Les médiateurs régionaux : une institution au service des droits des citoyens - CPR (11) 7 Partie II

Rapporteurs: Doris ANSARI, Royaume-Uni
Chambre des régions
Groupe politique : GILD

Hans Martin TSCHUDI, Suisse
Chambre des régions
Groupe politique : GILD

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EXPOSE DES MOTIFS

Les médiateurs régionaux et le Conseil de l’Europe

En 1975, alors que seul un petit nombre de pays européens avaient créé l’institution de médiateur l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a recommandé que le Comité des Ministres invite les gouvernements des Etats membres qui ne l’avaient pas encore fait à envisager la possibilité de désigner au niveau national, régional et/ou local des personnes exerçant des fonctions analogues à celles des médiateurs et commissaires parlementaires en exercice (Recommandation 757/1975).

Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, après avoir énoncé dans la Résolution (77) 31 et la Recommandation n° R (80)2 les principes des relations entre les individus et les autorités administratives, recommandait en 1985 aux gouvernements des Etats membres d’examiner la possibilité de nommer un médiateur au niveau national, régional ou local ou pour des domaines spécifiques de l'administration publique, en prêtant une attention particulière aux questions afférentes aux droits de l'homme (Recommandation n° R (85)13).

Le Conseil de l’Europe a organisé des tables rondes réunissant des médiateurs (en majorité nationaux) à Florence (7-8 novembre 1991), Lisbonne (16-17 juin 1994), Limassol (8-10 mai 1996), Malte (7-9 octobre 1998), Zurich (21-24 novembre 2001) et Oslo (3-5 novembre 2003).

Plusieurs pays européens ayant créé des institutions de médiateur au niveau régional et local, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe a organisé les 13-15 novembre 1997, à Messine (en Italie), une conférence internationale intitulée « Une protection des droits plus proche des citoyens : le médiateur aux niveaux local et régional », qui a réuni des médiateurs régionaux et locaux des Etats membres du Conseil de l’Europe.

Conformément aux souhaits exprimés par les participants à la conférence de Messine, le Congrès a lancé une étude comparative sur le rôle et les différentes approches de la médiation adoptées par les médiateurs locaux et régionaux d’Europe.

En 1999, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe a rédigé la Recommandation 61 (1999), la Résolution 80 (1999) et un exposé des motifs sur le rôle des médiateurs/ombudspersons locaux et régionaux dans la défense des droits des citoyens, dans lesquels il recommandait :

En 2003, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a défini les caractéristiques indispensables au fonctionnement efficace de toute institution de médiateur et elle a recommandé aux gouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe de créer à l’échelon national (et le cas échéant aux échelons régional et local), lorsqu’elle n’existe pas encore, une institution portant un titre similaire à celui de « médiateur parlementaire (des collectivités régionales/locales) », de préférence en l’inscrivant dans la constitution, et présentant ces caractéristiques (Recommandation 1615/2003).

À l’initiative de M. Alvaro Gil-Robles, Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe et en coopération avec le médiateur de la Catalogne, la première Table Ronde destinée aux médiateurs régionaux, organisée à Barcelone les 2 et 3 juillet 2004, a eu pour discussion le rôle et les compétences respectifs des médiateurs nationaux et régionaux et plus précisément ceux concernant le droit au logement et le droit à un environnement sain.

L’expansion de la fonction de médiateur

L’institution de médiateur occupe aujourd’hui une position importante en tant qu’autorité de protection des droits de l’homme et de la prééminence du droit à l’échelle mondiale. Apparue pour la première fois en Suède, où le premier ombudsman parlementaire a été élu en 1809, l’institution s’est étendue à l’ensemble de l’Europe et du monde à partir des années 60. Elle a pour objectif fondamental le contrôle des pouvoirs publics par une personne indépendante de l’exécutif ; cette personne reçoit des plaintes contre les pouvoirs publics et est habilitée à mener des investigations et émettre des rapports et recommandations, afin de garantir que ces autorités agissent conformément au droit.

L’expansion de la fonction de médiateur peut être rapprochée d’un certain nombre d’évolutions des sociétés démocratiques concernant la relation entre l’Etat et le citoyen. Les pouvoirs publics ont endossé des responsabilités liées au bien-être de la population, telles que la sécurité sociale, l’éducation, le logement, l’urbanisme, la santé, la culture, les équipements sportifs et autres. L’augmentation de ces responsabilités publiques a entraîné un développement des instances et réglementations administratives, de sorte que les citoyens sont confrontés à une bureaucratie démesurée et à un système complexe de dispositions légales qui réglementent des aspects toujours plus nombreux de la vie humaine.

