’enquête souhaitait obtenir des commentaires sur deux points précis. L’un d’eux – l’incidence de la création d’un niveau intermédiaire de gouvernement régional élu - a donné lieu (à la section C ci-dessus) à des résultats assez éloquents. L’incidence réelle de ces changements structurels a été somme toute limitée, mais, en tenant largement compte de l’expérience de l’Espagne et de la Belgique mais aussi du Royaume-Uni (Ecosse) et de la Grèce, il semble clair que les craintes quant aux conséquences pour l’autonomie locale étaient confirmées. Les effets spécifiques varieront en fonction des circonstances et avec le temps, mais il semble fort probable que les nouveaux gouvernements régionaux qui sont investis de pouvoirs législatifs chercheront à élargir leurs propres activités aux dépens des collectivités locales. Toutefois, cela ne se limitera pas à des questions de « contrôle » au sens strict du terme. L’influence de l’autorité régionale peut également s’exprimer dans la redéfinition des pouvoirs législatifs de la collectivité locale, dans le contrôle des dispositifs de financement pour les collectivités locales, et dans la réorganisation du gouvernement local et la coopération obligatoire entre collectivités locales. Ce qui est également intéressant (mais sans doute peu surprenant), c’est que les mêmes questions à propos du gouvernement à l’échelon régional ont donné lieu à des réponses similaires de la part des Etats fédéraux les plus anciens. En Allemagne, en Autriche et en Suisse, la conception de l’autonomie locale des Länder et des cantons fait apparaître certaines tendances identiques. Bien que le présent rapport soit plus technique que politique, il convient de retenir que le Congrès - organisation qui conjugue à la fois les intérêts des régions et ceux des collectivités locales – devra tirer des enseignements, ou tout au moins tenir compte des avertissements, à propos des relations entre les deux niveaux. Ce peut être un signal de la nécessité d’effectuer une recherche quelque peu plus approfondie et plus systématique. Les relations intergouvernementales de ce type sont peut-être le propre d’une minorité de pays seulement à ce jour, mais la possibilité de régionalisation est à l’ordre du jour de nombreux autres pays et il est important que les conséquences probables de telles réformes soient comprises. Il convient de ne pas supposer automatiquement que la subsidiarité « à somme nulle » est nécessairement valable ici – qu’un surcroît d’autonomie à un niveau ne peut être obtenu qu’au prix d’une diminution de l’autonomie à un autre niveau – mais les signaux avertisseurs doivent être pris en compte.

39. L’autre série spécifique de questions portait sur les contrôles des collectivités locales pouvant résulter de la poursuite de l’utilisation optimale des ressources ou d’initiatives du même type par le gouvernement central (ou les gouvernements régionaux). Ici, les conclusions à tirer sont moins évidentes. C’est un domaine où les questions d’application générale sont plus difficiles à poser et les conclusions comparatives plus difficiles à tirer¹⁷. La terminologie, de même que les institutions nationales de supervision et de contrôle varient très largement, tout comme, bien sûr, la taille et le pouvoir relatifs des collectivités locales. Nul doute qu’au niveau le plus général, les inquiétudes quant aux menaces pour l’autonomie locale de la part des gouvernements centraux qui apparaissent dans les articles de la Charte européenne sont d’une application courante. Les préoccupations plus spécifiques diffèrent toutefois et cela dépendra en grande partie de la combinaison particulière des contrôles nationaux concernant la taille des collectivités locales, leurs compétences, leur financement puis le niveau des contrôles « administratifs » qui peuvent être exercés soit par le gouvernement central lui-même, soit par des organes semi-autonomes. De nombreuses réponses des experts du GEI reflétaient assurément une indifférence naturelle à mener une enquête sur les moyens d’essayer de garantir l’utilisation optimale des ressources au niveau local par un audit ou d’autres mécanismes à partir de la relation plus large entre gouvernement central et collectivité locale.

40. Sur la base des différentes réponses communiquées, toutefois, il semble tout à fait possible de conclure que, malgré le fait que les gouvernements centraux assument la responsabilité première de l’organisation et la prestation efficace de services dans les collectivités locales elles-mêmes, ils nourrissent eux aussi dans de nombreux pays des inquiétudes à propos de l’efficacité de l’administration publique, y compris dans les collectivités locales. Celles-ci peuvent résulter d’obligations d’atteindre des objectifs financiers nationaux ou européens (et un équilibre budgétaire) ou de préoccupations plus politiques quant à l’égalité de traitement des citoyens ; en tout état de cause, quelle que soit leur origine, elles s’expriment dans les mesures destinées à vérifier l’efficacité des collectivités locales.

41. L’Europe et la situation dans chacun des pays du continent pris individuellement ont sans doute considérablement changé entre 1985 et 2006, c’est-à-dire depuis que la Charte existe, mais les tensions inhérentes entre les pressions de la centralisation et les objectifs de l’autonomie locale n’ont pas disparu pour autant. De même, comme cela est manifeste au vu des diverses expériences présentées dans le présent rapport, ce problème ne se limite pas aux pays où les collectivités locales sont historiquement faibles. Des collectivités locales plus fortes appellent généralement un renforcement de la supervision et du contrôle. Il va de soi que les résultats de cette enquête forcément limitée ne peuvent être exhaustifs dans un domaine en constante évolution. Il sera sans doute nécessaire de revenir sur ces questions dans le cadre d’un programme de recherche plus large.

