Les autorités locales confrontées aux catastrophes naturelles et situations d’urgence - CPL (8) 6 Partie II

 

Rapporteur :
Mme BORDRON (France) et
M. WHITTAKER (Royaume-Uni)

 

PROJET D'EXPOSE DES MOTIFS

1. DOMMAGES IMPORTANTS DUS AUX CATASTROPHES ET AUX SITUATIONS D’URGENCE

De tout temps, les catastrophes et les situations d’urgence ont fait partie intégrante de la vie de l’homme. Traditionnellement considérés – avec un sens aigu de la fatalité - comme « l’œuvre de Dieu », ces phénomènes font aujourd’hui l’objet d’enquêtes, donnent lieu à une recherche des coupables et à une répartition des responsabilités, à des demandes d’indemnisation, et, de manière croissante, à des mesures de prévention (afin d’éviter ou de réduire les risques), à des plans d’urgence, à la création d’agences spécialisées, et à la promulgation de lois y afférentes.

Les changements climatiques ont accru les risques d’inondations, de dégâts dus aux tempêtes, d’incendies et de sécheresse. Par ailleurs, la dépendance accrue à l’égard de la technologie, d’infrastructures de transports plus denses et, dans certains cas, la proximité de sites industriels et de zones résidentielles augmentent également les risques.

A cet égard, nous ne prendrons qu’un seul exemple : celui de la France.

D'après le Ministère de l'Environnement, plus de 17 000 communes françaises sur 36 000 (soit plus d' une sur deux ), essentiellement rurales sont concernées par un ou plusieurs risques naturels, dont 2 000 sont jugées « prioritaires ».

Dans ces chiffres, 9 400 sont menacées par les inondations, 6 000 par des risques sismiques, [par des glissements de terrains, 600 par des avalanches,

Entre 1982 et 1996, 30 000 communes ont été déclarées au moins une fois en catastrophe naturelle,10 200 au moins trois fois, 75 plus de neuf fois.

Le Rapport Bourrelier (Réf : A) évalue les risques naturels conventionnels à 1,2 milliards € par an, dont 750 millions € de dommages-réparations, 125 millions € de prévention et 150 millions € de secours.

2. LA DECISION D’ELABORER UNE RESOLUTION SUR L’IMPACT DES CATASTROPHES ET DES PROPOSITIONS POLITIQUES DANS CE DOMAINE

Lors de sa réunion, à l’automne 2001, la Commission du développement durable de la Chambre des pouvoirs locaux du CPLRE a décidé d’élaborer un Projet de résolution sur le sujet et de le présenter à sa mini-session de printemps, en mars 2002.

La Commission a nommé, en tant que Rapporteurs, Mme Bordron (France) et M. Whittaker (Royaume-Uni), assistés de M. Paour (en tant que Consultant) et par le Secrétariat de la Chambre des pouvoirs locaux du CPLRE.

Les Rapporteurs ont également été aidés par l’organisation « Les collectivités locales confrontées aux catastrophes et autres situations d’urgence » (LACDE), qui jouit d’un statut d’observateur auprès de la Chambre des pouvoirs locaux. Les représentants de cette organisation ont assisté aux réunions des Rapporteurs.

Etant donné le temps limité dont ils ont disposé pour élaborer la Résolution et son « Exposé des motifs », les Rapporteurs ont été conscients du fait qu’ils ne pourraient indiquer que quelques directions, pouvant servir de base aux futurs travaux du CPLRE dans ce domaine.

En outre, de nombreux exemples fournis par l’Exposé des motifs ne concernent qu’un nombre de pays assez réduit – notamment la France.

Les Rapporteurs estiment que les travaux à venir devraient notamment inclure la rédaction d’un « Manuel de bonnes pratiques » (paragraphe 38 du projet de Résolution), contenant des contributions d’un maximum de pays membres.

3. DEFINITIONS ET DISTINCTIONS

On peut donner différentes définitions des « catastrophes » et des « situations d’urgence » - et certains s’y sont d’ailleurs essayé. En voici quelques exemples : -

La Conférence de Santander en 1947: "les risques déterminés par une cause à caractère extraordinaire, connexes à des faits naturels ou à des conflits entre les hommes, qui atteignent les personnes ou les choses, et se présentent avec une ampleur et un volume économiques absolument exceptionnels dans leurs effets immédiats ou médiats, qui n'ont aucun caractère de périodicité prévisible, et n'obéissent à aucune régularité statistique suivant la conception scientifique contemporaine".

On pouvait d'ailleurs compléter cette définition par celle du Professeur Emil Frey de Mannheim (Experiodica 1965/15): "On peut parler de catastrophe quand une multitude de dommages distincts se trouvent causés soit par un événement unique, soit par plusieurs événements liés entre eux dans le temps ou d'une manière quelconque, soit par une évolution imputable à une cause bien définie, et quand l'événement ou l'évolution présente un caractère sporadique et a des conséquences économiques si variables qu'il est impossible de les estimer à l'avance; la seule chose certaine étant qu'elles peuvent être extrêmement étendues".

Pour les experts contemporains, (Réf. B) « le mot "catastrophe", du grec "katastrophê" "(renversement), désigne un événement funeste et soudain qui frappe une personne ou une collectivité. Cette définition académique appelle quelques commentaires.

Inondations, tempêtes, ouragans, cyclones, raz de - marée, avalanches, coulées de boue, éruptions volcaniques, séismes... Nombreuses sont les catastrophes naturelles, déjà subies par nos ancêtres, que nous connaissons encore aujourd'hui. Si les causes sont naturelles (mais le sont-elles vraiment ?), les conséquences tiennent pour beaucoup à des choix de société. Les autres catastrophes, dites techniques, dépendent clairement de l'homme sur le plan des causes comme sur celui des conséquences (accidents industriels, accidents massifs liés au transport routier, ferroviaire, maritime ou aérien, pollution de l'air, de l'eau, du sol, intoxication ou épidémie ayant une cause technique...).

Cependant, la société humaine, dont l'organisation est devenue largement incompréhensible et imprévisible en raison d'une complexification engendrée par le progrès, ne peut plus être seulement considérée comme un modèle rationnel. Aussi, le distinguo entre catastrophes naturelles et catastrophes techniques risque-t-il d'être moins évident dans le futur.

Le caractère subit attribué aux catastrophes correspond, dans une partie des cas, à une vision phénoménologique macroscopique. S'agissant d'événements naturels, il est vrai que le déclenchement est en lui-même souvent soudain, mais il est la conséquence de phénomènes plus anciens, accumulés et corrélés (pluviométrie, nivométrie, tectonique des plaques...).

Les conséquences peuvent elles-mêmes avoir un prolongement dans le temps, comme par exemple les inondations, qui dépend du contexte (géographique, géologique, humain. . .). Ainsi parle-t-on de catastrophe pour désigner la conséquence brusquement révélée, alors que, dans certaines situations, c'est la cause qui est funeste, étendue dans la durée (déboisement, constructions. . .).

Les catastrophes techniques ne sont pas non plus nécessairement soudaines, comme le furent l'effondrement du stade de Furiani en Corse, le crash aérien du mont Sainte-Odile en Alsace, ou l'accident du tunnel du Mont - Blanc.

Ainsi, qu'elles soient d'origine naturelle ou technique, les catastrophes se présentent comme des tragédies en plusieurs actes, faisant intervenir en général plusieurs acteurs, sans qu'il y ait nécessairement unité de temps et de lieu. Il ne faut donc plus voir la catastrophe comme un phénomène extérieur, mais plutôt comme une problématique dans laquelle l'homme est et doit s'impliquer tant au niveau des causes que des conséquences. »
( Réf B)

Mais, que ces catastrophes et situations exceptionnelles soient naturelles ou provoquées par l’homme, les réponses apportées par les pouvoirs et organismes locaux à titre de prévention ou de traitement sont pratiquement identiques. Par conséquent, le Projet de résolution n’établit pas de distinction entre ces deux types de situations.