Les citoyens doivent connaître leurs droits et les moyens de les faire appliquer pour jouir pleinement des avantages du système de protection sociale et de leurs droits civils et sociaux. Les procédures judiciaires manquent souvent de l’efficacité et de la rapidité nécessaires et sont liées à des charges financières, de sorte qu’il est difficile, surtout pour les catégories défavorisées, de faire respecter l’Etat de droit et de garantir les droits des citoyens.

Dans ce contexte, l’administration est perçue comme devant respecter l’Etat de droit, mais aussi comme étant au service du citoyen, ce qui se traduit par des notions telles que le respect du citoyen, l’esprit de service public ou « le citoyen en tant que consommateur ». En réalité, les agents de l’Etat, appelés des fonctionnaires, ne correspondent pas toujours à cette vision.

Les médiateurs améliorent les chances des citoyens de voir appliquer leurs droits, d’avoir accès aux avantages sociaux et de réduire le fossé qui les sépare des pouvoirs publics. Ils peuvent donner des conseils, informer les citoyens de leurs droits et des recours possibles, rappeler aux fonctionnaires leurs obligations liées à leur mission de service public, intervenir en qualité de médiateurs dans les conflits entre les particuliers et les pouvoirs publics, instruire les plaintes et émettre des recommandations destinées à l’administration ou, en cas de lacunes juridiques, aux organes législatifs.

La forte impulsion donnée au concept de médiateur a nourri des aspirations à la démocratie et aux droits de l’homme dans les pays qui avaient connu précédemment la guerre, la dictature et le mépris de ces droits. Un grand nombre de ces nations ont nommé, souvent au niveau national, des médiateurs chargés spécialement de la protection des droits de l’homme.

Au cours des dernières décennies, plusieurs Etats centralisés ont connu une décentralisation de grande ampleur, avec la création d’organes représentatifs élus au niveau régional, l’octroi de l’autonomie administrative et législative et le transfert de compétences importantes aux autorités régionales et locales. Cette évolution a incité à la création de médiateurs aux niveaux régional et local.

Diversité des réglementations et appellations

Les institutions de médiateur sont incorporées dans le système constitutionnel et juridique de tous les Etats : qu’ils soient petits ou grands ; qu’ils aient une longue tradition démocratique ou œuvrent actuellement à la mise en place d’un système garantissant l’Etat de droit ; qu’il s’agisse de nations centralisées ou de pays dotés de structures politiques et administratives décentralisées telles que celles des systèmes fédéraux ; qu’ils aient des systèmes constitutionnels qui lient étroitement l’administration aux réglementations légales, offrant des possibilités de contrôle judiciaire au moyen de juridictions administratives et constitutionnelles, ou que l’administration ne soit pas soumise à ce type de réglementations strictes.

L’institution de médiateur se caractérise pour cette raison par un degré élevé de différenciation concernant l’organisation, la fonction, les réglementations légales et même le nom : l’ombudsman des pays nordiques est appelé médiateur en France et dans les pays francophones, difensore civico en Italie, protecteur des droits des citoyens en Slovénie, commissaire aux droits des citoyens en Pologne, commissaire parlementaire pour l’administration au Royaume-Uni, provedor de justica au Portugal ou defensor del pueblo en Espagne. Dans les pays germanophones, les hauts fonctionnaires ayant des fonctions analogues sont appelés Volksanwalt en Autriche, Landesvolksanwalt dans le Vorarlberg et le Tyrol, Bürgerbeauftragter en Allemagne et Ombudsmann en Suisse.

Par ailleurs, le terme de médiateur/ombudsman est utilisé aujourd’hui pour désigner toute sorte de personnes et d’institutions chargées d’aider les individus ou de défendre certaines valeurs : médiateur pour les enfants, les patients, les minorités, les personnes handicapées, la nature, les animaux, les consommateurs, les clients des compagnies d’assurance ou des agences de voyage ; ces institutions peuvent être instaurées par une loi ou créées par les pouvoirs publics, des entreprises privées ou des journaux ; elles peuvent aussi n’être que des bureaux de dépôt de plaintes.

Le médiateur classique et le parlement

Du fait de l’utilisation universelle du terme d’ombudsman et des différences mentionnées ci-dessus, il est nécessaire de définir les caractéristiques du médiateur classique. Il est généralement considéré comme un haut fonctionnaire indépendant qui reçoit de la part de personnes qui s’estiment lésées des plaintes contre les instances gouvernementales et les fonctionnaires, qui instruit ces plaintes et qui, si elles sont fondées, émet des recommandations sur les voies de recours. Dans la tradition européenne, le médiateur est élu par un organe législatif, comme le sont normalement les médiateurs nationaux et régionaux dans les Etats membres du Conseil de l’Europe (à l’exception du Médiateur français).