Annexe

Questionnaire
« Nouvelles formes de supervision et de contrôle »

par le Professeur Chris HIMSWORTH
Law School, l’Université d’Edinburgh (Royaume-Uni)

INTRODUCTION

1. La Charte européenne de l’autonomie locale attache à juste titre une grande importance à la question du contrôle administratif des actes des collectivités locales. Il est clair que toute forme de contrôle ou de supervision exercée indûment par un gouvernement central (ou régional) porterait atteinte à l’autonomie que la Charte vise à protéger. L’article 8 de la Charte a pour effet d’apporter des restrictions au « contrôle de l’opportunité » (excepté lorsque ce contrôle s’applique aux fonctions déléguées aux collectivités locales), au lieu de limiter le contrôle aux cas où il vise à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contenu de la distinction entre les fonctions « propres » et « déléguées » varie d’un pays à l’autre, comme varient les mécanismes concrets de supervision et de contrôle. La présente enquête porte uniquement sur les fonctions « propres ».

2. Les effets de la supervision et du contrôle administratifs ont fait l’objet, en 1996, d’un rapport (CPL (3)7, rapporteur : Georgio de Sabbata), qui reposait lui-même sur d’importants travaux de recherche d’Alain Delcamp. Ce rapport établissait une excellente classification des formes de supervision et de contrôle et soulignait l’importance des principes énoncés à l’article 8. Il comportait aussi une analyse des formes de contrôle financier. Il concluait que le contrôle de l’opportunité était globalement en déclin en Europe.

3. On peut raisonnablement penser que cette tendance décrite dans le rapport Sabbata/Delcamp se poursuit. La diffusion des principes généraux de l’autonomie locale réduit très probablement le degré d’ingérence du gouvernement central. Il devient peut-être plus courant que les actes des collectivités locales soient soumis à des formes systématiques de supervision et de suivi, mais celles-ci relèvent le plus souvent de procédures internes, qui visent à garantir le respect de normes que les collectivités locales s’imposent elles-mêmes. Généralement, les contrôles ne sont pas exercés par des entités extérieures.

4. Toutefois, il y a des raisons de craindre l’émergence de formes nouvelles de supervision et de contrôle. Paradoxalement, ce phénomène s’explique peut-être davantage par un renforcement général de l’autonomie locale ou régionale que par son affaiblissement. En effet, il est possible que, puisque des fonctions plus importantes sont confiées aux collectivités locales, le pouvoir central se préoccupe davantage de garantir l’efficacité (et une certaine uniformité) en matière de prestation de services aux citoyens, et qu’il ressente donc le besoin de renforcer la supervision et le contrôle. Cela peut consister, pour le pouvoir central, à instaurer des contrôles financiers supplémentaires, dans le but d’influencer des décisions politiques locales, ou à prévoir des formes de supervision (ou d’audit) qui visent à déterminer si les ressources sont utilisées de manière optimale et qui ont des conséquences politiques. De la même manière, une extension du rôle de l’échelon régional, entre les niveaux central et local, peut conduire à un développement des contrôles de l’opportunité exercés par les gouvernements régionaux (cherchant peut-être à étendre leur sphère d’influence) sur les collectivités locales. En outre, dans certains pays, des raisons très différentes peuvent expliquer le développement des formes nouvelles de supervision et de contrôle que le présent questionnaire vise à recenser ; l’analyse des réponses permettra peut-être de tirer quelques conclusions générales.

5. Je le répète, le présent exercice porte sur le contrôle de l’opportunité plutôt que de la légalité. Cependant, il peut parfois être justifié d’intégrer dans l’analyse le contrôle exercé par des juridictions, soit parce que (exceptionnellement) les juridictions se voient conférer des pouvoirs comprenant un élément lié à l’opportunité ou au « bien-fondé », soit parce qu’elles sont chargées par des tiers de pratiquer des contrôles de l’opportunité. Il pourrait en être de même du fonctionnement des cours des comptes.

MÉTHODE

6. En raison du thème de l’enquête, le questionnaire présente trois particularités :

(a) Les questions doivent plutôt être plus ouvertes et plus générales que d’habitude. Les formes nouvelles de supervision et de contrôle peuvent varier considérablement d’un pays à l’autre. Les questions sont parfois des « hameçons » qui doivent permettre de « pêcher » des réponses pertinentes dans un domaine très vaste. L’un des avantages de cette approche générale est peut-être de contribuer à mettre au jour de nombreux aspects intéressants, propres à des pays donnés. Il peut être utile de faire preuve d’imagination (dans des limites raisonnables) !

(b) Le questionnaire vise, non pas à obtenir une photographie instantanée de situations nationales à un moment précis, mais plutôt à permettre de mieux comprendre un processus qui évolue dans le temps. Ce que nous devrions essayer de faire, ce n’est pas de rendre compte d’un état de choses actuel, mais plutôt d’interpréter des tendances et d’en donner les raisons. C’est pourquoi vous êtes invités à utiliser, dans la mesure du possible, les analyses et recommandations pertinentes figurant dans les rapports de suivi et les résolutions du Congrès applicables à votre pays. Veuillez les incorporer dans vos réponses, que vous approuviez ou non ces dispositions (veuillez le préciser), et que les circonstances aient changé ou non (dans un sens ou dans l’autre) depuis la date du rapport ou de la résolution.

(c) Etant donné que les tendances peuvent varier considérablement d’un pays à l’autre, voire être inexistantes dans certains pays, de grandes disparités sont à prévoir en ce qui concerne la longueur des réponses. Il y a certainement beaucoup plus de choses à dire sur certains pays que sur d’autres. Pour que les conclusions qui seront tirées soient fiables, il importe cependant que tous les experts nationaux donnent des réponses complètes. Mais n’hésitez pas à répondre brièvement par la négative le cas échéant !

LE QUESTIONNAIRE

¹ Voir, par exemple, à propos du Royaume-Uni en 1998.

² Rapporteur B. Halvarsson (Professeur D Schefold, consultant) et Rec 131 (2003).

¹¹ Le Royaume-Uni (CG(5)7 Part II) et Chypre (CPL(8)3 Part II).