Rapporteur: M. Tomas Jirsa (République Tchèque)

EXPOSÉ DES MOTIFS

I. Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière

L’objectif de cette Convention-cadre avait été défini dans les termes suivants par les ministres européens responsables des Collectivités locales lors de leur première réunion à Paris (20-21 novembre 1975) : “retracer des bases juridiques générales communes sur lesquelles pourrait se fonder, dans le cadre de la souveraineté nationale de chaque pays, la coopération bilatérale, celle-ci devant s’adapter aux situations particulières à chaque pays et à chaque région”.

Etant donné la diversité des situations et des structures en ce qui concerne les collectivités locales dans les Etats membres et la variété des problèmes à résoudre, on a opté pour le système d’une Convention-cadre traitant des engagements les plus importants et comportant en annexe des modèles et schémas d’accords, de statuts et de contrats susceptibles de répondre aux différents besoins de coopération. C’est pourquoi également la Convention ne prétend pas régler tous les problèmes et renvoie fréquemment aux dispositions des législations internes.

Le système gradué de modèles et de schémas annexés à la Convention (sans toutefois en faire partie intégrante) vise à mettre à la disposition des Etats, d’une part, et des collectivités territoriales, d’autre part, un choix de formes de coopération les mieux adaptées à leur problème dans la mesure où la Convention n’exclut ni l’utilisation d’autres formes d’accords, ni l’adaptation des modèles annexés en fonction des situations propres à chaque cas de coopération transfrontalière. De plus, il résulte des dispositions des articles 3, paragraphe 1, et 8, que d’autres modèles et schémas d’arrangements entre collectivités ou autorités territoriales peuvent être mis au point dans le cadre du Conseil de l’Europe.

Les auteurs de la Convention ont préféré ne pas insérer dans celle-ci de listes de matières se prêtant à la coopération transfrontalière. Néanmoins, on pourra trouver une liste ayant une simple valeur indicative dans le cadre du modèle d’accord 1.2 annexé à la Convention (modèle d’accord inter-étatique sur la concertation régionale transfrontalière).

Le texte de la Convention fait la distinction d’une part entre les “accords” sur la coopération transfrontalière qui se concluent entre Etats et les “arrangements” qui sont conclus entre collectivités et autorités territoriales.

Les modèles de ces accords et arrangements dont il est fait mention dans la Convention recouvrent des formes de coopération déjà existantes. Le Conseil de l’Europe a répertorié un grand nombre d’accords qui manifestent la volonté des autorités et collectivités territoriales de développer leurs relations au niveau des frontières.

Cependant, il ne s’agit que de “modèles”, de formules types offertes à l’examen des Etats et des autorités ou collectivités territoriales pour faciliter leurs efforts de coopération. La présence de ces textes en annexe à la Convention ne crée pas d’obligation pour les Parties contractantes d’y recourir ou même de les appliquer tels quels si elles entendent les utiliser (voir aussi le paragraphe 3 de l’article 3). La mention de ces modèles dans la Convention ne leur confère pas de valeur conventionnelle, mais implique seulement l’engagement des Etats de leur accorder toute l’attention souhaitable. Par ailleurs, ces modèles constituent des textes de caractère assez général destinés à s’adapter à des hypothèses diverses. Il appartiendra aux Etats intéressés et aux autorités et collectivités territoriales d’adopter tous les arrangements nécessaires compatibles avec l’économie de ces textes au moment où ils décideront de conclure des accords de coopération. Les Etats et les collectivités territoriales considéreront donc ces modèles à titre d’exemple et conserveront toute latitude pour les adapter aux situations particulières et aux objets de coopération.

II. Secteurs de l'environnement, de l'agriculture et de l'aménagement du territoire

Les trois secteurs regroupés dans cette première catégorie constituent sans aucun doute une pierre d'achoppement de la coopération transfrontalière en raison des nombreux écueils qu'elle peut provoquer, étant souvent considérée comme un empiétement sur les prérogatives liées au "territoire national". Dans certains espaces transfrontaliers en Europe, certaines personnalités, plutôt que de développer un réel partenariat, préfèrent parfois parler d'un "droit d'ingérence" nécessaire en matière d'environnement, par exemple pour ce qui a trait au domaine nucléaire.