Du point de vue du concept constitutionnel de la séparation des pouvoirs, selon lequel le parlement n’est pas seulement un organe législatif mais a aussi le droit et l’obligation de contrôler l’exécutif (système de « l’équilibre des pouvoirs »), il est logique que les médiateurs soient élus par le parlement et directement responsables devant lui.

Pour cette raison, les médiateurs sont parfois perçus comme un organe du parlement, mais aussi comme une autorité distincte de toutes les autres branches du pouvoir, parce qu’ils sont indépendants et directement au service des citoyens.

Les systèmes fédéraux et la décentralisation

Dans les Etats fédéraux, les compétences législatives et exécutives sont partagées entre les niveaux national et régional (les Etats). Certains pays à l’origine fortement centralisés ont procédé au cours des dernières décennies à une vaste décentralisation, accordant souvent une autonomie exécutive et législative à tout ou partie de leurs régions. Nous observons aujourd’hui dans certains pays un degré élevé d’autonomie locale et régionale, les autorités centrales n’étant pas autorisées à traiter des questions qui relèvent de la compétence exclusive des pouvoirs régionaux et municipaux.

Dans ce cas, un médiateur national, sauf disposition explicite contraire, n’a aucun pouvoir légal de traiter les plaintes relatives à un abus administratif ou une violation des droits de l’homme au niveau régional et/ou local.

Il est souhaitable d’offrir au citoyen le droit de faire appel à un médiateur dans tous les cas où il rencontre un problème avec les pouvoirs publics, qu’il s’agisse d’une administration nationale, régionale ou municipale. Dans le cas de l’autonomie locale et régionale, et du partage des compétences, il est par conséquent justifié de nommer des médiateurs à tous les niveaux d’autorité territoriale dotés de pouvoirs administratifs autonomes pouvant affecter les droits des citoyens.

Les médiateurs régionaux en Europe

Alors que la quasi-totalité des Etats membres de l’Union européenne et la plupart de ceux du Conseil de l’Europe ont créé une institution de médiateur au niveau national, les pays d’Europe qui disposent de médiateurs classiques au niveau régional sont principalement ceux qui ont un système fédéral ou des régions autonomes, et sont dotés d’organes représentatifs régionaux et d’un degré élevé d’autonomie locale ou régionale.

En Autriche, le Volksanwaltschaft (conseil national de médiation composé de 3 membres et élu par le parlement national) remplit aussi dans sept des neuf Bundesländer (Etats) la fonction d’institution de médiateur régional conformément à la loi constitutionnelle de ces Etats, et rend régulièrement compte à son Landtag (parlement régional). Les Bundesländer du Vorarlberg et du Tyrol ont créé leurs propres médiateurs (Landesvolksanwalt), élus par le Landtag et responsables devant lui. Ces trois institutions ont parmi leurs attributions la gestion des municipalités, et couvrent ainsi tous les niveaux d’administration.

Il y a en Belgique des médiateurs aux niveaux national, régional et local. Le Médiateur flamand, le Médiateur de la Région Wallonne et le Médiateur de la communauté française exercent des fonctions de médiateurs régionaux.

En Bosnie-Herzégovine, les institutions régionales de médiateurs de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et de Republica Srpska se composent de trois membres, qui représentent les nationalités mais fonctionnent en tant qu’unité. Après la fin du mandat du médiateur national instauré par le Pacte de stabilité, le même concept, inspiré de l’histoire tragique du pays, a été appliqué au niveau national.

En Allemagne, le Land de Rhénanie-Palatinat a été en 1974 une des premières régions d’Europe à créer un médiateur régional (Bürgerbeauftragter). Trois autres Länder seulement ont suivi cet exemple et institué un médiateur parlementaire (Bürgerbeauftragter) : le Schleswig-Holstein (limité aux questions sociales) en 1988 et, après la réunification, la Thuringe et le Mecklembourg-Poméranie occidentale. Aux niveaux national (du Bundestag) et régional (du Landtag), les commissions des requêtes des parlements traitent les plaintes des citoyens concernant l’administration. En raison de cette situation particulière, les commissions des requêtes sont communément acceptées en tant que membres ou qu’observateurs au sein des réunions et organisations internationales de médiateurs.

L’Italie n’a pas encore créé d’institution nationale de médiateur, mais elle vient au premier rang européen pour le nombre de médiateurs pour l’administration publique. Seize régions ont nommé un difensore civico chargé de contrôler l’administration locale, de même que de nombreuses municipalités, depuis les grandes villes jusqu’aux petits villages de montagne.

En Fédération de Russie, la Douma élit un médiateur national (commissaire aux droits de l’homme), tandis que les républiques et régions de la Fédération ont de plus en plus souvent des médiateurs régionaux (28 actuellement).

Il y a en Serbie-Monténégro des médiateurs régionaux pour le Monténégro, la Voïvodine et le Kosovo (ce dernier est désigné dans le cadre du Pacte de stabilité).