Par ailleurs, il n’y a pas eu de travail d’évaluation des conséquences que pourraient avoir des actes de terrorisme, ou de prévision des réponses possibles face à ce type de situations – principalement du fait que ces questions ne seront pas examinées par la Chambre des pouvoirs locaux avant sa grande conférence, prévue à Luxembourg en septembre 2002.

4. LES CATASTROPHES NATURELLES

Les catastrophes naturelles peuvent être réparties comme suit :

- phénomènes à caractère endémique, ayant leur origine dans une maladie (épidémie, épizootie, épiphytie, invasion d'insectes nuisibles, effets des rayons cosmiques…) atteignant les hommes, les animaux ou les plantes
- phénomènes à caractère météorologiques, ayant leur origine dans un phénomène atmosphérique (tempêtes, grêle, gel, sécheresse, neige, alluvions, ouragans, cyclones…)
- phénomènes en rapport avec la nature morphologique des zones ou du terrain, ayant leur origine dans un phénomène géologique ( tremblements de terre, éruptions volcaniques, glissements de terrain…).

a. Inondations

Responsables de 20 000 décès par an dans le monde, les inondations – de loin le risque le plus fréquent - représentent 50% des catastrophes naturelles qui touchent la planète.

En France, 9 400 communes - 2 000 000 de riverains sont concernés par ce risque, tandis que le coût moyen annuel des dommages atteint 250 000 000 d’euros.
Une simulation effectuée en 1994 a montré que des crues exceptionnelles de la Seine et de la Marne, comme celle de 1910, inonderaient en Ile-de-France 200 000 habitants et causeraient plus de 10 milliards € de dommages directs et indirects.
En montagne, les fortes pluies peuvent en outre générer des écoulements torrentiels charriant sur leur passage des matériaux solides ( Camping du Grand-Bornand ( Haute – Savoie ) / 1987 / 23 victimes)

En Algérie, le 10 novembre 2001, Alger – surtout dans le quartier de Bab-el-Oued, situé au pied des collines - avait rendez-vous avec l’apocalypse : passants, voitures, camions, autobus, tout a été emporté par des torrents de boue sur plusieurs kilomètres, fracassé contre les habitations, précipité vers la mer. Trois jours plus tôt, les services météo avaient pourtant fait parvenir une note pessimiste aux services du Premier Ministre : l’ancien lit de la rivière Mazaran, transformé en autoroute voici une trentaine d’années, allait probablement collecter les eaux et les boues et les déverser sur l’agglomération.

Les causes classiques d'inondations :

Les fortes précipitations :
En fin d’année 2001, il est tombé sur la Bretagne 80 % de pluies annuelles sur seulement quatre mois ! En 50 ans, on n’avait jamais vu ça! En outre, dans tous les cas où les marées hautes et les vents violents sont associés à de fortes chutes de pluie, les vagues déferlantes qui en résultent peuvent empêcher le flux des cours d’eau des régions côtières de se déverser dans la mer.

En ce qui concerne l’intérieur des terres, on a pu constater, ces dernières années, - aussi bien au Royaume-Uni (dans la Severn Valley et dans la région du Yorkshire) qu’en France (dans le Bassin de la Somme) – un engorgement des sols, en raison de précipitations constantes pendant plusieurs semaines, et, par voie de conséquence, l’impossibilité, pour ces terres, d’absorber toute pluie supplémentaire.

Le remembrement :
L’évolution des techniques agricoles, le regroupement de petites parcelles, autrefois entourées de haies vives, pour obtenir de grandes surfaces accessibles aux gros engins de culture ont entraîné la disparition de milliers de kilomètres de talus et de chemins creux qui étaient auparavant autant d’obstacles pour arrêter l’eau. De plus, le remplacement de l’herbe dans l’alimentation du bétail par du maïs fourrager n’a rien arrangé : une fois la récolté effectuée, les sols sont laissés à nu pendant une grande partie de l’hiver, et en l’absence de tous couvert végétal, les eaux s’écoulent vers les fonds de vallée dont le drainage systématique des prairies et marais supprime leur fonction d’éponge.

L’urbanisation :
Construction imprudente de logements et centres commerciaux, création de zones d’activités avec, à la clef, un bitumage et un bétonnage tous azimuts suppriment la spongiosité des sols ainsi recouverts et augmentent encore le ruissellement des eaux.

L'aménagement du territoire:
Rectification de cours d'eau, construction de barrages, aménagement de voies navigables viennent compléter la liste des principales causes.

b. Tempêtes
La tempête de l’hiver 1999-2000 (passage sur la France des ouragans Lothar et Martin) a causé des dégâts considérables ( 140 000 000 de m3 de bois sinistrés –150 000 000 €, dont la moitié seulement assurée), mais aussi une profonde prise de conscience tant des pouvoirs publics que des particuliers.
La « Mission Tempêtes » créée à cette occasion pointe un certain nombre de carences ou dysfonctionnements, apparus dans des conditions certes paroxystiques, mais dont certains experts pensent qu ‘elles peuvent se reproduire.

c. Séismes / Tremblements de terre
Le risque sismique intéresse 5 500 communes françaises (Antilles, Sud – Est de la Métropole) aggravé par l’urbanisation galopante de l’après-guerre, dont 95% des constructions ont négligé toute préoccupation parasismique.

Particularités du risque sismique, telles que présentées lors des récentes Rencontres de Montpellier organisées par le Conseil de l'Europe :

« Ils sont quasi instantanés; quelques dizaines de secondes et tout est dit.
Ils peuvent être extrêmement dévastateurs; on peut citer le cas d'un séisme qui aurait fait près d’un million de victimes en Chine, (le 2 février 1556, à Xian, dans la province de Shanxi) et, plus récemment, celui du 17 août 1999, qui a sans doute fait 30 000 morts dans la région d'Izmit (Turquie). Les conséquences économiques peuvent être énormes, même si les victimes humaines ne sont pas nombreuses.

Ils ont une période de «récurrence», pour autant que ce paramètre puisse être défini correctement et qui est très variable selon les régions, mais elle se mesure le plus souvent en dizaines, voire en centaines d'années; dans le sud du Mexique ou les Iles Kouriles, par exemple, les tremblements de terre les plus violents se produisent souvent tous les 10-15 ans; dans la région de Chlef (ex-El Asnam, ex -Orléansville), dans le Centre Nord de l'Algérie, des tremblements de terre destructeurs se produisent tous les 30-35 ans. Ce concept conserve encore une signification, même lorsque la période de récurrence se mesure en siècles dans des régions à faible activité (arrière pays de Nice ou autour de Bâle, par exemple).

En l'état actuel des connaissances, les tremblements de terre demeurent imprévisibles; malgré quelques prétendues «prédictions avérées» (le célèbre exemple de HaiCheng, le 4 février 1975 dans la province de LiaoNing, en Chine) que tout le monde a gardé à l'esprit et en dépit de l'apparition épisodique de «nouvelles méthodes de prédiction» (la dernière en date étant fondée sur les observations thermographiques par satellite), les connaissances en physique des sources de séismes sont encore trop maigres pour escompter un progrès rapide dans ce domaine. »

d. Mouvements de terrain
Les mouvements de terrain constituent le deuxième grand type de risque, avec près de 6 000 communes françaises susceptibles d’être touchées.
Des effondrements se produisent souvent sur d’anciennes carrières abandonnées. Par exemple, la ville de Laon (Aisne) qui dispose d’un patrimoine historique exceptionnel, avec 375 ha classés, est construite sur un vrai gruyère…

e. Avalanches
En France, 600 communes sont concernées par ce risque, et on déplore 30 victimes annuelles, essentiellement des skieurs hors pistes et randonneurs que les services de sécurité locaux doivent aller secourir. Mais ces victimes "sportives" ne font pas oublier qu'il existe aussi des avalanches sur des lieux habités en dépit des préconisations d'urbanisme.
Ainsi à Chamonix, où, en 1999, 12 victimes ont été ensevelies pendant leur sommeil, le maire a été mis en examen pour homicides involontaires alors que jamais les « anciens » n’avaient vu une coulée de neige remonter sur le versant opposé !

f. Sécheresse
La sécheresse peut donner lieu à des « mouvements de terrain, des tassements différentiels provoqués par la rétraction de certaines argiles sous l'effet de la sécheresse. Les dommages en résultant étaient principalement des fissures dans les bâtiments érigés sur des sols de cette nature.