Même si la géographie ou la science politique ont longtemps développé l'idée de frontière naturelle, la coopération transfrontalière, en touchant au domaine de l'environnement, lève le voile sur la continuité spatiale des aires frontalières et donc sur la nécessité de gérer en commun des espaces transfrontaliers face aux problèmes de la pollution, de la dégradation et de l'utilisation optimale des sols.

L'environnement, notamment avec le problème de l'énergie nucléaire, peut devenir un sujet tabou ignoré dans la coopération transfrontalière institutionnalisée, les problèmes énergétiques, surtout nucléaires étant du seul ressort des souverainetés nationales. La seule façon de dépasser cette attitude est de compléter les institutions transfrontalières par le libre jeu de la vie associative comme par une meilleure articulation des projets nationaux de barrage ou de contrôle dans les zones frontalières.

En effet, les conséquences d'une action sur l'environnement ne connaissent pas de frontière, ce qui explique que les régions frontalières soient nécessairement appelées à coopérer, et ce dans l'intérêt mutuel de leurs citoyens. La conclusion de traités internationaux ou bilatéraux permet aux administrations locales d'entamer une coopération transfrontalière et la promulgation de règlements administratifs internes leur offre le moyen de conclure des contrats de concession avec des interlocuteurs étrangers.

C'est pourquoi il serait bon de créer entre les collectivités locales un ou des groupes de consultation transfrontaliers capables de fournir aux administrations locales des régions frontalières une assistance ou des conseils d'ordre technique, juridique et administratif sur les possibilités actuelles et nouvelles de recours à la coopération transfrontalière. Il arrive que celle-ci fonctionne de manière informelle entre des collectivités locales mais, dans bien des domaines, une base juridique risque de se révéler nécessaire. Le schéma d'accord sur la création d'un Groupe de concertation entre collectivités locales annexé à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales pourrait servir d'exemple ou de directive à cet égard. Il se peut, néanmoins, que les particularités des différentes formes de coopération exigent quelque adaptation.

III. Participation des collectivités territoriales à l'évaluation de l'impact transfrontalier

Le processus de changement qui se déroule actuellement en Europe, soulève des problèmes nouveaux et contraignants en matière de coopération régionale, en générale, et de coopération dans les domaines de l'environnement et de la sécurité, en particulier. Avec l'apparition de nouveaux pays en transition, de nouvelles frontières sont venues découper la région, engendrant des situations et des problèmes transfrontières plus nombreux.

La protection de l'environnement, le développement durable et l'exploitation rationnelle des ressources naturelles recouvrent des problèmes à caractère essentiellement transfrontière parmi lesquels : l'utilisation et la protection de l'eau douce et de l'eau de mer ; la pollution atmosphérique (à grande distance) ; la désertification ou les inondations ; les déchets dangereux ; les transports ; les risques nucléaires ; l'impact des activités militaires.

Le fait qu'un nombre croissant de pays en transition se trouvent au même niveau que les pays en développement accroît la diversité des contextes socio-économiques et environnementaux et, par conséquent, multiplie les défis dans le domaine de la coopération transfrontière en matière d'environnement.

La Directive communautaire 85/337 (27 juin 1985), qui a été modifiée par la Directive 97/11/CE du 3 mars 1997, sur l'évaluation des incidences sur l'environnement stipule que chaque fois qu'une initiative risque d'entraîner un impact important sur l'environnement d'un autre Etat membre, il faut engager une procédure spéciale de consultation avec l'Etat concerné. Il est prévu d'informer les habitants de l'Etat affecté qui peuvent exprimer des commentaires ou des objections qui seront dûment pris en compte par l'Etat d'origine du projet lorsqu'il prendra une décision finale après avoir consulté les parties concernées.

Afin de contribuer à la résolution des problèmes transfrontières, la Commission économique pour l'Europe encourage la coopération transfrontière en mettant au point des cadres institutionnels et juridiques applicables au niveau régional, mais pouvant servir également de modèle pour résoudre des problèmes environnementaux transfrontières dans d'autres régions. La commission a pleinement reconnu l'importance croissante de la participation du public à la prise de décisions concernant l'environnement. Toutes les conventions relatives à l'environnement de la Commission économique pour l'Europe et, en particulier, la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière font référence à l’information du public. De plus, l'équipe spéciale de la Commission sur les droits et obligations en matière d’environnement dirigée par les Pays-Bas a élaboré des lignes directrices pour la participation du public à la prise de décisions en matière d'environnement, qui ont été présentées et approuvées lors de la 3^e Conférence ministérielle intitulée «Un environnement pour l'Europe» qui s'est tenue à Sofia (Bulgarie) du 23 au 25 octobre 1995.