L’Espagne, outre le Defensor del Pueblo au niveau national, compte 10 médiateurs régionaux, principalement dans les régions autonomes, qui reçoivent des appellations diverses : Defensor del Pueblo (Andalousie, Navarre, Castille - La Manche), Sindic de Greuges (Catalogne, Valence), Diputado del Comun (Îles Canaries), Valedor do Pobo (Galice), Justicia Mayor (Aragon), Ararteko (Pays basque) et Procurador del Comun (Castille et León).

La Suisse a créé en 1971 le premier médiateur local, dans la ville de Zurich. Seuls trois cantons (Zurich, Basel-Stadt, Basel-Landschaft) et deux autres villes (Berne et Winterthur) ont adopté le concept. Le canton francophone de Vaud a désigné (non par le parlement) une médiatrice, et dans quelques autres cantons il est envisagé de créer une institution de médiateur.

Le Royaume-Uni compte, outre le médiateur parlementaire, des médiateurs régionaux pour l’Ecosse, le pays de Galles, l’Irlande du Nord et Gibraltar, des médiateurs locaux en Angleterre (dont le territoire est divisé en trois régions), en Ecosse et au pays de Galles, et quelques o médiateurs spécialisés, notamment, dans les services juridiques d’Angleterre/pays de Galles et d’Ecosse, les retraites, le logement, etc.

Dans certains pays, les médiateurs locaux ont un rôle régional du fait qu’ils sont responsables de plusieurs municipalités, comme les médiateurs locaux de Grande-Bretagne, ou en raison du nombre d’habitants placés sous leur responsabilité, comme ceux de grandes villes telles qu’Amsterdam, Rotterdam, Milan ou Rome.

Les responsabilités spécifiques des médiateurs régionaux

La fonction des médiateurs régionaux ne diffère pas radicalement de celle de leurs homologues nationaux. On ne peut même affirmer que leur territoire et la population dont ils ont la charge soient plus petits, puisque certains médiateurs régionaux sont responsables d’un territoire plus étendu que les médiateurs nationaux des petits pays, et qu’il arrive que les médiateurs locaux s’occupent de plus de citoyens et traitent plus d’affaires que certaines institutions régionales et nationales.

A la différence des médiateurs nationaux des Etats centralisés, qui contrôlent l’administration à tous les niveaux, y compris municipal, la compétence des médiateurs régionaux se limite aux autorités territoriales de leur région. Dans les Etats fédéraux ou les régions autonomes, au contraire, le médiateur national est limité au domaine de compétence de l’échelon national. Cette situation n’entraîne pas une hiérarchie entre les médiateurs, chacun d’entre eux agissant dans sa juridiction et son domaine de compétence au niveau national, régional ou local.

Indépendamment de la diversité des systèmes juridiques et de la répartition des compétences entre les différents niveaux d’administration, les décisions des pouvoirs régionaux et locaux tendent à affecter plus directement la vie et les intérêts, et par conséquent les droits, des citoyens concernés. Les services publics tels que l’aide sociale, le logement, la santé publique, l’éducation et l’emploi, mais aussi les questions d’urbanisme et d’environnement sont souvent de la responsabilité des pouvoirs régionaux et locaux, et les autorités nationales n’ont dans ces domaines qu’un pouvoir de décision partagé, voire aucun pouvoir.

Selon les conclusions de la Première Table Ronde des Médiateurs régionaux de Barcelone, certains droits sociaux tels que le droit à l’emploi, à la protection sociale, à un environnement sain ou bien au logement, sont désormais acceptés comme des droits fondamentaux.

Le droit au logement, besoin humain de base, a été reconnu comme droit humain par le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que par la Convention sur les droits de l’enfant et par la Charte sociale européenne révisée. Comme ces instruments juridiques ne prévoient pas la possibilité de saisine individuelle, ce serait aux médiateurs régionaux d’assurer l’accès au logement de tous les citoyens et en particulier des catégories les plus vulnérables telles que les immigrés, les demandeurs d’emploi et les personnes âgées.

Le large éventail de pouvoirs des médiateurs d’enquêter sur de possibles violations des droits environnementaux constitue une base précieuse pour formuler des recommandations à l’administration, faire des propositions d’amendements législatifs, ainsi que publier des rapports concernant les problèmes environnementaux. L’attribution de compétences aux médiateurs régionaux en matière d’environnement constitue un instrument précieux pour garantir le droit à un environnement sain.

Compte tenu de ces compétences, les médiateurs régionaux et locaux jouent un rôle spécifique et important dans la défense des droits des citoyens, et plus particulièrement pour la mise en œuvre de leurs droits sociaux, y compris ceux qui sont énoncés dans la Charte sociale européenne.