Voici un aperçu rapide des estimations successives de son coût total à travers les années qui donnent une idée de l’ampleur et des dommages causés par la sécheresse en France :
- 1991 = 230 000 000 €;
- 1993 = 460 000 000€;
- 1997 = 1 500 000 000 €;
- 1999 = 2 600 000 000 €…

« Ces chiffres évoluent encore à la hausse. En Grande-Bretagne, selon une étude de l'ABI (Association of British Insurers), le coût annuel des sinistres sécheresse est passé de 50 millions de livres sterling dans les années 1970, à 100 millions dans les années '80, avec même une pointe à 500 millions en 1991 (c'est-à-dire 810 000 000 € à comparer aux 230 000 000 € pour la France la même année)… »
( Réf: C )

g. Feux de forêts
Les feux de forêts sont plus ou moins liés aux saisons sèches, période durant laquelle s’ajoutent les incendies traditionnellement allumés par les pyromanes chaque été dans le pourtour méditerranéen, et cet hiver en Australie. Les élus et les services locaux de lutte contre l’incendie doivent faire face à ces événements tragiques.

En France, chaque année, Etat et collectivités locales consacrent 150 000 000 € pour prévenir et combattre les incendies.

Mais si 4 000 communes françaises sont concernées par ces feux de forêts, les multiples facteurs de propagation du feu (biomasse, sécheresse, vent…) rendent difficile le zonage de ces risques dans les massifs forestiers.

5. LES CATASTROPHES PROVOQUEES PAR L’HOMME

Elles peuvent inclure les risques politiques découlant des événements suivants: grèves, émeutes, désordre civil, coup d'état, révolution, insurrection, tumultes, guerre civile, confiscation, réquisition civile, sanctions économiques ou financières, restrictions aux crédits, aux exportations et aux mouvements de devises…
Dans le cadre de ce projet de résolution, les situations d’urgence sont limitées à ce qui suit.

a. Pollution de l’eau

Selon un rapport du Conseil National de l’Evaluation du Commissariat Général du Plan récemment publié en France, "les eaux souterraines, dans les régions à forte activité agricole, seront tôt ou tard atteintes par la migration lente mais inéluctable de substances (nitrates et pesticides) infiltrées dans le sol et le sous-sol. Par ailleurs, l’utilisation de biopesticides participe à l’apparition de phénomènes de résistance chez les insectes ravageurs qui entraînera à terme la diffusion de maladies contre lesquelles il sera difficile de lutter efficacement."

En parallèle à ce processus lent, mais à terme catastrophique, quatre accidents se sont produits en l'espace de trois mois, avec des conséquences désastreuses pour l'environnement : une accumulation des toxiques dans la chaîne alimentaire; la destruction de tonnes de poissons, du plancton, etc.; l'altération des habitats naturels; la contamination durable des sols, des sédiments et de la nappe phréatique; la suppression de la capacité d'auto-épuration.

· 12 décembre 1999, naufrage de l'Erika en Bretagne ( France): 15 000 tonnes de fuel lourd ont pollué 400 km de littoral, causant de graves dommages à la faune, à la flore, à la pêche et au tourisme avec également des effets sur la santé publique;
· 29 décembre 1999, naufrage du Volgoneft 248 au large d'Istanbul, répandant 1300 tonnes de fuel lourd en mer de Marmara déjà gravement polluée;
· 30 janvier 2000, au nord-ouest de la Roumanie, rupture du barrage de Baia Mare, entraînant le déversement de 100 000 m3 d'eaux usées, contaminées par du cyanure, dans un affluent du Danube;
· 10 mars 2000, toujours dans la même zone, déversement d'un bassin de décantation de boues polluées (plomb et zinc) dans ce même affluent du Danube.

Le cumul de ces deux derniers événements provoquant ce que l'Agence Européenne de l'Environnement a qualifié "la pire catastrophe écologique depuis Tchernobyl".
(réf. D )

b. La pollution de l’air

En plus de l’impact des émissions polluantes industrielles, automobiles et à effet de serre, l’un des risques les plus inquiétants vient des accidents ou incidents issus des installations nucléaires.

Ainsi, en France, si un avion gros porteur s’abattait sur une des quatre piscines du centre de retraitement des déchets de La Hague (Manche), cela provoquerait, pense-t-on, un désastre équivalent à 67 Tchernobyl. Car, après le site de Tomsk en Sibérie, la Hague est le deuxième lieu où est concentrée la plus grande quantité de matière nucléaire au monde.

Une controverse est née du constat de 4 fois plus de cas de leucémies que la normale relevés autour de La Hague ces vingt dernières années.

La pollution totale, compte-tenu des quelques 423 essais nucléaires réalisés à l’air libre depuis 1950 (193 aux USA, 142 en URSS, 45 en France, 22 en Chine, 21 en Grande-Bretagne), est équivalente à 500 fois celle de Tchernobyl. Or il n’existe pas encore de solution opérationnelle pour requalifier les sols, notamment pour l’agriculture, qui stockent pourtant en surface et pour des dizaines d’années les radionucléides.
( Réf : E )

c. Accidents technologiques

Tout d'abord le rappel de quelques dates de grandes catastrophes:
· septembre1921 : explosion de l'usine BASF d'Oppau (Allemagne): 561 morts ;
· avril 1947 : explosion d'un bateau de nitrate d'ammonium à Texas-City (USA): 500 morts ;
· janvier 1966 : incendie de la raffinerie de Feyzin (Rhône): 18 morts, une semaine pour éteindre le feu ;
· juillet 1976 : Seveso (Italie)
· novembre 1984 : explosion de gaz liquide à Mexico: 452 morts
· décembre 1984 : fuite de gaz mortel Union Carbide-Bhopal (Inde): 7OOO morts, 100 000 intoxiqués.

Sans entrer dans un inventaire complet de tous les événements catastrophiques qu'on pourrait recenser dans ce chapitre, relevons la série des plus récents accidents de tunnels:
· mars 99 : Tunnel du Mont-Blanc (France);
· mai 99 : Tauern (Autriche);
· juin 99 : Drammen (Norvège);
· juin 2000 : Garmisch-Partenkirchen (Autriche);
· novembre 2000 : Kaprun (Autriche);
· août 2000 : Innsbruck (Autriche);
· octobre 2001 : Saint-Gothard (Suisse)

Un rapport alarmiste, paru courant 2001, et rédigé par le constructeur lui-même, révèle que le pont suspendu d’Aquitaine (Gironde) est rongé par la rouille et que le moindre accident de camion peut également entraîner sa chute… au-dessus de la voie TGV Paris-Irun.
Mais malgré la mobilisation des CRS, l’installation de systèmes électroniques d’alerte et de radars, de panneaux de signalisation et de bandes rugueuses… les camions continuent de rouler à 100 km/h au lieu des 50 imposés. De plus le gel peut s’ajouter à la rouille pour fragiliser l’édifice, comme l’a montré la fermeture l’hiver dernier d’un pont sur l’autoroute A7 dans la Drôme.