IV. La Convention d’Espoo sur l'évaluation de l'impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière

L'évaluation de l'impact sur l’environnement (EIE) s'est avérée constituer un instrument extrêmement important pour la mise en œuvre et le renforcement du développement durable. Elle fait appel à la fois au principe de précaution et à celui de prévention de la dégradation de l'environnement et prévoit la participation du public. L'EIE est devenue le principal instrument d'une approche intégrée de la protection de l'environnement, car elle implique une évaluation globale des impacts d'une activité sur l'environnement, contrairement à l'approche sectorielle traditionnelle. De plus, elle prend en considération des alternatives à l'activité proposée et attire l'attention des décideurs, y compris au niveau local, et du public sur des faits et informations concernant les impacts environnementaux. La Convention sur l'évaluation de l'impact sur l’environnement a été adoptée à Espoo (Finlande) le 25 février 1991. Elle a été signée par vingt-neuf pays.

Cette convention constitue le premier traité multilatéral précisant les droits et obligations des parties concernant les impacts transfrontières d'activités proposées et prévoyant dans un contexte transfrontière des procédures d'examen des impacts environnementaux dans le processus de prise de décisions. Cette convention stipule l'obligation des parties de procéder à une évaluation des impacts sur l’environnement à un stade précoce de la programmation. Elle prescrit des mesures et des procédures pour prévenir, contrôler ou réduire toute incidence néfaste importante sur l'environnement et, en particulier, tout effet transfrontière susceptible d'être provoqué par une activité proposée ou par toute modification importante d'une activité existante. L'annexe I de cette convention comporte une liste de dix-sept groupes d'activités auxquelles s'applique ladite convention, y compris des activités telles que les centrales électriques thermiques et nucléaires, la construction de routes et de lignes de chemin de fer, les installations chimiques, les installations d’élimination des déchets, les raffineries de pétrole, les oléoducs et gazoducs, l'exploitation minière, la production d'acier, la fabrication de papier et de pâte à papier, ainsi que les activités de gestion de l'eau telles que la construction de barrages et de réservoirs, le captage des eaux souterraines, et la construction de ports et de voies navigables.

Définitions

L'article 1 est consacré aux définitions. L'expression «activité proposée» englobe non seulement les activités nouvelles ou projetées, mais également projet visant à «modifier sensiblement une activité». La définition de «l'impact transfrontière» exclut explicitement les impacts à caractère global et se limite donc aux impacts à caractère local ou infrarégional dans la région relevant de la Commission économique pour l'Europe.

Champ d'application

Normalement, les parties sont tenues d'appliquer les dispositions de la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l’environnement lorsque deux conditions sont remplies. Aux termes de l'article 2, une partie doit prendre les mesures juridiques, administratives ou autres, nécessaires pour mettre en œuvre les dispositions de cette convention, à savoir l’établissement d'une procédure d'évaluation de l'impact sur l’environnement permettant la participation du public et la constitution du dossier d’évaluation de l’impact sur l’environnement décrit à l'appendice II, pour les activités proposées i. énumérées à l'appendice I de la Convention sur l'EIE et ii. susceptibles d'avoir un impact transfrontalier préjudiciable important.

Activités proposées énumérées à l'appendice I

Nombre des activités énumérées à l'appendice I de la Convention sur l'EIE sont assez bien définies. Toutefois, les expressions «à grande échelle», «intégré» et «grand» sont utilisées pour fixer un seuil concernant plusieurs activités figurant dans cet appendice. Du fait des différences dans les situations environnementales, sociales et économiques existant dans la zone géographique envisagée aux fins de la Convention sur l'EIE, des problèmes de détermination des seuils pourraient se poser. En dépit de ces nombreuses difficultés, la fixation de seuils spécifiques constituerait une première orientation utile pour l'application de la convention. Avant de pouvoir considérer l'importance de l'éventuel impact transfrontière, il faut déterminer si l'activité en cause est mentionnée dans la liste des activités proposées figurant à l'appendice I de la Convention sur l'EIE.

