CPR (10) 3 – Partie II - Les conséquences de l'évolution démographique pour les régions de l'Europe 1 (08/04/03)

Rapporteur: Lambert J.J. van Nistelrooij (Pays-Bas)

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EXPOSE DES MOTIFS

1. Introduction

1.1 Contexte

La commission de la cohésion sociale du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe a décidé en 2001 de produire un rapport sur les conséquences des transformations démographiques.

Jusqu’à présent, le Congrès n’a pas prêté une grande attention à la question du vieillissement de la population. Il s’est penché en 1994 sur le thème “L’Europe et ses personnes âgées : vers un pacte entre les générations”, donnant effet aux conclusions de la Conférence tenue à Sienne en octobre 1993 sur “L’Europe et ses personnes âgées : les politiques des villes et régions – étude comparative”. La recommandation 5 adoptée en 1994 invitait toutes les autorités nationales, régionales et locales à élaborer, préparer et appliquer des politiques publiques en général, et des politiques adaptées au vieillissement de la population, en particulier, dans une perspective reposant sur la solidarité entre les générations.

Les pouvoirs locaux et régionaux sont directement concernés par les changements démographiques. Ils ont déjà commencé à se préoccuper de cette question, notamment dans le cadre de l’Union européenne, non seulement en raison de la persistance de la tendance démographique au manque de jeunes et au vieillissement, mais aussi parce qu’il leur est apparu nécessaire de définir un programme de mesures prioritaires à l’échelle européenne. Ainsi, le rapport entre le vieillissement et la viabilité financière des pensions est devenu l’une des questions les plus importantes pour les décennies à venir. Elle figurait en bonne place à l’ordre du jour des conseils européens de Nice (2000), Stockholm et Göteborg (2001). Le Comité des régions a également contribué à ce débat. Sa commission de la politique économique et sociale a publié un avis sur le rapport “Vers l’accroissement de la participation au marché du travail et la promotion du vieillissement actif” (COM (2002) 9), présenté par le rapporteur. de plus, le Comité des régions et le Congrès ont organisé un séminaire sur le thème “Affronter le défi du vieillissement démographique : perspectives et pratiques locales et régionales” (Bruxelles, novembre 2002).

Le vieillissement est également une question importante pour l’Organisation des Nations Unies2. Lors de la deuxième Assemblée mondiale sur le vieillissement, tenue à Madrid du 8 au 12 avril 2002, les représentants de nombreux pays ont examiné les conséquences du vieillissement et l’avenir des personnes âgées, chacun apportant sa propre perspective. A l’issue de l’Assemblée, les participants ont adopté une “déclaration politique” ainsi que le “plan d’action international de Madrid pour 2002”.

En septembre 2002, la Commission économique pour l’Europe de l’Organisation des Nations Unies (CEE/ONU) a approuvé les conclusions de l’Assemblée mondiale lors de la Conférence régionale de Berlin. Les participants ont adopté la Stratégie régionale d’exécution du plan d’action de Madrid, qui confirme l’objectif consistant à prendre en compte le défi du vieillissement dans tous les domaines d’action et définit les priorités suivantes :

· participation et indépendance des personnes âgées;
· stimulation de la croissance économique afin d’être à même de répondre aux conséquences du vieillissement;
· renforcement de la sécurité sociale pour les générations présentes et futures;
· déploiement du capital humain que représentent les personnes âgées sur le marché du travail;
· promotion de l’apprentissage tout au long de la vie;
· amélioration de la santé et du bien-être tout au long de la vie;
· égalité d’accès aux services sanitaires et sociaux;
· prise en compte des questions de parité entre les sexes dans toutes les politiques relatives aux personnes âgées;
· soutien au bénévolat;
· encouragement de la solidarité intergénérationnelle.

Compte tenu du vieillissement croissant de la population et de ses effets sur la société, le Comité européen sur la population et d’autres organes réalisent des études spécifiques et, le cas échéant, formulent des recommandations. Une étude sur le vieillissement actif (Avramov et Maskowa, 2002), dans l’esprit des priorités fixées à Berlin, a été publiée récemment. Elle est axée sur la capacité des personnes âgées à organiser elles-mêmes leur vie et sur le soutien qui peut leur être apporté3.

Consciente que le vieillissement non seulement aura de vastes répercussions sur la viabilité financière des pensions de retraite, mais aussi entraînera au cours des prochaines décennies de profondes mutations dans notre société ainsi que de nombreux changements dans notre vie quotidienne, la commission de la cohésion sociale de la Chambre des régions a décidé de mettre en train l’élaboration du présent rapport.

Intitulé “Les conséquences du changement démographique pour les régions de l’Europe”, ce rapport se proposait au départ d’examiner les sujets ci-après :

· Grandes tendances des changements démographiques à l’œuvre dans les États membres du Conseil de l’Europe.
· Analyse succincte de l’impact des changements démographiques sur les politiques régionales (dans les domaines de la santé, du logement, de la protection sociale, etc.), prenant en considération les différentes compétences des régions de l’Europe.
· Rôle des pouvoirs régionaux s’agissant de promouvoir la cohésion sociale par le biais de la coopération intergénérationnelle et de créer les conditions favorables pour faire face à ces changements démographiques et promouvoir un vieillissement actif de la population.
· Rôle d’un partenariat entre les pouvoirs régionaux destiné à renforcer l’échange de pratiques recommandables.