Enfin, en cette même fin d'année 2001, ce sont les traditionnels feux d'artifices du Nouvel An qui viennent de causer 250 morts – brûlés vifs au Pérou, 30 en Chine et 400 blessés au Venezuela. La cause en est à chaque fois le stockage sans précautions des pétards dans des ateliers et magasins clandestins.

Un cas présentant certaines similarités s’est produit, il y a quelques années, à Enschede, aux Pays-Bas, où l’explosion d’une fabrique de feux d’artifice, en plein centre-ville – et dont l’existence n’étaient pas connue du Maire et du Conseil municipal – avait provoqué des morts, fait un certain nombre de blessés graves et causé des dommages matériels très importants.

L’accident à Toulouse

La tragédie de Toulouse, à elle seule, symbolise le l'ensemble de ces "risques industriels classiques".

Deux explosions inexpliquées successives pulvérisent, le 21 septembre 2001, l’usine chimique AZF, soufflant tout autour d'elle dans un rayon de 2 km, et causant des dégâts plus ou moins importants dans le reste de la ville et des cités environnantes.

30 personnes sont mortes et 2 500 ont été blessées. 27 000 logements ont été endommagés, 600 familles ont du être relogées, 400 entreprises employant 7200 salariés ont été touchées, et 80 écoles, 20 collèges, 15 lycées, 2 universités ont été fermés. Le Conseil Municipal a du faire face à une facture de 500 millions € de dégâts municipaux dans un contexte de pénurie.
Des professionnels de la construction mobilisés déjà par les grands chantiers du métro, de la médiathèque et de la zone d'assemblage d'Airbus ont été réquisitionnés pour effectuer les premières réparations.

Il semble que la cause de cette catastrophe ne serait pas la combustion spontanée inexpliquée d'un stock de nitrate d'ammonium, engrais agricole déclassé mais réputé stable, mais l'effet –domino d'un arc électrique provoquant une explosion première à la SMPE (Société Nationale des Poudres et Explosifs).

SNPE, fabriquant entre-autre du combustible pour la fusée Ariane, et son voisin, Tolochimie, fabriquant de phosgène, terrible gaz mortel, s'en sortent sans dommages significatifs… Quelle aurait été la conséquence si le feu les avait atteint ?

6 et 7. UN CERTAIN NOMBRE DE FAILLES : DES PROGRES SONT NECESSAIRES

6. Bien qu’il existe un débat légitime sur ses causes, l’ampleur du réchauffement de la planète et des changements climatiques sont bien connues : le monde se réchauffe. Plusieurs conférences nationales et internationales (telles que celles de Rio et de Kyoto) ont mis en lumière ces questions de manière très marquée, avec le souci de réduire les émissions industrielles nocives et autres effets de serre.

Pour le 21e siècle, les prévisions en matière de hausse de la température planétaire sont de deux degrés. Ce phénomène contribuera immanquablement à multiplier les périodes de sécheresse – accompagnées d’incendies de forêts fréquents -, et, paradoxalement, à accroître le volume des précipitations hivernales et les inondations.

Et pourtant, ce facteur de changement climatique est encore insuffisamment pris en compte dans le contexte des constructions immobilières et du développement industriel, ou encore pour une gestion cohérente de l’environnement naturel et des aspects topographiques.

7. Quant au principe de prévention, ce n’est pas encore suffisamment intégré aux politiques, aux législations, aux réglementations ou aux mesures techniques.
Les exigences de prévention sont souvent en conflit avec les impératifs économiques, les réalités de l’emploi, ou encore avec le développement des sols et de l’industrie.

Il y a aussi la diversité des acteurs institutionnels et des politiques mises en oeuvre : le cloisonnement administratif des acteurs et l'absence de concertation n'ont pas permis un travail coordonné des collectivités locales conjointement avec l'Etat et ses services déconcentrés dans la maîtrise des risques. Ce système est aggravé par l'absence d'une gestion intercommunale des risques naturels, et sans doute par une répartition des compétences trop floue entre les différents niveaux de collectivités, qui inclinent à des actions de prévention isolées.

D'autre part, dans les petites communes, les services techniques sont extrêmement limités tant en compétences qu'en personnels. Les moyens d'intervention nécessaires, le simple entretien des dispositifs de protection sont souvent hors de leur capacité. Les communes rurales peuvent se trouver en situation de totale dépendance vis-à-vis des services déconcentrés de l'Etat.

8. CRITIQUE INJUSTIFIEE : VERS UNE CULTURE DU RISQUE

Tempêtes, ouragans, cyclones, séismes, glissements de terrain, avalanches, inondations, feux de forêts, pollutions maritimes accidents d’avion, accidents dans les tunnels, etc… sont désormais « la faute de quelqu’un d’autre »... sans que jamais personne ne se soucie individuellement de sa propre responsabilité dans l’imprévoyance, l’absence de prévention, et/ou le dédain de toutes protections préalables comme la recherche d'une couverture financière par le biais de l'assurance.

Il y a 50 ans, un individu hésitait à mettre en cause la responsabilité de l'Etat, d'un Département ou d'une Commune, tandis qu'on assiste aujourd'hui à une débauche de contentieux contre leurs agents (élus, fonctionnaires, préfets).

Dans le même temps, les tribunaux - appelés à connaître des plaintes de victimes à la recherche d’une indemnisation quelconque (et que leurs avocats incitent à frapper aux portes de toutes les juridictions - administratives, civiles, pénales ) - semblent enclins à « privilégier » le bouc émissaire singulier qu’est devenu, en France notamment, le Maire de chaque Commune, quitte à lui trouver des « complices » dans les Départements, les Régions, voire l’Etat. Des mises en cause de tiers sont souvent faites (industriels, transporteurs…).

La culture du risque

« Tout acte est générateur d’un risque, important ou mineur. Ce risque est prévisible dans son existence, du seul fait que le « risque zéro » n’existe pas. Il est donc certain. Mais nul ne peut savoir ni où, ni comment, ni quand il se produira. La certitude de son existence n’est ni économiquement, ni socialement, ni juridiquement programmable.

Souvent invoqué, désormais, le " principe de précaution " constitue l’ensemble des mesures ou des dispositions de toute nature, envisagées ou prises dans l’intérêt général ou collectif, pour prévenir en tout ou en partie un risque dont l’hypothèse est avancée sans certitude scientifiquement ou définitivement acquise, afin d’en supprimer ou d’en limiter les conséquences de tous ordres à un coût raisonnable et adapté…

Le principe de précaution suppose un système de contrôle a posteriori… comme un système (qui reste souvent à inventer) d’évaluation scientifique a priori qui doit faire l’objet d’un encadrement réglementaire et économique particulièrement précis…"
(Réf : F)

Quelques réflexions de bon sens, qui nous serviront de fil conducteur tout au long de ce Rapport, ont été exprimées par des élus locaux, lors du Congrès des Maires de France à Paris en novembre 2001, telles que :

Les élus sont bien placés pour savoir que le même administré, qui réclame aujourd'hui une dérogation pour construire en zone inondable, sera le premier à réclamer ensuite protection et réparation absolues.

Ce qui devrait guider notre doctrine profonde, c'est moins de prétendre empêcher totalement une inondation – ce qui sera toujours impossible - que d'arriver à zéro mort si la crue survient quand même.

On ne peut plus vivre, en France, dans un pays où tout est toujours remboursé, comme à la Sécurité Sociale dont le gouffre béant du déficit se creuse tous les jours. Certes, notre système d'Assurances Catastrophes Naturelles fait des envieux (parmi nos concitoyens européens qui vivent sans cette garantie), mais il ne résistera pas à l'inflation des remboursements systématiques d'événements qui existent depuis toujours, et continueront d'exister jusqu'à la fin des temps: comme l'inondation récurrente de mon village habitué aux humeurs saisonnières de la Saône, laquelle, sauf travaux herculéens, ne sera sans doute jamais détournée de son lit pour nettoyer les écuries d'un nouvel Augias.