L’expérience des pays dotés de médiateurs régionaux montre clairement qu’un pourcentage plus important de la population correspond avec les services du médiateur, de sorte que le contrôle de l’administration régionale est beaucoup plus efficace que s’il était effectué à distance par un ombudsman national. Pour cette raison également, les médiateurs régionaux contribuent de manière très efficace à garantir l’Etat de droit et l’accès aux droits civils et sociaux.

La proximité entre les médiateurs et les citoyens présente des avantages évidents pour ces derniers. Il est plus facile de contacter le médiateur, qui connaît en outre mieux les autorités, localités, coutumes et problèmes régionaux et locaux, ce qui facilite la médiation lors des conflits et la résolution des problèmes. La médiation est par conséquent considérée comme un atout particulier des médiateurs régionaux (et locaux).

La facilité d’accès des médiateurs régionaux et locaux les destine aussi à des activités de conseil des citoyens, afin d’informer ceux-ci de leurs droits et des recours disponibles.

Concernant la création des médiateurs locaux, il faut prendre en considération le fait que la proximité avec les pouvoirs locaux peut poser problème dans les petites communautés du point de vue de l’indépendance et de l’impartialité – ou de son apparence. Un domaine de compétence trop limité, sur le plan géographique ou démographique, peut aussi ne pas être souhaitable pour des raisons d’efficacité. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux recommandait dans l’annexe à la Résolution 80 (1999) de constituer dans ces cas des associations de municipalités. Une autre solution, adoptée dans certains pays, est de donner au médiateur régional (et, dans certains cas, national) une compétence de contrôle de l’administration locale.

Les médiateurs régionaux ont fondamentalement les mêmes responsabilités que leurs homologues nationaux, bien que leur compétence se limite à l’administration régionale (et, le plus souvent, locale) et malgré leurs atouts en matière de médiation et de conseil. Les principes qui gouvernent l’institution, les garanties d’indépendance, les pouvoirs et les moyens d’action sont par conséquent généralement les mêmes.

Les principes qui régissent l’institution de médiateur ont été énoncés dans un certain nombre de documents, produits par l’Assemblée générale des Nations Unies pour la Résolution 48/134, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe pour la Recommandation 61 (1999) et la Résolution 80 (1999), les Associations internationale et américaine du Barreau, l’Institut international de l’Ombudsman, l’Association de l’ombudsman des Etats-Unis et, récemment, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe pour la Recommandation 1615 (2003) et le Commissaire de la Pologne pour la protection des droits civils, le professeur Andrzej Zoll, dans le projet de « Charte internationale de l’ombudsman efficace » (VARIA 41 de l’Institut européen de l’Ombudsman).

L’institution de médiateur régional

Par principe, tout citoyen devrait avoir le droit de faire appel à un médiateur dans tous les conflits avec les pouvoirs publics, que ce soit au niveau national, régional ou municipal. Dans le cas des instances d'autonomie régionale, la solution qui consiste à désigner un médiateur régional est de loin préférable à l'extension de la compétence du médiateur national aux pouvoirs régionaux.

D'après la Résolution 48/134 de l'Assemblée générale des Nations Unies et, dans des termes similaires, la Recommandation 1615 (2003) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, les droits fondamentaux de l'institution de médiateur devraient être inscrits dans la constitution de l'Etat, et en particulier dans une loi, afin de garantir l'indépendance du médiateur vis-à-vis des autres organes de l'autorité de l'Etat et son autonomie lors de la prise de décisions. Ceci s'applique aussi aux médiateurs régionaux.

L'indépendance est essentielle pour la confiance des citoyens dans l'institution, en particulier pour ceux qui portent plainte. Afin de renforcer l'indépendance vis-à-vis de l'exécutif et des organes placés sous son contrôle, il est essentiel que le médiateur soit élu par le parlement régional, et non désigné par le gouvernement. Dans les systèmes parlementaires, la majorité du corps législatif est le plus souvent identique aux partis qui forment le gouvernement, de sorte qu'une majorité qualifiée, sous la forme d’un quorum indispensable pour élire le médiateur, renforcerait l'impartialité de celui-ci.

La durée du mandat devrait être identique ou supérieure à la législature, avec possibilité de réélection. La loi devrait définir les fonctions et activités incompatibles avec la responsabilité du médiateur, et sa rémunération, comparable à celle des hauts fonctionnaires du gouvernement et de l'administration de même niveau. Les garanties d'immunité et de retour aux fonctions précédentes ou à des fonctions équivalentes à la fin du mandat peuvent aussi renforcer l'indépendance du médiateur

Si des dispositions pour la révocation du médiateur sont jugées nécessaires, les motifs et les procédures doivent être transparents et clairs, et requérir une majorité qualifiée assez large pour que le soutien de partis extérieurs au gouvernement soit nécessaire.