1.2 Méthode et contenu du rapport

Compte tenu des travaux menés par le Conseil de l’Europe, et en particulier par la Direction générale de la cohésion sociale, dans le domaine de la population et des questions démographiques, les objectifs et les grandes lignes du rapport ont été soumis par le rapporteur aux membres du Comité européen sur la population, composé de démographes des différents Etats membres du Conseil de l’Europe. La commission de la cohésion sociale du Congrès a par ailleurs entendu en mars 2002 M. Robert Cliquet, qui était alors président du Comité européen sur la population. L’Institut démographique interdisciplinaire néerlandais (IDIN) a été chargé par le Congrès d’effectuer une recherche rapide sur la disponibilité de données démographiques régionales en Europe (voir annexe 1). Le rapporteur souhaite ici remercier l’IDIN, l’Institut de développement et de conseil (PON), ainsi que le Comité européen sur la population et son Secrétariat pour leur précieuse contribution à l’élaboration de ce rapport.

Cette recherche a révélé des écarts importants en ce qui concerne la disponibilité et la fiabilité des données démographiques régionales. En d’autres termes, il n’est pas possible de donner une image de l’évolution démographique régionale dans les États membres du Conseil de l’Europe. Pareille image serait incomplète tout autant qu’erronée en ce qui concerne le nombre de régions. Il est évident que les chiffres exacts doivent être mis à disposition, ce qui suppose par ailleurs un engagement de la part des pouvoirs régionaux. De fait, il semble difficile, en l’absence de chiffres fiables, d’élaborer une politique efficace. Nous reviendrons en détail au chapitre 2 sur les données recueillies par l’IDIN.

S’il n’est pas possible de présenter un tableau complet et dépourvu d’ambiguïtés de l’évolution démographique régionale en Europe, on peut dégager une tendance générale. Eurostat et l’IDIN, par exemple, ont réalisé des études dans ce domaine. Le chapitre 3 en examine brièvement les résultats.

Le chapitre 4 présente une analyse succincte des conséquences de cet état de choses pour la politique régionale. Cette analyse est focalisée sur les conséquences du vieillissement, plus particulièrement pour un certain nombre de domaines d’action. L’accentuation du vieillissement aura, par exemple, un impact sur le marché du travail, le logement et les soins de santé.

Il va sans dire que les pouvoirs régionaux ne pourront répondre activement à l’évolution démographique que pour autant qu’ils disposent des mandats correspondants. Or, le cadre de la présente étude ne permet pas de préciser tous les mandats des régions des États membres du Conseil de l’Europe, d’autant plus que les transformations démographiques ont un impact sur une multitude de domaines d’action.

Cela n’empêche pas que, d’une façon générale, il soit assurément possible de réagir activement aux conséquences sociales du vieillissement. La province hollandaise du Nord-Brabant a accumulé une expérience intéressante dans ce domaine depuis les années 90. Fort de cette expérience, PON, l’Institut de développement et de conseil du Nord-Brabant, a enregistré la méthodologie mise en œuvre durant cette période. Il en est question au chapitre 5. La description de la méthodologie montre que les pouvoirs régionaux disposent d’excellentes occasions de prendre des mesures actives face au vieillissement en collaboration avec les parties concernées. Certes, cela est indissociable du champ de compétence des pouvoirs régionaux et va de pair avec les compétences des pouvoirs locaux et nationaux, encore que celles-ci ne revêtent pas une importance primordiale. On compte tout autant sur l’initiative individuelle et la volonté d’œuvrer en concertation et d’investir dans une politique en faveur des personnes âgées.

2. La disponibilité de données démographiques régionales en Europe; résultats de la recherche rapide de l’IDIN

Afin de mieux éclairer l’évolution démographique régionale dans les États membres du Conseil de l’Europe, il a été demandé à l’IDIN – avec l’assistance du Comité européen sur la population – d’étudier les possibilités. En janvier 2003, l’Institut a ainsi produit “La disponibilité de données démographiques régionales en Europe – une recherche rapide”.

À partir de cette recherche rapide, l’IDIN a obtenu les résultats et est parvenu à la conclusion indiqués ci-après (voir annexe 1 pour les tableaux).

· Les 44 États membres du Conseil de l’Europe procèdent à la collecte, au traitement et à la diffusion de données statistiques annuelles sur (l’évolution de) l’effectif et la structure par sexe et par âge de la population. Les sources de base sont les recensements et registres de population.

· Le Conseil de l’Europe et d’autres organisations internationales telles qu’Eurostat et l’Organisation des Nations Unies sollicitent et reçoivent un sous-ensemble de ces données démographiques par l’intermédiaire de questionnaires annuels. À ce jour, toutes les organisations internationales, à l’exception d’Eurostat, ne collectent que des données démographiques nationales. Le rapport du Conseil de l’Europe intitulé “Evolution démographique récente en Europe” porte sur ses 44 Etats membres et deux Etats non membres.