Yves Dauge, député-maire de Chinon, et auteur d'un Rapport au Premier Ministre sur les inondations, affirme que nous sommes condamnés à mettre très vite en place (le processus est d'ailleurs en marche) un système d'assurance à deux vitesses imposant aux assurés et à leurs collectivités de participer à la prévention contre leur vulnérabilité.
Pour faire admettre ce système de réparation, il faut donc instaurer un débat public pour que les citoyens décident si, ici ou là, ils veulent construire en terrain dangereux ou à proximité d'une usine à risque, en acceptant alors par écrit ce risque, acceptation qui serait notariée pour en perpétuer la connaissance de cause. En d’autres mots, ce qui était nécessaire était la culture du risque…

9. LE ROLE DES POUVOIRS LOCAUX

D’une manière générale, les pouvoirs locaux ont un rôle à jouer en matière de prévention, d’information des risques, de promotion d’une planification face aux situations d’urgence, de coordination des services d’urgence après la catastrophe, puis de reconstruction, de restauration des lieux, d’aide aux personnes, et afin de tirer les enseignements de l’événement.

Ces responsabilités doivent nécessairement inclure les missions suivantes :
- de rassembler des informations historiques et géographiques sur les zones à risques peut être avec l’aide d’un Observatoire européen, national ou régional ?;
- de mettre en place des cartes d’exposition et des plans de prévention de ces risques;
- D’avertir judicieusement leur population par une alerte rapprochée;
- d’organiser sans panique les premiers secours;
- de gérer - au besoin par l’intercommunalité dans chaque bassin de risque - la maintenance et la remise en fonctionnement des ouvrages publics indispensables à la reprise de la vie civile.

Si l’on veut se référer aux pratiques de tel ou tel pays, la France constitue un excellent exemple, dans la mesure où, du fait de ses pouvoirs de police municipale, le Maire a l’obligation de prendre les mesures indispensables afin de prévenir les atteintes à la sécurité publique ou pouvant résulter des risques naturels : péril ou danger grave, risque sérieux, réel ou important, danger perceptible ou prévisible.

Une obligation de prudence pèse également sur les administrés (s’agissant notamment des riverains des mers et des fleuves, la défense de leurs biens incombe aux propriétaires, aux termes d’une loi du 16 septembre 1907 toujours en vigueur…).
Quant aux interventions, le maire peut prescrire au propriétaire privé la réalisation de travaux destinés à faire face à un risque naturel

Les maires doivent protéger ses administrés par des travaux collectifs à la double condition qu’ils soient effectivement utiles pour prévenir le danger et en rapports avec les moyens financiers de la commune.

En cas de danger grave ou imminent, le maire doit agir immédiatement qu’il s’agisse d’une catastrophe naturelle annoncée ou de risques permanents dont la réalisation peut intervenir rapidement. Les mesures sont variées : interdire la circulation, ordonner une évacuation, prononcer une interdiction d’habiter, prescrire des travaux publics ou privés…

En cas de carence constatée du maire, le préfet peut le mettre en demeure d’agir ou se substituer à lui.

Bien entendu, la responsabilité pénale personnelle du maire sera engagée en cas de manquement à ses obligations de sécurité et/ou d’assistance. Malgré la nouvelle loi Fauchon (10 juillet 2000) il semble que la responsabilité de la collectivité- personne morale ne soit pas mise en cause puisqu’elle ne peut être responsable pénalement qu’en cas de délégation de service public, et que les activités de police administrative ne sont pas délégables.

10. PAS DE RESPONSABILITES SANS RESSOURCES CORRESPONDANTES

En matière de prévention et de gestion des catastrophes naturelles et des situations d’urgence, les pouvoirs locaux jouent un rôle primordial. Ils subissent les conséquences immédiates du phénomène et se voient souvent dans l’obligation de prendre très rapidement des mesures de réparation.

Cependant, les pouvoirs locaux ne disposent pas toujours des moyens adéquats. En outre, le gouvernement central édicte souvent des règles et impose aux pouvoirs locaux des obligations officielles, sans leur accorder pour autant les ressources nécessaires à l’accomplissement de leurs tâches.

Bien que ce type de relations entre l’administration centrale et les pouvoirs locaux soit tout à fait classique, cela peut avoir, en l’occurrence, des conséquences désastreuses.

11. LORSQUE LES POUVOIRS LOCAUX AGISSENT DE CONCERT AVEC DES AGENCES SPECIALISEES ET DES ADMINISTRATIONS SITUEES A UN AUTRE NIVEAU

Si les pouvoirs locaux ont un rôle incontestable à jouer en cas de catastrophes ou de situations d’urgence, il importe également de les encourager et de les autoriser à s’associer à d’autres organismes compétents et à d’autres échelons de l’appareil gouvernemental.

On comprendra, par conséquent, que, dans le cadre de l’élaboration de la Résolution en question, les propositions suivantes - qui s’adressent principalement aux pouvoirs locaux- sont également destinées, à des degrés divers, à d’autres organismes et niveaux d’administration.

12. AMELIORATION DE LA PREVENTION

Face à une telle palette des risques, comment se prémunir?

Voilà des années que les scientifiques s’escriment à cartographier le risque, à le modéliser, pour mieux l’appréhender. Avec plus ou moins de succès.

Ainsi, en matière d’avalanches, si on ne peut supprimer le risque, on est capable de mieux définir les couloirs afin d’éviter de futurs aménagements.

Concernant les mouvements de terrain ou les tremblements de terre, on ne sait pas toujours les prédire, même à court terme. En revanche, on connaît mieux les mécanismes de propagation des ondes sismiques en fonction de la géologie. Ainsi Grenoble est à la confluence de vallées glaciaires qui engendrent des effets de résonance. Les mouvements y sont amplifiés 10 à 15 fois entre la profondeur et la surface.

En matière d’inondation, les scientifiques parviennent à cerner davantage les zones où l’eau va arriver, en s'appuyant sur la détection radar de la pluie. Une quinzaine de radars existe en France, mais il en faudrait un par département, un investissement de 1 500 000 € par unité installée.

La multiplication des catastrophes naturelles a servi de détonateur pour accélérer la mise en place des PPR (Plans de Prévention des Risques). Cet outil, issu de la loi Barnier de 1995, permet d’intégrer les risques dans les décisions d’aménagement. Il est au cœur même de la problématique de développement durable.
( Réf : G )

L’objectif du Plan de Prévention des risques (PPR) de la loi Barnier est de mettre en évidence, à partir d’une analyse historique des principaux événements ayant touché le territoire étudié, les risques naturels qu’il encourt (mouvements de terrain, avalanches, inondations…) et de délimiter, par une carte des aléas, les zones exposées directement ou indirectement à ces risques et l’impact prévisible de ceux-ci sur les personnes et les biens. Dans ces zones, les constructions ou aménagements peuvent être soit interdits, soit autorisés sous condition d’un règlement qui prévoit que ces constructions ou aménagements d’une part, ne soient pas eux-mêmes vulnérables, et d’autre part, ne soient pas facteurs aggravant de ces risques. enfin sont définies les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions et ouvrages préexistants (agriculture, tourisme, loisirs…).

Le PPR a valeur de servitude d’utilité publique et il est annexé au POS (Plan d’Occupation des Sols) de la Commune.