Impact important

L'examen de «l'importance» d'un impact transfrontière préjudiciable interviendra toujours dans la décision d'appliquer la Convention sur l'EIE. Au niveau national, diverses approches de la détermination de l'importance d'un impact ont été mises au point dans les pays membres de la Commission économique. Elles sont présentées dans la publication de la commission intitulée «Politiques et systèmes d'évaluation de l'impact sur l’environnement». Dans certains pays, des critères particuliers ont été utilisés pour établir des listes d'activités assujetties à une évaluation de l'impact sur l’environnement au niveau national. Ces listes d'inclusions sont généralement plus étoffées que celles figurant à l'appendice I de la Convention sur l'EIE. L'établissement de listes d'activités considérées a priori comme ayant un impact préjudiciable important et leur application présentent l'avantage pour les autorités et ceux qui proposent ces activités de savoir si une EIE doit être effectuée.

Aux termes de l'article 3 de la Convention sur l'EIE, l'identification d'éventuels impacts transfrontières et la détermination de leur importance en vue de la transmission de la notification aux pays touchés pourraient être définies dans un cadre général qui offrirait un point de départ structuré pour la poursuite des discussions entre les autorités compétentes du pays d'origine, le promoteur du projet d'activité et le pays touché. Aux termes de l’article 3 de la Convention sur l’EIE, les informations à soumettre au pays touché dans la notification doivent inclure une description des impacts précisant lesquels sont considérés comme éventuellement importants. Dans tous les cas d'impacts transfrontalières vraisemblables, la zone d'impact probable par rapport à la frontière constituera un élément déterminant. L'autorité compétente du pays d'origine doit donc déterminer la zone d'impact probable et les critères de délimitation de cette zone. Il conviendrait de faire appel ici à des normes environnementales et des seuils appropriés.

Procédure d’EIE

Si une activité proposée figure parmi celles énumérées à l'appendice I de la Convention sur l'EIE et que cette activité est susceptible d'avoir un impact transfrontalière préjudiciable important, la procédure d'évaluation de l'impact sur l’environnement précisée dans cette convention doit être mise en œuvre. Cette procédure prévoit que la partie d'origine en donne notification à toute partie pouvant, selon elle, être touchée, dès que possible et au plus tard lorsqu'elle informe son propre public de cette activité.

La formulation de l'article 3, paragraphe 1, de la Convention sur l'EIE ne devrait en principe pas poser de problème pour les pays qui, dans le cadre de la procédure d'EIE, ont mis en place une procédure nationale de détermination du champ d'application prévoyant la participation obligatoire du public. Pour ces pays, la notification au pays touché doit intervenir au plus tard lorsqu’ils informent leur propre public dans le cadre de cette dernière procédure.

L'article 3 stipule en outre que les parties touchées doivent répondre à la partie d'origine et préciser si elles ont l'intention de participer à la procédure d'EIE. Le but de cette disposition est d'aider la partie d'origine à préparer le dossier d’EIE. Les informations seront transmises «rapidement». La Convention sur l'EIE définit des conditions minimums concernant le contenu du dossier d'EIE devant être soumis à l'autorité compétente. Lorsque ce dossier est prêt, il est transmis à l'autorité compétente de la partie d'origine qui doit la transmettre elle-même à la partie touchée. Ce dossier sera utilisé pour les consultations ultérieures entre les parties concernées.

La Convention sur l'EIE comporte des dispositions visant à la mise en place de mécanismes destinés à éviter les litiges concernant l'application ou l'interprétation de l'accord.

Participation du public

Pour ce qui est de la participation du public, le rôle accordé à la démocratie locale/régionale dans la convention est particulièrement marqué. La Convention sur l'EIE comporte trois références à cette participation. On trouve à l'article 2, paragraphe 6, une référence générale à cette question et les articles 3 et 4 font état d'éléments plus spécifiques de la procédure d'EIE à laquelle le public a le droit de participer. L'article 3, paragraphe 8, de la convention stipule que les parties concernées doivent veiller à ce que le public de la partie touchée des zones susceptibles d'être affectées soit informé de l’activité et ait la possibilité de formuler des observations ou des objections à son sujet et à ce que ces dernières soient transmises à l'autorité compétente de la partie d'origine. De même, aux termes de l'article 4, paragraphe 2, les parties concernées prennent des dispositions pour que le dossier d’EIE soit distribué aux autorités et au public de la partie touchée dans les zones susceptibles d'être affectées, et pour que les observations formulées soient transmises à l’autorité compétente de la partie d'origine. Dans les deux cas, il devra être répondu aux questions suivantes :

° les parties concernées effectueront-elles ces opérations conjointement ; ou, sinon,
° quelle partie sera chargée de ces opérations en la matière.