· Eurostat adresse son questionnaire démographique annuel aux 15 États membres de l’UE, au 13 États candidats à l’adhésion à l’UE sauf la Turquie, et à 4 pays membres de l’AELE. En d’autres termes, ce sont au moins 15 pays européens qui ne participent à aucun programme de collecte de données démographiques régionales ordinaire ou annuel; on serait donc bien en peine de trouver une base de données démographiques régionales (centralisée) pour l’ensemble de l’Europe.

· Dans sa version actuelle, le questionnaire d’Eurostat, utilisé depuis 1995 (assorti d’une demande spéciale tendant à obtenir des données pour la période commençant en 1990), sollicite des informations détaillées sur la structure de la population par sexe et par âge, et sur les changements de l’effectif et de la structure de la population qui sont liés à la fécondité, à la mortalité, aux migrations internes et aux migrations internationales à ce qu’on appelle le niveau NUTS-2. De plus, certaines données démographiques essentielles sont demandées au niveau NUTS-3 (la classification NUTS est la nomenclature des unités territoriales aux fins de l’établissement de statistiques : il s’agit d’une division géographique en usage à la Commission européenne).

· Au cours de la période 1980-1994, Eurostat a utilisé un questionnaire moins détaillé; par exemple, il ne recueillait pas d’informations sur les migrations internationales régionales. De plus, cet organisme a commencé à recueillir des données démographiques régionales pour les 12 pays candidats à l’adhésion à l’UE et 4 pays membres de l’AELE en 1999 (assorti d’une demande spéciale tendant à obtenir des données pour la période commençant en 1990).

· Par ailleurs, Eurostat est la seule organisation internationale à recueillir systématiquement des données démographiques régionales sur la base du (plus récent) recensement de population. Les résultats démographiques (informations statistiques régionales) de la série de recensements de population de 2000/2001 sont attendus pour l’été ou l’automne 2003.

· En outre, Eurostat est la seule institution internationale en Europe à produire régulièrement des projections régionales de population à long terme internationalement uniformes. La dernière série, établie et publiée en 1996-1997, couvre la période 1995-2025; il s’agit d’une série de projections de la population par sexe et par âge au niveau NUTS-2 des 15 pays membres de l’UE; on prévoit d’étendre cette série aux 13 pays candidats (à l’exception de la Turquie) en automne 2003; on prévoit de réviser l’ensemble complet de projections démographiques régionales à long terme (y compris les projections sur la population active) en 2004, lorsque auront été traités et enregistrés tous les résultats des recensements de population nationaux et régionaux de 2000-2001.

· On constate, sur la base d’une documentation récente d’Eurostat, complétée par des informations de certaines sources nationales, qu’il existe actuellement au moins 437 régions NUTS-2 (ou de type similaire) en Europe, dont 211 au sein de l’UE et 63 dans les 13 pays candidats (voir annexe 1 : tableau 1). Il semble que 19 pays d’Europe ne possèdent pas de régions au niveau NUTS-2. Certains pays ont changé de classification NUTS pendant les années 80 et 90. Enfin, l’effectif moyen de la population des régions varie beaucoup d’un pays à l’autre, passant de 615.000 personnes en Azerbaïdjan à 8,1 millions en Turquie.

· Dans la plupart des pays membres de l’UE, on dispose généralement de données régionales sur la population par sexe et par groupe d’âge quinquennal pour la période 1980-2001 (voir annexe 1 : tableau 2); les séries de données sur la population par sexe et par année d’âge sont dans la plupart des cas disponibles à partir de 1990; s’agissant du groupe de 7 pays candidats et de 2 pays membres de l’AELE à régions de niveau NUTS-2, les séries de données sont loin d’être complètes; en ce qui concerne les autres pays européens, il semble que seules les données de population nationales soient actuellement disponibles à Eurostat et au Conseil de l’Europe.

· Les séries de données régionales sur les naissances vivantes selon l’âge de la mère (nécessaires pour calculer l’indice synthétique de fécondité) ne sont disponibles qu’à partir de 1990 (voir annexe 1 : tableau 3). Là encore, les séries chronologiques régionales ne sont disponibles que pour une majorité de pays membres de l’UE et certains pays candidats.

· Les séries régionales sur les taux de mortalité infantile et les morts infantiles par sexe et groupe d’âge quinquennal sont disponibles depuis 1987 et 1983, respectivement (voir annexe 1 : tableaux 4 et 5). Tous les pays européens ne sont pas couverts là non plus.

· La tâche la plus difficile semble être de recueillir des informations statistiques sur les migrations internes et internationales au niveau régional en Europe : en tout et pour tout, huit pays membres de l’UE ont fourni des séries de données sur les migrations au niveau des régions par sexe et par groupe d’âge (voir annexe 1: tableaux 6 à 10).

· Le tableau 11 montre les possibilités existantes en matière de calcul des principaux indicateurs démographiques régionaux pour la période récente : s’agissant des 28 pays de l’UE, la situation ne semble pas trop mauvaise, mais pour la plupart des autres pays d’Europe, on ne s’attend pas à ce que des statistiques soient établies rapidement ni facilement.

· Le tableau 12 montre que l’on ne dispose actuellement de projections de population au niveau régional que pour les 15 pays membres de l’UE, la Norvège et la Fédération de Russie.