Cette procédure PPR permet donc l’identification et la prévention de ces risques, la maîtrise de l’urbanisation, l’expropriation pour risque naturel majeur et les travaux urgents à réaliser pour faire face à ces risques et les assurances à souscrire pour en assumer les conséquences…

La France ayant prévu de couvrir d’un PPR 5 000 communes d’ici 2005, le Ministère de l’Equipement a confié à Ernst & Young le soin d’une enquête sur les attentes des communes en la matière.

« 38% des 2 000 communes interrogées ont répondu, en majorité des élus, ce qui traduit la forte implication de ces derniers dans la problématique de gestion des risques naturels.
Si 60% des répondants disent bien connaître les objectifs des PPR et en mesurer les conséquences après adoption, 70% regrettent la longueur et la complexité de la procédure, et moins de 40% s’y sentent associés par les services de l’Etat… à qui il est reproché de ne pas tenir compte de la « sagesse populaire » et de la connaissance du territoire par les habitants et les élus. » (Réf H)

Plus scientifiquement cependant, pour identifier, évaluer, prévenir, gérer les risques d’un système de toute nature et les risques liés à son environnement, la Société Française des Risques Majeurs, entre autres experts, propose MOSAR (Méthode Organisée et Systémique d’Analyse des Risques) permettant l’analyse de n’importe quel système technologique et / ou naturel (industriel, agricole, urbain, transport, communal…).
Contribuant à la mise en évidence des risques d’une installation et de leur impact sur les hommes et l’environnement, cette analyse permet de définir des scénarios d’accidents, de définir les barrières de prévention et de protection à mettre en place pour neutraliser les événements générateurs, repérer des erreurs et les paramètres à prendre en compte pour les limiter et de définir les connaissances à acquérir dans le domaine de la prévention et de la formation sur la maîtrise des risques.

« En Europe, quelques Pays ont depuis longtemps édicté des législations spécifiques pour pallier les conséquences des calamités agricoles, des catastrophes naturelles, des tempêtes, puis, plus récemment, des sécheresses et des inondations.

De plus, afin de limiter autant que faire se peut ces conséquences dommageables, les Etats ont mis à la charge de leurs collectivités locales le soin d’élaborer des plans d’exposition aux risques, pour les inciter à des actions de prévention de ces mêmes catastrophes.

En France, où déjà sont interdites les (re)constructions en zones dangereuses, on se dirige même vers une expropriation légale d’habitations existantes et vers une diminution autoritaire des indemnisations aux victimes, si leur Commune n’a pas étudié ces plans ou si elles-mêmes n’ont pas accompli les diligences individuelles proposées par ces directives locales. »
(Réf : I . i )

Etudes de cas

a. Nîmes

«  Un DICRIM ( Document d’Information Communal sur les RIsques Majeurs) recensant les trois risques connus (inondations, feux de forêts, transports dangereux ) avec cartographie et moyens de protection, ainsi que l’énoncé des consignes et des conduites à tenir, a été adressé à tous les Nîmois.

…Enfin, la ville a mis en place un centre opérationnel de gestion de crises et un plan de secours dont l’objet est d’actualiser l’ensemble des procédures et de décrire de façon simple l’action de chaque acteur selon les différentes phases.

…Au-delà d’une seule politique de travaux, il s’agit d’une véritable politique de gestion totale des risques, englobant une approche technique, sociologique, organisationnelle, juridique, économique et financière, ainsi que la mise en place, au sein des services municipaux, d’une direction de la sécurité et de la prévention des risques. »
( Réf : J )

b. Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l'Environnement - France

« La volonté de la SDPRM ( Sous-Direction de la Prévention des Risques Majeurs) du MATE (Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l'Environnement ) est de contribuer à développer une culture de la prévention, pour la sécurité des personnes, mais aussi pour un aménagement du territoire qui ne soit pas périodiquement remis en cause par des phénomènes naturels certes extrêmes mais pas rarissimes. C’est un enjeu important. En France, le montant annuel des dommages s’élève à 500 000 000 d’€ en l’absence d’événement majeur.

La politique mise en œuvre par le MATE vise la prise en compte des risques naturels comme partie intégrante des préoccupations au même titre que la biodiversité, la maîtrise des pollutions et des déchets, l’équilibre ville-campagne. Le développement de la culture de la prévention passe d'abord par la connaissance et la surveillance des phénomènes, l’évaluation de la vulnérabilité et l’information des populations. Celles-ci ont souvent perdu la culture de territoire que les ressources limitées et une meilleure connaissance de la géographie locale avaient développé chez leurs ancêtres.

Enfin, chaque catastrophe est aussi l’occasion d’apprendre par le biais des retours d’expérience qui se mettent progressivement en place et permettent de mieux définir les mesures préventives les plus efficaces.

En conclusion, l’action de la SDPRM vise in fine à développer une culture du risque et faire en sorte que le risque devienne une composante de la géographie bien prise en compte dans l’aménagement du territoire.
Ainsi, nous n’aurons plus à nommer catastrophe naturelle ce qui est phénomène naturel, et fatalité ce qui relève du manque de précaution le plus élémentaire. Ceci suppose un effort concerté de tous les acteurs : l’Etat qui a des responsabilités indéniables d’après la loi, mais aussi les collectivités locales et les acteurs de la société civile…Tous ont un intérêt commun de privilégier le développement sur les terrains les plus sûrs et les plus propices à un aménagement durable. »
( Réf K)

De plus, il est important de colporter la mémoire collective. Les événements rares mais importants doivent faire l’objet d’un soin particulier pour qu’ils demeurent dans la mémoire collective : leur fréquence est trop faible pour que leur connaissance résulte d’expériences vécues.

Ainsi, qui songe à utiliser, en France, la dizaine de volumes (qui dorment à la Bibliothèque Nationale) que Champion a écrits sur l'histoire des inondations du Xème siècle à 1850?

Moins scientifique peut-être, mais en tous cas, pédagogique pour les écoliers de la commune même du consultant : sur la vieille porte médiévale du village sont inscrits les différents niveaux atteints par la Saône depuis 200 ans.

13. GESTION DES COURS D’EAU ET PREVENTION DES INONDATIONS

Toute gestion cohérente des cours d’eau doit avoir un certain nombre de caractéristiques :

- la protection, la restauration ou la recréation des zones inondables (il existe, par exemple, un plan de restauration, sur 160 km2, de la plaine alluviale du Rhin, et, sur 11000 km2, du Bassin rhénan – et ce, d’ici à 2020) ;
- le rétablissement des cours d’eau naturels, en veillant à la non-séparation des fleuves et de leurs affluents, et à la sauvegarde ou au rétablissement du flux) ;
- la restauration et le reboisement des espaces naturels, y compris la promotion de la biodiversité et le développement des réserves naturelles ;
- la réduction de la densité immobilière riveraine et des plaines inondables ;
- la promotion de l'infiltration des eaux pluviales et la limitation du processus d'imperméabilisation des surfaces.

Toutefois, s'agissant des digues, on devrait porter une attention particulière à leur construction, si souvent proposée, par les docteurs - miracle. En effet, ce ne sont bien souvent que de faibles "lignes Maginot" qui ne résistent qu'un temps, comme l'ont démontré les crues du Mississippi rapidement dévastées.

De même que creuser le lit d'un fleuve n'est qu'une illusion qui ne résiste pas mieux à l'arithmétique: ce ne sont pas les quelques mètres - carrés de surface frontale supplémentaire qui vont absorber les milliers de mètres - cubes d'eau qui affluent subitement. Une fois le lit envahi, les eaux se déversent tout naturellement, comme d'habitude, par-dessus les berges.