Il convient ici de garder à l'esprit les droits et obligations de chacune des parties en droit international. Par exemple, la partie d'origine ne pourra procéder à des auditions publiques sur le territoire de la partie touchée qu'avec le consentement de cette dernière. Pour accélérer la procédure et à moins que les parties concernées ne conviennent d'une autre formule, les opérations devraient être réparties entre elles, chacune remplissant les tâches qui relèvent de son propre domaine de compétence. Ainsi, la partie d'origine devrait, aux termes de l'article 3, paragraphe 8, fournir à la partie touchée les informations utiles concernant l'activité proposée, et recevoir les observations et objections, à moins que celles formulées par le public de la partie touchée ne soient directement transmises à l'autorité compétente.

A l'opposé, la partie touchée sera chargée de préciser les modalités de diffusion dans son propre pays des informations sur l'activité proposée (par voie de presse, d'affiche ou d'autres supports). Elle devra également recueillir les observations et objections et les transmettre à la partie d’origine ou à son autorité compétente, à moins que ces observations et objections ne soient transmises directement à la partie d’origine ou à son autorité compétente.

Conformément à l’article 4, paragraphe 2, la partie d’origine devra transmettre le dossier sur l’EIE à la partie touchée et, à moins que les observations ne soient transmises directement à l’autorité compétente, recueillir ces observations. La partie touchée devra préciser les modalités de diffusion du dossier auprès de ses autorités et du public et, à moins que les observations ne soient directement transmises à la partie d’origine ou à son autorité compétente, recueillir ces observations et les transmettre à la partie d’origine ou à son autorité compétente. La façon dont les opérations mentionnées à l’article 4, paragraphe 2, seront effectuées devra être conforme à la procédure d’EIE de la partie d’origine, puisque c’est elle qui est applicable pour l’activité proposée. Les informations devront être mises à la disposition du public et de la partie touchée, conformément à la pratique normale de cette dernière en matière de diffusion de l’information.

Application intérimaire

Des réunions de signataires de la Convention sur l’EIE, ouverte à tous les pays membres de la Commission économique pour l’Europe, se sont tenues en 1991, 1992, 1994, 1995, 1996 et 1997. Ces réunions ont donné lieu à un examen des actions engagées par les signataires pour mettre en œuvre la Convention sur l’EIE dans l’attente de son entrée en vigueur, à une étude des aspects juridiques, administratifs et méthodologiques de son application concrète, à un examen des moyens et méthodes de renforcement de la capacité des futures parties, en particulier des pays à économie en transition, de se conformer aux obligations prévues par cette convention, ainsi qu’à l’établissement d’un programme de travail. Un projet de règlement intérieur pour les réunions des parties a été rédigé. Les pays membres de la Commission économique pour l’Europe prennent actuellement les mesures nécessaires à l’application des dispositions de la Convention sur l’EIE au niveau infrarégional, dans le cadre notamment d’accords bilatéraux et multilatéraux ou d’autres accords touchant à cette convention.

Un certain nombre d’accords bilatéraux et multilatéraux existants sont utilisés pour la mise en œuvre de la convention. En Hongrie, par exemple, les accords bilatéraux sur les cours d’eau transfrontières conclus avec des pays voisins visent des activités qui pourraient avoir un impact préjudiciable sur la qualité et les quantités des eaux en cause et comprennent des dispositions prévoyant la soumission d’informations sur ce type d’impact. L’accord bilatéral conclu entre la Hongrie et l’Ukraine en matière de coopération environnementale prévoit pour les activités proposées susceptibles d’avoir un impact transfrontière préjudiciable à l’environnement une coopération dans le domaine de l’évaluation de cet impact. En Finlande, la coopération en matière d’EIE dans un contexte transfrontière est, dans de nombreux cas, assuré par des organes mixtes. Le mandat de ces organes et les modes de coopération sont définis par des accords. La Finlande est partie à ce type d’organe mixte et, dans les autres cas, coopère régulièrement avec d’autres pays dans le cadre de plusieurs accords. Certains accords comportent des dispositions sur le droit des parties d’obtenir des informations sur un projet envisagé et de participer aux processus de programmation et d’autorisation.