Les résultats obtenus par l’IDIN lui ont permis de tirer la conclusion générale selon laquelle des écarts importants existent entre les États membres du Conseil de l’Europe en ce qui concerne la disponibilité, la fiabilité et la comparabilité des données démographiques régionales. Ces écarts compliquent, voire, du point de vue scientifique, rendent impossible la tâche consistant à dégager des prévisions démographiques régionales digne de ce nom.

Il y a donc lieu de recommander de parvenir à un consensus au niveau européen quant à la disponibilité de données démographiques. Un tel consensus devrait contribuer à l’exhaustivité et à la fiabilité des données démographiques régionales. Il faut assurer à ces données une large diffusion et en faciliter l’accès. Ne constituent-elles pas le fondement des politiques dans toute une série de domaines ?

Eurostat et le Comité européen sur la population devraient jouer un rôle important dans cette diffusion. Les pouvoirs régionaux pourraient de leur côté faciliter la mise à disposition effective de ces données démographiques. Après tout, ils ont eux aussi intérêt à avoir accès à des données fiables.

3. Le manque de jeunes et le vieillissement en Europe et leurs conséquences

Les résultats de la recherche rapide pourraient amener l’IDIN à conclure qu’il n’est pas possible de présenter une radiographie précise de l’évolution démographique en cours en Europe; on peut néanmoins en donner une idée générale.

On utilise à cette fin l’étude “Orientation on demographic developments in Europe” [Orientation sur l’évolution démographique en Europe] réalisée par l’IDIN en 2000. Elle examine l’évolution démographique à l’œuvre dans les régions qui faisaient partie de l’Union européenne en 1999. Et même si tous les États membres du Conseil de l’Europe n’étaient pas inclus, tant s’en faut, dans l’étude, la tendance au manque de jeunes et au vieillissement, ainsi que les écarts régionaux qui interviennent, ont été clairement établis.


Les tendances démographiques au manque de jeunes et au vieillissement sont également constatées dans les États candidats à l’adhésion à l’UE. Il n’est toutefois pas possible à ce stade de tirer aucune conclusion sur d’éventuels écarts entre régions.

3.1. Conséquences des transformations démographiques constatées

Ainsi donc, la population européenne vieillit rapidement. Dans la plupart des régions d’Europe (de niveau NUTS 2), l’effectif des personnes âgées d’au moins 60 ans va doubler au cours des 30 prochaines années. De plus, l’effectif des personnes âgées de plus de 80 ans va croître dans des proportions importantes. L’augmentation du nombre des personnes âgées dans les régions européennes aura des conséquences importantes pour le système de sécurité sociale, le marché du travail, les soins de santé, les régimes de pensions de retraite et le marché du logement.

Le cas des soins de santé en Europe se présente de la façon suivante : le nombre des personnes âgées vivant à leur domicile augmente dans presque toutes les régions d’Europe. Cela accroît la demande de soins à domicile non constitués et professionnels, tandis que s’accroît parallèlement le nombre d’établissements de soins. Le nombre de lits pour hospitalisations de longue durée et le nombre de places pour personnes atteintes de troubles gérontopsychiatriques et la demande de soins associée vont augmenter en raison de l’allongement de la durée de la vie. On peut déduire de ces exemples que la pression financière sur les différents systèmes de soins va augmenter.

Mais la pérennité des pensions de retraite et des dispositifs destinés aux personnes âgées commence également à être menacée par l’évolution du rapport entre actifs et non actifs. Aussi les questions relatives à la solidarité entre générations vont-elles prendre une place de plus en plus importante dans l’actualité politique. A cet égard, il convient de mentionner les travaux de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe4.Le vieillissement de la population va également faire sentir ses effets sur d’autres secteurs que les soins de santé et les retraites. Et ces effets peuvent revêtir une grande portée. Ainsi, par exemple, le manque de jeunes va réduire chaque année le nombre de jeunes entrant sur le marché du travail. Cela pourrait susciter des tensions sur ce marché, instituer une compétition entre les différents secteurs et mettre un frein à la croissance. D’ores et déjà, la population vieillissante grossit la demande de soins médicaux et infirmiers. Or, l’expérience montre qu’en période de forte croissance économique, les jeunes sont moins nombreux à opter pour un emploi dans le secteur de la santé.

Il en découle d’autres problèmes en ce qui concerne la migration de travail, tant en Europe qu’entre l’Europe et l’Afrique et l’Asie, en particulier. Les entreprises, les pouvoirs publics et les établissements de soins vont avoir un plus fort pourcentage d’employés plus âgés et devront, de ce fait, ajuster leur politique du personnel de façon que leurs employés les plus âgés ne quittent pas leur emploi plus tôt en raison d’une incapacité de travail.

Les personnes âgées exigent de se voir confier un rôle plus actif dans la société et présentent de nouvelles revendications dans les domaines des loisirs, de l’éducation, du logement et des services de santé. Toutes les régions d’Europe vont donc devoir faire face aux conséquences des transformations démographiques que sont le manque de jeunes et le vieillissement. Elles devront se charger d’apporter des réponses aux problèmes associés aux nombreux changements qui en résulteront.