Parmi les autres aspects d’une gestion cohérente, il serait bon de retenir l'avis d'une spécialiste bretonne des inondations, Annick CLÉAC'H :

« L’environnement de l’agriculture doit être repensé. Il faut diminuer les cultures annuelles du type maïs au profit d’un retour à l’herbe, synonyme de couvert végétal, jouant un rôle d’éponge. De la même manière, pourquoi ne pas aménager des bandes herbacées et reconstruire une partie du bocage, planter des rideaux d’arbres perpendiculaires à la pente ? Certains agriculteurs le font aujourd’hui spontanément. Le Conseil Général du Finistère subventionne ces aménagements…

Je suis favorable aux barrages. J’ai étudié ce qu ‘a fait la Chine, confrontée à des crues annuelles provoquant des centaines de milliers de morts. Les Chinois ont construit des barrages énormes, aux retenues quelquefois de la taille de la France, avec des résultats positifs. Nous ne sommes bien sûr pas à la même échelle. Il faut réfléchir à la création de bassins de retenue d’eau de taille modeste qui serviraient de régulateurs de crues. Mais il faut savoir que ce type de constructions peut être générateur de pollutions de l’eau. »
( Réf : L)

S’il existe des barrages ou des réservoirs en amont, ces éléments peuvent être très utiles à la protection des centre-villes, mais aussi, en aval, afin d’éviter la pénalisation d’autres municipalités.

14. EVITER LE DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL ET URBAIN DANS LES ZONES INNONDABLES

Il importe de limiter la construction de logements et le développement industriel dans les zones sujettes aux inondations.

Si, toutefois, à la demande expresse des propriétaires de terrains, on accorde un permis de construire dans ce type de secteurs, les éventuels futurs acquéreurs devraient en être informés obligatoirement par le notaire, lors des transactions de cession.
En termes de politique d’occupation des sols, cela signifie aussi qu'on peut envisager un éventuel remembrement.

Pour exemple, la commune de Grisolles (Tarn-et-Garonne) vient de lancer une opération-pilote similaire entre terrains (non) inondables et (non) constructibles.

Le périmètre étudié comprend :
- les zones donneuses (urbanisables mais perdant leurs droits à bâtir du fait d’un PPR inondation)
- les zones receveuses (de nouveaux droits à construire)
- la zone agricole (tous les autres terrains)

Sans entrer dans les détails techniques des calculs d ‘équivalence entre productivité agricole et valorisation des droits à construire, l’étude démontre qu’il est possible d’appliquer la procédure remembrement-aménagement aux terres inondables sous réserve d’une modification de la législation.

Il faut que la commune dispose de zones urbanisables, que les élus et responsables locaux reconnaissent l’enjeu de l’opération et participent à sa réalisation, et enfin que les propriétaires soient solidaires entre eux…

Mais il n’est pas exclu d’envisager des solutions similaires pour d’autres risques naturels.
( Réf : M).

A cet égard, on pourra utilement se référer de nouveau à l’avis de Mme Annick Cleac’h - en liaison avec les inondations survenues à Redon, en Bretagne.
« En revanche, contre l’urbanisation, c’est plus difficile… Ce qui est fait est fait. Pour l’avenir il faut une réglementation beaucoup plus sévère. Exigeons des dossiers précis sur les zones sensibles, soyons prudents, freinons les extensions urbaines inconsidérées. Si tous ces paramètres avaient été respectés, une partie de l’extension de Redon n’aurait jamais dû être construite. On sait que cette ville, au confluent de deux rivières, est une région marécageuse très exposée aux crues. »
( Réf : L )

Il est nécessaire que soit instaurer un "périmètre de risque" qui soumet à conditions spéciales les diverses autorisations d’urbanisme (permis de construire, déclarations préalables de travaux, zones d’accueil de loisirs…).

15 . CAS PARTICULIERS DES INONDATIONS.

S'agissant de la protection contre les inondations, on invoque souvent la réalisation d'ouvrages de protection : digues, barrages, paravalanches, constructions renforcées, reboisements, pièges à sédiments, etc. Mais si certains travaux, telles les constructions parasismiques, s’avèrent très efficaces pour un surcoût modeste – 1 à 2 % - d’autres aménagements sont à double tranchant : endiguer de façon systématique les rivières aggrave la situation en aval et peut augmenter les dégâts en cas de forte crue. En outre les ouvrages de protection rassurent la population, qui, de ce fait, perd peu à peu toute culture du risque et se trouve encore plus désemparée en cas de catastrophe. D'autant que les procédures d’alerte concernant les risques naturels restent largement à améliorer, en particulier face aux crues-éclair.

C'est pourquoi la coopération permanente des riverains est nécessaire, et pas seulement au moment des crues. Ainsi, encore dans la commune du consultant, les habitants, habitués aux débordements de la Saône, se sont constitués, à titre personnel, et le renouvellent régulièrement, un stock de sacs de sable (pour colmater les bas de portes), de moellons (pour surélever les meubles) et de planches (pour établir des passerelles hors d'eau).
Enfin, les installateurs de plomberie et d'électricité savent d'expérience qu'aucune vanne d'eau potable ou canalisation d'électricité ou de gaz ne doivent risquer d'être submergées, et les réalisent donc en plafond plutôt qu'en plancher.

16. PLANS D’INTERVENTION TECHNIQUES EN CAS DE TEMPETES

Les pouvoirs locaux sont obligatoirement invités à élaborer des plans d’intervention en cas de tempêtes. Ceci peut inclure la renégociation des contrats d’assurance en “valeur à neuf”, l’achat de groupes électrogènes pour alimenter la population en eau et en électricité, la politique d’enfouissements des réseaux électriques et téléphoniques, la création de cellules de moyens d’intervention des casernes de pompiers, et la distribution de fiches envoyées à la population pour qu’elle ait de bons réflexes dans des conditions similaires.
(Réf : N)

17. GESTION DURABLE DE LA FORET

En France, l’ONF (Office National des Forêts), estime qu’il faudra une quinzaine d’années pour retrouver, après les dommages causés en 1999, un paysage forestier qui ressemble à une forêt.

La première chose est de tirer des enseignements du passé : dans les années cinquante, quand une tempête survenait, on faisait table rase et on replantait souvent des espèces mal adaptées, comme les épicéas à croissance rapide en vallée, où les racines filent en surface, et qui ont été les premières victimes des ouragans Lothar et Martin : le vent a couché les arbres à la volée, dans un effet « effet domino » spectaculaire.

L’ONF a tiré les leçons des tempêtes : "finis les alignements rectilignes, les sapins plantés au cordeau. Les mots d’ordre sont désormais l’adaptation aux conditions écologiques locales, la diversité d’essences, les hauteurs différentes qui font barrage au vent.

Nous privilégions la régénération naturelle, ce qui ne veut pas dire rien faire : il faut encourager certaines essences plus fragiles, enrichir certaines parcelles, accompagner le mouvement; chênes, hêtres, merisiers, érables, frênes…seront replantés au besoin pour favoriser la diversité.

On laisse volontairement du bois à terre pour protéger les sols du gel, de l’érosion et favoriser l’ensemencement naturel."

Un Guide sur la Régénération naturelle de la Forêt française a été édité pour expliquer cette démarche au public qui s’étonne de trouver encore des chablis dévastés.

L’ONF a également resserré ses liens avec les communes rurales les plus éprouvées par les tempêtes et travaille à un label d’ « écocertification » : « de plus en plus acheteurs et négociants en bois veulent pouvoir dire à leurs clients qu’ils ne pillent pas les ressources naturelles et que leur bois provient d’une gestion durable. »
(Réf : O)

Par ailleurs, à l’occasion des procédures d’indemnisation de ces tempêtes a été mise en évidence une particularité de la forêt française : sa parcellisation. Ainsi dans le seul département des Vosges, on dénombre plus de 50 000 propriétaires de moins d’un hectare pour une superficie totale de 16 500 hectares de forêts. En Meurthe-et-Moselle, le morcellement est encore plus criant : 35 585 propriétaires pour 8 850 ha.