En outre, de nouveaux accords de coopération sont actuellement négociés. Aux Pays-Bas, par exemple, des initiatives ont été prises en vue d’engager des discussions bilatérales avec l’Allemagne et la Belgique. Parmi les exemples d’expériences particulières dans le domaine de l’EIE transfrontière on peut citer l’application de la Convention conclue entre la Croatie et la Hongrie, la Hongrie et la Slovaquie et les Pays-Bas et l’Allemagne. En Finlande, la première notification aux termes de la convention a été transmise à la Suède à la fin de l’automne 1994. Cette notification comportait des informations sur le projet de construction d’un lac artificiel (barrage et réservoir) à Vuotos, en Laponie. Il est probable que la création de ce réservoir aura un impact néfaste sur la qualité de l’eau dans la baie de Bothnie qui se trouve également en territoire suédois. Dans le cadre d’autres accords et arrangements, la Finlande et les pays voisins ont coopéré également en matière de procédure d’autorisation des projets envisagés.

La Convention sur l’EIE est perçue comme un instrument juridique international novateur visant à parvenir à un développement durable et à éviter, réduire et contrôler les impacts transfrontières sur l’environnement. L’importance de cet instrument juridique en tant qu’outil efficace d’une promotion d’une coopération internationale dynamique, directe et orientée vers l’action au niveau régional est de plus en plus grande, compte tenu du nombre croissant de membres de la Commission économique pour l’Europe.

V. Lignes directrices de la Commission économique européenne concernant l’accès à l’information sur l’environnement et la participation du public à la prise de décisions en matière d’environnement

Poussé par la demande croissante d’une participation du public à la prise de décisions en matière d’environnement et par les dispositions de la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière relative à l’information du public, la Commission économique européenne a élaboré des lignes directrices sur l’accès aux informations sur l’environnement et la participation du public à la prise de décisions en matière d’environnement. Contrairement à la convention, les lignes directrices n’ont pas de valeur légale. Par contre, elles sont applicables dans tout contexte national et ne portent pas principalement sur les aspects transfrontières. On trouvera ci-dessous une rapide présentation du contenu de ces lignes directrices.

Accès à l’information sur l’environnement

° Les personnes physiques ou morales doivent pouvoir accéder librement à l’information sur l’environnement, sans distinction de citoyenneté, nationalité ou domicile.

° Les pouvoirs publics (au niveau national, régional et local) doivent fournir des informations sur l’environnement.

° Les pouvoirs publics doivent recueillir et mettre à jour des informations et s’assurer de leur bonne diffusion.

° Les Etats doivent prendre les mesures nécessaires pour rendre les systèmes d’information transparents.

° Une demande d’information ne pourra être rejetée que si elle touche à :

— la confidentialité des travaux des pouvoirs publics, les relations internationales ou la défense nationale ;
— la sécurité publique ;
— des affaires non encore jugées ou faisant l’objet d’une enquête ;
— la confidentialité commerciale et industrielle ;
— la confidentialité de données regardant la vie privée ;
— des éléments fournis par un tiers sans que celui-ci n’y soit légalement tenu et qu’il ait consenti à leur divulgation ;
— des éléments dont la divulgation pourrait mettre en péril l’environnement.

° Les pouvoirs publics doivent répondre à une demande dans les six semaines au plus tard.

° Les informations sur l’environnement figurant dans les registres de l’administration doivent être accessibles gratuitement.

° Les Etats doivent donner une large publicité aux documents et instruments juridiques nationaux et internationaux importants.

° Les Etats doivent encourager les entités dont les activités ont un impact néfaste important sur l’environnement à rendre compte régulièrement de leurs activités au public.

Participation du public

° Les Etats doivent faciliter la participation du public au processus de prise de décisions en matière d’environnement.

° Les Etats sont encouragés à mettre en place des procédures formelles et informelles de consultation.

° Les Etats doivent encourager la participation du public à l’élaboration de la politique de l’environnement et à la prise des décisions revêtant un intérêt particulier pour les communautés régionales et locales.

° Les consultations doivent intervenir au début du processus de prise de décisions, à un moment où les choix n’ont pas encore été opérés et où l’influence du public peut effectivement s’exercer.

° C’est aux autorités qu’il revient de former effectivement les fonctionnaires, afin qu’ils connaissent mieux leur obligation de permettre au public d’accéder à l’information et de faciliter sa participation au processus de prise de décisions.