La présente étude ne s’est pas proposé – cela aurait été voué à l’échec – de présenter ce que pourraient être les conséquences précises pour tous ces domaines d’action. La structure et la composition de la population sont deux des facteurs qui déterminent l’évolution sociale dont il est question plus haut. Mais les aspects économiques, technologiques et socioculturels jouent aussi un rôle et ils sont encore plus difficiles à pronostiquer.

De plus, un rôle important revient à la diversité régionale en Europe. On observe en Europe, voire au sein des pays qui la composent, des écarts importants au niveau des transformations démographiques. L’étude de l’IDIN l’a montré. Mais les conséquences de ces transformations sont également appelées à être différentes selon chaque région et, de plus, seront fonction de l’effectif et de la densité de la population de la région considérée, de la répartition de la population dans cette région ainsi que de la situation socio-économique et culturelle. On ne saurait comparer une région comme l’Île de France, autour d’une métropole comme Paris, avec une région aussi vaste et à la population aussi clairsemée que la province suédoise du Jämtland.

La commission de la cohésion sociale de la Chambre des régions reconnaît que le vieillissement ne touche pas tous les groupes de la société de la même façon. Les femmes et les migrants, par exemple, rencontrent des problèmes spécifiques. Les informations dont nous disposons sur les migrants âgés et leurs besoins particuliers sont insuffisantes. D’autre part, tandis que les personnes du “troisième âge” demeurent actives malgré le vieillissement, cela devient plus difficile pour celles du “quatrième âge”, c’est-à-dire âgées de plus de 80 ans. La proportion de personnes ayant besoin de soins et d’aide dans leurs activités quotidiennes devient alors plus importante. Il existe différentes options de prise en charge pour les personnes les plus âgées : par la famille, en service ambulatoire, en établissement résidentiel, en institution. C’est pourquoi il faut se féliciter que le Comité européen sur la population se penche tout particulièrement sur la question des personnes du “quatrième âge” et des migrants âgés dans le cadre de ses travaux sur le vieillissement actif.

Il serait également utile d’étudier la relation entre croissance économique et taux de natalité, en particulier dans les pays d’Europe centrale et orientale. En Europe occidentale, des études montrent qu’il existe une corrélation entre la situation socio-économique, d’une part, et le rapport entre le nombre de naissances effectives et le nombre d’enfants désirés, d’autre part. A ce stade, il conviendrait de s’informer sur l’existence de telles études en Europe centrale et orientale.

4. Options en matière de politique régionale

C’est précisément parce qu’il existe de profondes différences régionales en Europe, ainsi qu’au sein de chaque pays, que les pouvoirs régionaux ont la possibilité d’adopter une approche régionale qui leur soit propre. Ils peuvent donc remplir une fonction importante. Celle-ci ne découle pas uniquement des compétences reconnues et des mandats confiés à l’administration régionale, mais aussi des ambitions des pouvoirs régionaux.

Ce chapitre présente une analyse (méthodique) de la façon dont les pouvoirs régionaux peuvent se préparer à ces transformations démographiques. Il examine les chances à saisir par les pouvoirs régionaux, les différentes fonctions qu’ils peuvent assumer et la création des conditions à réunir pour pouvoir mener une politique efficace. Bien évidemment, le niveau des ressources financières disponibles est un facteur important dont ils devront tenir compte pour définir l’étendue de leurs ambitions.

L’analyse distingue un certain nombre d’étapes en termes généraux, indépendamment des compétences des pouvoirs régionaux.

4.1 Cadre théorique de la politique

Première étape : prise de conscience.

Il est indispensable d’apporter des réponses adaptées aux conséquences du manque de jeunes et du vieillissement. La politique à mener n’est pas du seul ressort du gouvernement national : les pouvoirs locaux et régionaux ont des responsabilités autonomes à assumer, à savoir des responsabilités indépendantes de leurs fonctions et mandats officiels. Il leur appartiendra donc de prévoir les transformations appelées à marquer une société vieillissante.

Les aspirations et besoins de la population intéressée sont la principale question dont il faille tenir compte dans ce cadre théorique. Ce n’est qu’à ce prix que tous les citoyens de l’Europe pourront faire leur l’objectif de l’Union européenne contenu dans sa notion de citoyenneté à part entière. Il faut se donner les moyens d’anticiper sur les événements. Les régions et les citoyens, ainsi que les organisations publiques et privées vont devoir investir dans une société européenne viable qui fasse une place de choix aux personnes âgées actives.

Il est difficile de répondre à la question de savoir comment entreprendre l’élaboration d’une politique permettant de faire face aux conséquences des transformations démographiques. On ne peut envisager de trouver des solutions et d’apporter des réponses que lorsque les différents échelons de l’administration et les organisations publiques et privées prennent conscience du problème et de la nécessité de lui trouver une solution. Un sentiment largement répandu qu’il y a urgence peut ouvrir la voie à cette solution.