« La présence de parcelles privées enclavées dans la forêt communale, et vice-versa, complique la gestion de l’après-tempête. Notre objectif consiste, avant de commencer les travaux de remembrement, à créer des parcelles cohérentes, en organisant une bourse d’échanges par le biais de groupements forestiers. »
( Réf : P )

Etude de cas : Internetmédiaforest

La commune de Mimizan (Landes) a ouvert sur un site (www. mediaforest.net) un forum destiné aux offres urgentes de bûcheronnage et de débardage qui a permis également de nouer des relations avec des professionnels étrangers, les spécialistes français étant déjà tous mobilisés.
« Il s’agissait d’éviter ce qui s’était passé en Allemagne en 1995 : faute de formation et d’expérience, on avait dénombré plus de morts sur les chantiers d’après-tempête que pendant la catastrophe. Et puis, il fallait agir rapidement afin de dégager les voies principales pour les pompiers et prévenir tout accident pendant les vacances d’été dans ces zones très fréquentées par les touristes Or, personne ne connaissait précisément les modalités administratives pour engager des ressortissants aux origines les plus diverses.

Enfin on a organisé la vente de bois en ligne : si l’Espagne occupe la première place des acheteurs, le site a permis de découvrir de nouveaux marchés potentiels, en Inde, en Chine et en Amérique du Sud. »
(Réf : Q)

18. ENTRETIEN DES BATIMENTS AYANT UNE VALEUR CULTURELLE ET ARCHITECTURALE

Si la reconstruction des bâtiments: "quelconques", garantis par des contrats d'assurances corrects, ne pose pas trop de difficultés, il n'en va pas de même, pour les édifices très anciens faisant partie du patrimoine culturel, voire cultuel de la Ville (églises, musées, bibliothèques, etc ) : il faudra alors prendre en compte les aspects architecturaux et archéomatériaux, et attendre l'avis des architectes spécialisés.

C'est ainsi qu'en France, actuellement, échafaudages, couvertures provisoires et périmètres de sécurité déparent encore les joyaux historiques de nombreuses communes sinistrées. Dans l’attente des programmes de restauration proposés par les Architectes des Bâtiments de France, seuls des travaux de première urgence ont été réalisés, afin de consolider les édifices et d’éviter l’aggravation des dommages.
D’ailleurs, d'une façon générale, les bâtiments qui ont le plus souffert étaient ceux qui étaient déjà en mauvais état, d’où l’accent mis désormais sur les vites régulières de ces édifices et sur un minimum de travaux préventifs d’entretien.

Enfin, nombre de particuliers ont appris à leurs dépens que s’ils ont le droit d’avoir une concession funéraire dans un cimetière, ils ont également le devoir de l’entretenir : ainsi ils doivent prendre en charge les dommages causés sur leurs concessions, les communes se chargent des parties communes et des arbres.

300 000 sépultures ont été endommagées lors de la tempête de novembre 2000.

19. ATTENUATION DES CONSEQUENCES DES TREMBLEMENTS DE TERRE

L'occurrence des tremblements de terre est plus probable dans certains lieux que dans d'autres: les zones «actives» sont plus ou moins connues; en outre, de simples observations peuvent donner des clés sur l'activité sismique prévisible: dans certaines circonstances, l'absence d'activité sismique pendant une période de temps et dans une région donnée peut être interprétée comme un signe annonciateur d’un séisme dans cette région et dans un avenir proche.

De toute évidence, il est également capital, en matière de conception et d’architecture immobilières, de tenir compte des risques de tremblements de terre – dans les secteurs exposés à ce type de catastrophe. Il importe également d’éviter toute construction de logements dans de telles zones – bien que cela ne soit pas forcément facile, concrètement.

En matière de planification d’urgence, il est également essentiel de créer des équipes de proximité – en coopération avec les pouvoirs locaux -, qui, fortes de leur connaissance intime du terrain, seront prêtes à agir dès que l’événement se produit.

Il est aussi essentiel de rédiger un véritable plan de catastrophe pour intégrer concrètement ce qui va se passer et réfléchir à ce qu'il faudra faire dans les "heures d'or", c'est-à-dire les 2-3 h immédiates ; de créer des points de ralliement autour de containers, contenant déjà les outils de premier secours: cordes, pioches, lampes et de sensibiliser les gens et leur faire imaginer ce qui va se passer pour limiter la panique.

Paragraphes 20 à 25 de la Résolution, portant respectivement sur
les GLISSEMENTS DE TERRAIN, les AVALANCHES, la SECHERESSE, les FEUX DE FORETS, la POLLUTION ATMOSPHERIQUE et la POLLUTION DES EAUX
Les rapporteurs pensent qu’il n’est pas nécessaire de faire d’ajouts aux propositions contenues dans ces paragraphes – dans la mesure où elles sont suffisamment explicites.

26. L’ETUDE DES RISQUES INDUSTRIELS

Il est essentiel que, sur le territoire relevant de leurs compétences, les pouvoirs locaux puissent procéder à un examen des équipements industriels, des infrastructures et des équipements d’utilité publique, afin d’évaluer les risques.

A l’échelon européen, cette exigence a donné lieu à ce que l’on appelle les « Directives Seveso ». Voici quelques explications à ce sujet :

Dix ans après un dramatique incendie de la raffinerie de Feyzin (Rhône), l'explosion, en 1976, d'un réacteur chimique produisant des herbicides provoqua un rejet de dioxines dans l'atmosphère à Seveso (Italie du Nord). Les habitants les plus proches furent évacués, le cheptel abattu, de nombreux bâtiments rasés. Plus de 37 000 personnes subiront les conséquences de cet accident qui suscita immédiatement une vive émotion au-delà de l'Italie.

Et c'est à l'échelon de l'Union Européenne, qu'un changement de législation fut préparé:
Dans une première directive "relative aux risques d'accidents industriels majeurs" prise en 1982 (Seveso 1) il fut demandé aux états et aux entreprises d'identifier ces risques et de prendre et prévoir les mesures pour y faire face.

Puis après une importante pollution du Rhin par des déversements de produits pharmaceutiques en 1986, ce cadre fut progressivement agrandi.
En 1996, une nouvelle directive (Seveso 2) renforça la prévention en distinguant notamment les usines classées "haut seuil", et son domaine fut étendu à la fabrication et au stockage d'explosifs, l'élimination des déchets dangereux, les installations nucléaires présentant des risques d'origine chimique; de plus cette directive vise l'ensemble d'un site, et non plus seulement la seule usine dangereuse. (En France, on compte1250 établissements Seveso 2).
Cette directive prévoit en outre d'examiner les conséquences d'un accident sur les installations voisines afin de prévenir "l'effet domino".

Incontestablement, l’interprétation et l’application des Directives Seveso prêtent à controverse. Certains hommes politiques estiment que ces textes peuvent avoir des effets pervers – dans la mesure où ils peuvent pénaliser le développement économique local, la gestion municipale, les perspectives d’emploi, le prix de l’immobilier, voire décourager le tourisme.

Toutefois, il est évident que tous ces « dangers » doivent être contrebalancés par le droit inaliénable du citoyen de connaître les risques que présente son environnement immédiat.

27. LA PREVENTION DE LA JUXTAPOSITION DE ZONES INDUSTRIELLES ET DE SECTEURS RESIDENTIELS

L’un des dilemmes auxquels les pouvoirs locaux sont constamment confrontés est le choix d’implantation des sites industriels. Ces sites devraient-ils côtoyer des zones urbaines ou, au contraire, être érigés en dehors des villes ? Peut-être pourra-t-on mieux comprendre ce dilemme grâce à une analyse détaillée de l’explosion de l’usine toulousaine qui a donné lieu à des divergences de vues majeures entre le Président de la République française (favorable à la suppression de l’usine à cet endroit) et le Premier ministre (partisan du relogement des populations concernées).