° Les Etats doivent prendre des dispositions pour veiller à ce que l’opinion publique soit prise en compte.

° Les Etats doivent s’assurer de la participation du public au moyen de règles de procédures explicites, telles que celles régissant l’EIE et l’octroi d’autorisation ou de licences. Ces règles pourraient englober :

— le droit d’être entendu ;
— le droit de proposer des solutions de rechange ;
— la fixation d’un délai raisonnable pour formuler les observations ;
— le droit à une décision motivée ;
— le droit de recourir à une procédure administrative/judiciaire pour faire appel des décisions.

° Les Etats sont encouragés à adopter pour norme minimum les obligations et recommandations sur l’EIE figurant dans la Convention d’Espoo.

Recours administratif et judiciaire

° Le public doit avoir accès à des recours administratif et judiciaire.

° Des garanties légales doivent être mises en place de façon à veiller à ce que les voies de recours soient objectives, ouvertes, transparentes et équitables.

Mise en œuvre des lignes directrices

° Mise en place d’un cadre réglementaire précis prévoyant des garanties formelles et institutionnelles et des programmes de mise en œuvre appropriés.

° Les Etats doivent reconnaître le rôle particulier des pouvoirs locaux et régionaux et leur déléguer l’autorité nécessaire pour veiller à la mise en œuvre.

° Les Etats doivent encourager l’éducation et la formation du public en général et de groupes cibles déterminés dans le domaine des méthodes et techniques d’accès à l’information et de participation du public.

Lorsqu’ils ont approuvé les lignes directrices durant la 3^e Conférence ministérielle intitulée «Un environnement pour l’Europe» qui s’est tenue à Sofia (Bulgarie) en 1995, les ministres ont souligné l’importance de l’élaboration d’une convention régionale sur la participation du public prévoyant une intervention appropriée des organisations non gouvernementales. La Convention de la Commission économique pour l’Europe sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement a été ouverte à la signature à la 4^e Conférence ministérielle sur «Un environnement pour l’Europe» qui s'est tenue à Aarhus (Danemark) en 1998. Le Groupe de travail chargé d'élaborer la Convention a consulté le CPLRE sur le projet de texte.

Cette nouvelle convention, ainsi que les dispositions applicables de la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière et d’autres conventions de la Commission économique pour l’Europe dans le domaine de l’environnement constitueront un instrument puissant de promotion de la protection de l’environnement et de développement de la démocratie et de la société civile au niveau paneuropéen.

VI.  La Convention de Aahrus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement

La Convention a été adoptée et signée lors de la 4e Conférence ministérielle «un environnement pour l'Europe» qui s'est tenue à Aarhus (Danemark), le 25 juin 1998. Trente-neuf pays et la Communauté européenne l'ont déjà signée.

Cette Convention va plus loin que les conventions traditionnelles relatives à l'environnement dans les obligations qu’elle impose aux autorités publiques vis-à-vis de la population en général. Elle a aussi un caractère plus intersectoriel car elle couvre tous les domaines de l'environnement, comme l'eau, l'air, le sol, les produits chimiques, la biodiversité, la santé humaine et les conditions de vie. Elle fixe des conditions plus précises d'ouverture et de transparence dans les processus décisionnels et l'accès à toutes les informations relatives à l'environnement et, de cette façon, elle va renforcer à la fois la protection de l'environnement et la démocratie dans la région de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE).

Après deux années de négociations difficiles, la version définitive de la Convention de Aarhus est le fruit d'un compromis qui a permis de rallier divers gouvernements. Ce processus a bénéficié de la participation sans précédent d'organisations non gouvernementales (ONG) dont une coalition d’ONG paneuropéenne, le Centre régional de l'environnement pour l'Europe centrale et orientale (REC) et d'autres, sans lesquelles beaucoup d'initiatives nouvelles n'auraient pas été prises.