Le médiateur doit pouvoir disposer de personnel, des locaux, des services techniques et des moyens financiers nécessaires pour remplir efficacement ses fonctions, en rapport avec l'étendue de son territoire de compétence et le nombre de citoyens dont il défend les intérêts. Il doit être habilité à recruter directement les membres de son personnel et disposer de son propre budget, fixé par le parlement.

Le choix du médiateur

Les qualités essentielles d'un médiateur pour ce qui concerne ses fonctions sont l'indépendance, l'impartialité, la compétence et une bonne connaissance des problèmes sociaux. Il doit avoir de hautes qualités morales et recueillir une large adhésion ; il ne doit subir l'influence (ni les pressions) d'aucune autorité, d’aucun parti politique ou intérêt financier, etc.

L'indépendance et l'impartialité doivent aussi être visibles pour les citoyens, et il est donc préférable de ne pas désigner des personnes ayant des activités politiques ou des liens avec les autorités placées sous leur contrôle, liées à leurs carrières, fonctions, intérêts politiques ou économiques, etc.

Le médiateur doit avoir des aptitudes conformes à ses responsabilités, y compris une connaissance adéquate des réglementations légales, du fonctionnement et des règles de l'administration et du système politique. Le choix entre les candidats devrait aussi s'appuyer sur des considérations d'expérience professionnelle, d'engagement social, d'aptitudes à la communication et de qualités morales.

Le médiateur devrait être nommé à titre individuel, non en tant que membre d'un organe collégial. Pour le citoyen, souvent confronté à une bureaucratie anonyme, il est important de considérer les médiateurs en tant que personnes, disposées à entendre leurs griefs et à les aider à résoudre leurs problèmes.

Durant son mandat, le médiateur doit s'abstenir de toute activité incompatible avec ses obligations et de toute participation à des activités politiques partisanes.

Compétences et fonctions des médiateurs régionaux

Leur domaine de compétence devrait s'étendre à tous les actes et comportements des autorités administratives régionales (et locales, si incluses dans le mandat). Les compétences des médiateurs nationaux, régionaux et éventuellement locaux devraient se répartir de telle sorte que tous les actes et comportements des pouvoirs publics soient couverts et qu'aucune lacune ne subsiste dans la protection des citoyens.

S'il n'y a pas de médiateur local, le domaine de compétence devrait inclure l'administration locale ; en l'absence d'un médiateur national, les autorités fédérales présentes sur le territoire du médiateur régional pourraient être incluses dans le mandat de celui-ci, si la constitution le permet.

Le domaine de compétence devrait inclure le secteur administratif privé, et par conséquent toutes les questions relatives au fonctionnement des autorités territoriales en tant que titulaires de droits privés, par exemple pour ce qui concerne les entreprises, le logement, les biens immobiliers ou l'emploi.

En matière d'abus administratif, le domaine de compétence ne devrait pas se limiter aux violations de la loi (comme c'est habituellement le cas dans les procédures judiciaires) et au principe d'équité, mais inclure les retards, irrégularités, négligences, comportements injustifiés et incorrects et le manque d'impartialité, d'objectivité, de transparence, d'efficacité, d'intégrité, etc.

La plupart de ces principes de bonne administration figurent expressément dans le Code européen de bonne conduite administrative, approuvé par le Parlement européen le 6 juin 2001 sur proposition du Médiateur européen, et dans la Recommandation n° (80)2 et la Résolution (77)31 du Comité des Ministres. Ces principes, bien qu'ils ne figurent pas dans des réglementations contraignantes au niveau national et régional, peuvent servir de lignes directrices pour les autorités publiques et pour les décisions des médiateurs de tous niveaux.

Le médiateur régional – ou de tout autre niveau – a pour fonction principale de recueillir les plaintes contre les pouvoirs publics, d'instruire ces plaintes, d'émettre des rapports et des recommandations et de garantir ainsi que les pouvoirs publics présents sur le territoire pour lequel il est compétent agissent en conformité avec la loi et les principes de bonne administration.

Au titre de la Convention européenne des droits de l'homme, applicable à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe, toute violation des droits de l'homme est un cas particulier et grave d'abus administratif qui relève de la compétence de tous les médiateurs, y compris aux niveaux régional et local. Il est par conséquent souhaitable que la réglementation relative au médiateur mentionne son obligation de garantir les droits de l'homme.

En tant qu'institution/service accessible directement aux citoyens, le médiateur devrait aussi fournir des conseils et informer les citoyens de leurs droits et des voies de recours dont ils disposent, afin de leur permettre d'obtenir par eux-mêmes le respect de leurs droits.