Une politique est donc en fait lancée à partir d’un processus de prise de conscience. Dans certains cas, la période de lancement de la politique est brève car le problème à régler s’est présenté brutalement (un afflux de réfugiés, par exemple). Dans d’autres cas, elle est plus longue car on n’a pas pris conscience du problème dès qu’il l’aurait fallu. Les conséquences du vieillissement relèvent de la seconde catégories de grands problèmes. Dans bien des régions d’Europe, elles ne commenceront à se faire sentir que dans quinze ans. Cela n’ôte rien au fait que toutes les parties prenantes devraient d’ores et déjà réfléchir aux solutions politiques à apporter à ce problème. Chaque organisation a ses propres ‘entrepreneurs’ qui prennent conscience avant les autres de certaines transformations. Il en va de même pour le vieillissement. Ces entrepreneurs entendent n’épargner aucun effort pour faire placer leurs conclusions au premier rang des préoccupations politico-administratives.

Deuxième étape : structuration du problème

La phase de prise de conscience doit être suivie d’une phase de structuration. Il s’agit d’identifier les transformations, qu’elles soient ou non définies comme un ‘problème’. Les pouvoirs régionaux peuvent se poser des questions comme celles-ci :

Les pouvoirs régionaux peuvent prendre une décision sur la base de cette première analyse : devons-nous élaborer une politique ou mieux vaut-il ne rien faire ? Si l’on décide d’élaborer une politique, une université ou un institut, par exemple, devrait être invité à poursuivre la recherche en ce qui concerne les aspects du problème sur lesquels on est insuffisamment informé. Il arrive que l’on crée une commission chargée de préciser le problème et de formuler des recommandations concernant la recherche complémentaire à lancer et les différentes solutions possibles. C’est l’étape au cours de laquelle il est accordé davantage d’attention au problème politique identifié par un petit groupe d’entrepreneurs et où les médias (journaux et télévision) focalisent souvent l’attention sur le problème parce qu’il est de nature à intéresser le public. C’est ainsi qu’un plus large public prête attention à ce problème.

Troisième étape : ménager un soutien

Il est de la plus haute importance que la politique à mener puisse compter sur le soutien des différents acteurs. Ce sont souvent ceux qui doivent mettre en oeuvre les grands axes de la politique. Les pouvoirs régionaux peuvent jouer à cet égard un important rôle de stimulation. Ils doivent être en mesure de créer les conditions nécessaires à l’instauration d’un climat se prêtant à l’élaboration d’une politique. Un programme de projet est un instrument efficace pour créer ces conditions. Les parties concernées peuvent lancer des projets (de développement) ciblés et recevoir un (certain) appui financier. En d’autres termes, l’application de la politique se fait au contact immédiat des intéressés. Cela la rend visible et manifeste et renforce le soutien dont elle bénéficie.

Quatrième étape : application de la politique et rôle des pouvoirs régionaux

Aussitôt le problème (futur) analysé et les diverses solutions politiques arrêtées, le moment est venu de se demander quelles mesures il convient d’adopter et quel rôle doit être assigné aux pouvoirs régionaux. Ces derniers peuvent jouer différents rôles.

Les pouvoirs régionaux en tant que coordonnateurs

Les pouvoirs régionaux sont l’organe désigné pour promouvoir la coordination et l’intégration des différents domaines de la politique et prendre les mesures efficaces permettant de faire face aux conséquences du vieillissement et du manque de jeunes. Toutefois, la tâche consistant pour les pouvoirs régionaux à concilier les différents domaines de la politique par la coordination n’est pas toujours inscrite dans la législation. La possibilité d’exécution de cette tâche dépend donc en fait du bon vouloir des autres acteurs.

Les pouvoirs régionaux en tant que créateurs de conditions

Les pouvoirs régionaux créent les conditions permettant à tous les participants de contribuer de façon optimale à l’élaboration des mesures politiques nécessaires. Les pouvoirs régionaux créent le cadre à l’intérieur duquel la politique doit être élaborée. Si, par exemple, le problème des personnes âgées devient le point de convergence – c’est un problème que les tendances au vieillissement et à l’émancipation du citoyen européen rendent de plus en plus difficile à nier –, une politique intégrée sur le vieillissement doit être appliquée dans plusieurs domaines (logement, protection sociale, soins et circulation et transports, par exemple). Les pouvoirs régionaux peuvent jouer un rôle important en ce sens.

Les pouvoirs régionaux en tant que facilitateurs

Il importe que les pouvoirs régionaux rassemblent les principales parties prenantes et les laissent appliquer la politique à mener dans le cadre établi. Le rôle des pouvoirs régionaux consiste donc à rassembler les partie prenantes et à s’assurer qu’elles oeuvrent de concert à cette fin. La principale question est alors de s’assurer que les règles d’application de la politique sont bien respectées.

Cinquième étape : suivre l’évolution de la politique

La politique appliquée évolue dans le temps. En d’autres termes, dans le cycle politique des pouvoirs régionaux, il doit être possible de suivre l’évolution, d’évaluer les projets du point de vue de leur contenu et des progrès réalisés. Pendant cette phase de suivi, les mesures prises dans le cadre des projets doivent faire l’objet d’un examen spécifique. Le résultat de ces projets n’est pas encore pris en compte. Le suivi peut déboucher sur des ajustements temporaires de la politique et des recommandations peuvent être formulées en ce qui concerne les résultats, ce qui représente l’aspect pratique de la question.