La proximité avec les citoyens et les fonctionnaires des administrations régionales (et locales) facilite le dialogue, de sorte que la médiation et la recherche de solutions sont une responsabilité importante des médiateurs régionaux et locaux.

Les activités de conseil, d'information, de dialogue et de médiation contribuent à réduire le fossé entre les citoyens et les pouvoirs publics. En tant que lien entre les citoyens et l'Etat, le médiateur pourrait être chargé de recevoir les propositions des individus et organisations de la société civile visant à modifier les lois, réglementations et décisions administratives et de les transmettre (en y adjoignant éventuellement leur avis) au parlement ou à l'autorité compétente.

Du fait de leur bonne connaissance des affaires d'abus administratif et de leur expérience dans ce domaine, les médiateurs sont souvent parfaitement au fait des effets mais aussi des causes de tels abus. Ceci leur permet de proposer des solutions appropriées pour éviter que des situations inacceptables se reproduisent, en soumettant des suggestions et propositions aux autorités si le problème concerne l'organisation et le fonctionnement de leurs services, la procédure ou l'interprétation des réglementations. La même action peut être menée vis-à-vis du parlement pour modifier ou amender la législation.

Enfin, le médiateur devrait être habilité à agir de sa propre initiative, chaque fois qu'il a connaissance d'actes, de comportements et/ou de situations pouvant porter atteinte aux droits des personnes ou d’une catégorie/d’un groupe de personnes.

Les médiateurs régionaux (comme ceux d’autres niveaux) peuvent favoriser la cohésion sociale en contribuant à éviter le recours à des procédures judiciaires longues et coûteuses, en réduisant le fossé entre les citoyens et les pouvoirs publics, et en encourageant l'équité, le respect de l'Etat de droit et des droits des minorités et la volonté d'écouter les besoins des citoyens. Les médiateurs peuvent en outre améliorer la transparence et l'efficacité de l'administration et la qualité des services, et favoriser ainsi une gestion publique saine.

L'accès aux médiateurs

L'accès au médiateur doit être possible pour toute personne physique ou morale qui considère être victime d'un abus administratif (au sens large) des autorités pour lesquelles le médiateur est compétent. Toute limitation ou discrimination fondée sur l'appartenance nationale, la race, le sexe, etc. est contraire aux principes généraux qui régissent la protection des droits de l'homme.

Cet accès doit être aussi aisé que possible et les services du médiateur doivent être gratuits. Les plaintes, déclarations et propositions peuvent être présentées en personne (oralement) et par écrit, y compris au moyen d’outils électroniques (courrier électronique, fax, téléphone). Le bureau du médiateur devrait être ouvert tous les jours ouvrables, et parfois au-delà des heures de bureau habituelles. En fonction de la superficie du territoire, la création de bureaux locaux ou la mise en place de permanences spéciales hors du siège de l'institution permettraient d'entrer plus facilement en contact avec le médiateur.

Les citoyens devraient avoir la possibilité, s'ils le souhaitent, de s'adresser au médiateur en personne. Souvent confrontés à une bureaucratie anonyme, ils devraient voir le médiateur comme une personne à part entière, attentive à leurs besoins, et non simplement comme le chef d'une énorme bureaucratie.

La procédure doit être flexible et ne comporter aucune formalité superflue, afin de faciliter son utilisation par l'ensemble des citoyens, y compris les plus défavorisés. Les retards et les complications doivent être évités, et les usagers être tenus informés des initiatives prises par le médiateur, de l'évolution de leur affaire et de son dénouement. Le consentement préalable des usagers est nécessaire pour tout compromis ou règlement amiable.

Tout citoyen qui fait appel au médiateur doit bénéficier de la confidentialité, sauf s'il souhaite débattre de son cas avec les autorités compétentes sans dissimuler son identité. Lorsque la publication d'une affaire d'abus administratif risque de permettre l'identification de l'usager, celui-ci doit donner son consentement préalable à cette publication.

Afin de faciliter l'accès, le médiateur doit rappeler régulièrement au public son existence, son identité, sa fonction, ses modes d'action et ses compétences ainsi que la meilleure façon de le contacter (adresse, pendant ou hors des heures de bureau). Il est souhaitable que ces informations soient publiées sur Internet, avec une page d'accueil spéciale et un formulaire pour le dépôt d’une plainte.

Les plaintes qui ne relèvent pas du domaine de compétence du médiateur devraient être transférées à son homologue national, local, spécialisé, européen ou le cas échéant celui d'une autre région. Les autres plaignants devraient être informés du domaine de compétence du médiateur et des possibilités de recevoir une aide et des informations de la part d'autres institutions ou moyens, tels que des actions judiciaires, les organes de défense des consommateurs, les bureaux de conseil, les experts consultants, les ONG, les psychologues, les thérapeutes, etc.


Les moyens d'action du médiateur

L’autorité administrative concernée par une plainte devrait permettre au médiateur d’accéder librement à tous les documents, dossiers et archives dont il a besoin pour remplir ses obligations. Ceci s'applique aussi aux documents et dossiers des autres autorités et tribunaux, s'ils sont liés à une affaire qui relève du mandat du médiateur.

Il devrait être habilité à mener des enquêtes, y compris par l’audition de témoins, par des inspections locales et par la consultation d'experts, en disposant des moyens financiers nécessaires.

Le fonctionnaire responsable de l'acte ou comportement incriminé doit être à la disposition du médiateur pour répondre à ses questions et l'aider à mener à bien sa tâche. Le médiateur doit en revanche donner au fonctionnaire la possibilité de répondre à la plainte avant de donner ses conclusions définitives sur l'affaire.

Afin de garantir une liberté d'accès effective, des moyens ou pénalités appropriés doivent être prévus et appliqués pour les cas de refus, d'entrave, d'empêchement ou de toute autre forme d'obstruction de la part d'un fonctionnaire ou de toute autre personne remplissant une mission de service public.

Le médiateur doit pouvoir s'adresser à l'organe des autorités responsable de l'adoption des dispositions applicables, notamment, à l'acte administratif, l'organisation des services, les réglementations et les procédures, afin de proposer différentes manières d’améliorer le respect des droits individuels par cet organe.

L'autorité concernée devrait être tenue de prendre en considération les recommandations, suggestions et initiatives du médiateur et d'y répondre dans un délai donné. Si cette autorité refuse de les suivre, elle doit indiquer les raisons qui selon elle l'empêchent de leur donner effet.

Les résultats des actions menées par le médiateur devraient être consignés dans des rapports spéciaux, périodiques et annuels soumis au parlement ou dans d'autres documents, et rendus publics par tous les moyens nécessaires. Le médiateur, en tant qu'agent de la fonction publique, devrait être habilité à informer le public de ses activités, de ses suggestions et propositions, des cas d'abus administratif, des droits des citoyens, des principes de bonne administration et des questions de droits de l'homme.

En cas de divergence d'opinion entre le médiateur et l'autorité saisie concernant le domaine de compétence du médiateur ou l'interprétation des lois et règlements applicables, le médiateur devrait être habilité à saisir la juridiction constitutionnelle ou administrative pour des arrêts interprétatifs et contraignants.

La coopération internationale des médiateurs et des institutions des droits de l'homme

Aucune éducation scolaire, aucun diplôme universitaire n'est requis pour devenir médiateur. Les titulaires de ces fonctions ont des parcours professionnels et personnels divers, en tant que fonctionnaires, juges, avocats, hommes politiques, journalistes, professeurs d'université, etc. Un grand nombre des institutions de médiateur ont été créées récemment, et ne s'appuient pas sur une longue expérience dans ce domaine.

La coopération et l'échange d'idées sont par conséquent très utiles. La coopération des médiateurs de tous niveaux au sein de l'Institut européen de l'Ombudsman (IEO), les contacts mondiaux par l’intermédiaire de l'Institut international de l'Ombudsman, les séminaires et conférences qu'organise l'IEO, le médiateur européen et les associations régionales soutiennent les activités quotidiennes et l'expansion du concept de médiateur.

Compte tenu du caractère contraignant et de la portée de la Convention européenne des Droits de l'Homme telle que l'interprète la Cour européenne des droits de l'homme et du fait que le concept de droits de l’homme a évolué et s’est élargi afin d’inclure non seulement des droits politiques, mais également des droits économiques et sociaux, les médiateurs doivent être considérés comme des institutions des droits de l'homme et doivent en être conscients, même si la protection des droits de l'homme n'est pas expressément inscrite dans leurs statuts.

Il n’existe pas de contradiction entre le rôle de médiateur au sens classique - la prévention et la lutte contre les dysfonctionnements administratifs - et le rôle de défense des droits de l’homme. La différence entre ces deux fonctions est plus symbolique que réelle étant donné que le plus grave exemple de dysfonctionnement reste la violation d’un droit de l’homme.

C’est la raison pour laquelle la question des droits de l’homme devrait faire partie des programmes éducatifs et des échanges d’idées et d’expériences entre les médiateurs et leur personnel.

La coopération avec les institutions des droits de l'homme, telles que le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, et la participation à des tables rondes destinées aux ombudsmen, organisées par le Conseil de l'Europe et portant tout particulièrement sur les droits de l'homme, peuvent contribuer à mieux faire connaître la Convention et son applicabilité à tous les niveaux de gouvernement. Il semble par conséquent approprié d'associer les ombudsmen régionaux et locaux aux tables rondes et aux réseaux d'information sur les droits de l'homme.