Sixième étape : évaluation de la politique

Cette phase ultime du cycle politique est l’occasion d’évaluer les résultats à l’aune de la politique menée. Ces résultats répondent-ils aux attentes ? Est-on fondé à modifier la politique en se fondant sur les résultats concrets ? Ces deux questions sont au cœur des résultats de la phase d’évaluation.

Les étapes qui viennent d’être décrites peuvent être récapitulées dans le cycle politique indiqué ci-après. Il consiste en quatre phases : exécution, options futures, actions et résultats.

L’élaboration par la province hollandaise du Nord-Brabant de sa politique régionale à l’égard des personnes âgées est décrite à l’annexe 2. On trouvera à l’annexe 3 le catalogue de produits pour le projet Vieillesse et vitalité.

4.2 Solidarité européenne par le biais d’un partenariat régional

Comme on l’a vu plus haut, il existe des écarts importants dans la manifestation des transformations démographiques au sein des différentes régions, y compris parfois au sein d’un même pays. Dans certaines régions, les personnes âgées forment déjà un groupe nombreux ; ce sera le tour d’autres régions dans les prochaines décennies. Certaines régions sont déjà aux prises avec des pénuries de main-d’œuvre, tandis que d’autres doivent faire face à un fort taux de chômage.

L’avenir est lourd d’incertitudes. Il est difficile de prévoir comment une économie régionale va se développer. Les technologies de l’information et de la communication, l’Internet et le commerce électronique auront un impact majeur sur la société, mais quel sera-t-il exactement ? On ne sait pas non plus quelles seront les incidences des migrations futures sur les structures de la population régionale. Et quel rôle se donnera la prochaine génération de citoyens âgés dans une société profondément marquée par le vieillissement ?

Quoi qu’il en soit, les régions européennes devront bel et bien s’employer à trouver des solutions adaptées aux conséquences logiques des transformations démographiques. Les pouvoirs régionaux seront donc amenés à coopérer avec les autres organisations publiques et les organisations privées en vue de se préparer à faire face aux transformations à l’œuvre dans leur région. En outre, il faudra approfondir le double concept de solidarité européenne et de citoyenneté européenne. Ce processus reposera sur une concertation et une consultation entre régions d’Europe.

4.2.1 Instances consultatives actuelles

Les régions européennes disposent déjà de plusieurs lieux de rencontre en Europe. La quasi-totalité des régions européennes sont intégrées à une structure consultative et, le plus souvent, à plusieurs. Ces comités et assemblées ont été conçus avant tout comme des lieux de rencontre, mais ils sont en général trop nombreux pour rendre possible l’échange direct de connaissances, de données d’expérience et d’idées qui pourrait déboucher sur un projet politique nouveau. Il s’ensuit que bien des types de projets européens s’articulent autour d’un thème spécifique se prêtant à une participation des régions.

Les régions européennes sont aux prises avec des problèmes analogues, même si les conséquences des transformations démographiques ne s’y font pas sentir de la même façon en même temps. Chacune d’elles peut donc mettre à profit l’expérience des autres pour y trouver de nouvelles façons de régler ses propres problèmes. Un certain nombre de conditions préalables doivent pourtant être réunies. En voici quelques-unes : .

Le concept de la région en apprentissage

Les pouvoirs régionaux doivent d’abord admettre la possibilité d’apprendre les unes des autres. Les régions doivent comprendre qu’elles peuvent tirer profit d’un échange de connaissances et de données d’expérience. Chacune peut s’inspirer des pratiques performantes ou non performantes des autres régions pour déterminer ce qui est indiqué ou non en ce qui la concerne. Il est également possible de vérifier et de préciser des idées en se demandant si elles ont déjà été expérimentées ailleurs.

La région en tant que gestionnaire de réseau

Les pouvoirs régionaux sont très bien placés pour agir en qualité de gestionnaires de réseaux, d’une part parce qu’ils sont parties prenantes d’un grand nombre de réseaux dans la région de leur ressort, mais aussi parce qu’ils participent à diverses instances consultatives au niveau européen. L’atout des pouvoirs régionaux tient au fait qu’ils peuvent jeter un pont entre les activités de leur région et les activités européennes.

La région en tant qu’élément moteur de la collecte des données

Pour que les conditions susmentionnées soient remplies, il importe que les régions soient familiarisées avec leurs propres transformations démographiques. Les données démographiques peuvent servir de point d’appui à une politique régionale qui en démontre l’importance sociale. L’aspect historique joue un rôle important dans la collecte de données : les données doivent présenter un intérêt non seulement pour la politique actuelle, mais pour le passé et les perspectives futures. Comme on l’a vu au chapitre 2, c’est une pratique qui est encore loin d’être généralisée en Europe.

La région en tant que plate-forme de détermination des mesures prioritaires pour le présent et l’avenir

En dernière analyse, les données que les régions doivent recueillir doivent donner une image de l’état actuel de la société et de ses principales transformations. Ces facteurs déterminent le contenu de la collaboration entre les régions européennes. Les régions elles-mêmes définissent les thèmes dans lesquels elles entendent investir au cours des années à venir, et précisent leurs domaines de compétence et les domaines dans lesquels elles ont besoin des compétences des autres. De la sorte, on peut jeter les bases d’une coopération fructueuse et intense entre les régions européennes.

Lieux de rencontre plus restreints

Coopération, échange de connaissances et de données d’expérience et apprentissage mutuel : le partenariat des régions européennes prend forme et contenu quand elles ont l’occasion de se rencontrer. On veillera dans cet ordre d’idées à ménager des lieux de rencontre plus restreints sur la base de thèmes et de projets. Cela permet aux pouvoirs régionaux de décider s’ils peuvent offrir leurs compétences et/ou mettre à profit celles des autres.

Le partenariat entre les pouvoirs régionaux de l’Europe prendra forme et contenu lorsque les conditions susvisées auront été remplies. On ne recense que quelques exemples de ce type de partenariats en Europe. On trouvera à l’annexe 4 une description détaillée de l’organisation en réseau ALIVE.

4.3 Recommandations

Voici les recommandations que l’ont pourrait formuler compte tenu des éléments qui précèdent :

Recommandations concernant les pouvoirs régionaux

· Donner aux « entrepreneurs » au sein de l’administration régionale la marge de manœuvre dont ils ont besoin. ils remplissent une importance fonction d’identification.

· S’assurer qu’un soutien suffisant est possible en associant des tiers à l’élaboration et à l’application de la politique.

· Fournir des faits et données démographiques adéquats. Encourager toute activité axée sur la mise au jour de cette information.

· Le vieillissement n’affecte pas seulement les personnes âgées. Il faut donc associer à l’élaboration et à l’application de la politique, en sus de la génération actuelle de personnes âgées, la génération future (les plus de 45 ans), qui est après tout concernée tout autant que la première par les transformations démographiques.

· Adopter une approche intégrée face aux conséquences du vieillissement et du manque de jeunes. Il existe des liens directs et indirects entre des thèmes tels que les soins de santé, les soins non constitués, la politique de logement et la politique du marché du travail.

Recommandations concernant le partenariat européen

· Il est indispensable de renforcer la position des pouvoirs régionaux. L’instance régionale est le mieux placée pour prendre les mesures concrètes permettant de faire face aux conséquences des transformations démographiques.

· Il faut regarder ce qui se passe au-delà des frontières nationales. Il existe en Europe des régions qui connaissent actuellement des transformations démographiques que d’autres ne verront apparaître que dans 10 ou 15 ans. Il importe donc qu’elles apprennent les unes des autres afin de ne pas avoir à réinventer la roue.

· Il faut beaucoup de temps pour élaborer une politique fondée sur des transformations démographiques. On veillera donc à la maintenir au rang des préoccupations politiques.

· Il faut d’assurer que les données sont fiables de façon à faciliter les comparaisons entre différentes régions et organisations d’appui, telles qu’Eurostat, qui collectent ces données. En dehors des données démographiques, les données concernant les aspects sociaux et de protection sociale font souvent défaut.

· Il faut créer et soutenir financièrement des lieux de rencontre pour les régions qui défendent l’idée de ‘La région en apprentissage’.

· Il convient d’encourager la poursuite des études sur les conséquences du manque de jeunes et du vieillissement menées par le Comité européen sur la population et d’autres organes et d’exploiter activement les résultats de ces études.

5. Conclusions

Les effets des évolutions démographiques auront nécessairement un impact sur les préoccupations des pouvoirs locaux et régionaux en Europe. Le Conseil de l’Europe a un rôle essentiel à jouer en évaluant dans quelle mesure ces transformations devront être prises en compte dans des macropolitiques. Aux niveaux local et régional, il est manifestement nécessaire de sensibiliser les élus et de leur donner les moyens – à savoir des statistiques fiables, des compétences et des ressources financières – d’anticiper les conséquences de ces changements dans de nombreux domaines d’action : logement, assistance, travail, éducation tout au long de la vie, etc. Les recommandations et la résolution soumises au Congrès par la commission de la cohésion sociale donnent un aperçu préliminaire des initiatives qui peuvent être prises. Les bonnes pratiques présentées aux annexes 2, 3 et 4 du présent rapport seront également une source d’inspiration.

Les changements démographiques ne demandent pas de simples ajustements techniques des infrastructures et des équipements. Ils doivent aussi être considérés sous l’angle d’un principe sociologique fondamental : assurer l’intégration sociale de tous les groupes de la société est un enjeu, une exigence, de cohésion sociale. C’est pourquoi les pouvoirs locaux et régionaux doivent réfléchir aux moyens appropriés d’assurer que les personnes du « troisième âge » (âgées de 60 à 79 ans) et du « quatrième âge » (au-delà de 80 ans) fassent partie intégrante de la société. La commission de la cohésion sociale du Congrès sera appelée à poursuivre ses travaux sur cette question.

1 Approuvé à l’unanimité par la Commission de la Cohésion sociale de la Chambre des Régions le 13 mars 2003.

2 Voir : http://www.un.org/esa/socdev/ageing/index

3 Des informations complémentaires sur les activités du Comité européen sur la population sont disponibles sur le site du Conseil de l’Europe : http://www.coe.int/T/E/Social_Cohesion/Population/

4 Voir en particulier la Recommandation 1591 (2003) de l’Assemblée parlementaire et le rapport de M. Gyula Hegyi sur “les défis de la politique sociale dans nos sociétés vieillissantes” (commission des questions sociales, de la santé et de la famille).