La convention va bien au-delà des normes en vigueur en droit international et dans la législation environnementale de beaucoup de pays. Parmi les éléments positifs, on peut citer:

° une approche fondée sur le droit selon laquelle l'accès à l'information, aux processus décisionnels et à la justice reposent sur le droit à un environnement sain ;

° une définition de l’autorité publique s'étendant à tous les organismes gouvernementaux (ayant ou non un rapport avec l’environnement) ainsi qu'aux organismes privés fournissant des services sous l’autorité d’un organe public ;

° le principe que tout membre du public a le droit d'être informé sans discrimination et sans être tenu de faire valoir un intérêt ;

° une définition large des informations relatives à l'environnement, incluant celles ayant un rapport avec la santé de l'homme ;

° une étude d'intérêt public pour, en principe, toutes les dérogations au droit d’accès à l'information ;

° une limitation des dérogations pour cause de secret commercial afin qu'elles ne s'appliquent pas aux informations sur les émissions qui sont pertinentes pour la protection de l'environnement ;

° la mise à disposition du public aussitôt que possible des informations demandées et la définition des conditions de sa participation aux décisions spécifiques ayant un fort impact sur l'environnement, avec notamment l’obligation de tenir dûment compte du résultat de la consultation du public ;

° examen dans des délais très brefs et à un faible coût par un organe indépendant des demandes d'information et de participation auxquelles ont été opposé un refus ;

° l'inclusion d'institutions de l'Union européenne ;

° l'obligation pour les Parties de promouvoir l’application des principes de la convention au niveau des organisations internationales dans les domaines ayant trait à l'environnement.

Cette convention est perçue par beaucoup comme une étape importante dans la bonne direction, mais il convient de l'améliorer encore. Plusieurs gouvernements et les ONG souhaitaient des dispositions plus fermes sur certains points, mais les divergences de vue n'ont pas permis de satisfaire tout le monde. Les ONG se sont félicitées de la Convention, mais n'ont pas caché leurs critiques sur les nombreuses faiblesses, lacunes et ambiguïtés qu'elle contient, par exemple :

° elle exige l'établissement de registres sur les rejets et les transferts de polluants, mais remet à plus tard l'obligation de tenir ce registre ;

° elle donne une liste longue et imprécise des demandes d'information pouvant faire l'objet d’un refus ;

° elle n'impose pas de façon claire et précise de rendre certains types d'informations sur l'environnement disponibles sur Internet ;

° elle omet de faire référence à la santé de l'homme dans les articles traitant de la participation et de la justice ;

° elle n'impose pas de façon ferme la participation du public à l’élaboration des plans, programmes, politiques et législations relatives à l’environnement ;

Certes, l'Europe s'oriente doucement vers des formes de démocratie plus participative, mais il existe encore des problèmes importants dans chacune des régions principales. Alors que les pays d'Europe centrale et orientale tendent à inclure dans leur constitution des dispositions protégeant les droits à l'information, à la participation et à la justice, ils n’élaborent que très peu de lois spécifiques détaillées capables de garantir ces droits dans la pratique. En Europe occidentale, les lois spécifiques fixant des procédures concrètes sont plus nombreuses, particulièrement dans le domaine de l'information, mais il existe des écarts importants au sein de la région. Il y a matière à améliorer les lois et les pratiques relatives à la participation du public dans tous les pays européens.

Les lois seules ne suffisent pas à créer une véritable démocratie participative. Des changements culturels s'imposent, notamment dans les pays où, par tradition, le secret officiel a des racines profondes. Dans les pays où le secteur des ONG est actif, le public participe davantage et est mieux informé.

Le droit à l'information

° La plupart des pays européens reconnaissent maintenant le droit d'accès à l'information à toute personne physique ou morale, sans qu'elle ait à faire valoir un intérêt et indépendamment de leur nationalité, citoyenneté ou domicile. Cependant, un petit nombre de pays n'appliquent pas encore ce principe à « toute personne ».

° Dans les pays qui n'ont pas de lois générales sur la liberté de l'information, une définition étroite de l'information en matière d'environnement peut empêcher le public d'accéder à certaines informations importantes dans ce domaine (par exemple celles relatives à la santé de l'homme, aux OGM, à l'énergie, à l'analyse économique liée aux décisions politiques, programmes et plans environnementaux).

° A l'Est comme à l'Ouest, des catégories d'information globalement définies et bénéficiant de dérogations donnent un pouvoir excessif aux autorités publiques de retenir l'information sans réel motif («secret d'Etat» ou «secret officiel» à l'Est ; «communication interne», «procédure confidentielle de l’Administration» ou «information communiquée volontairement» à l'Ouest ; secret commercial partout). L’obligation de réaliser une étude d'intérêt public en cas de rétention de l'information, semble une bonne pratique qui est déjà appliquée dans quelques pays.

° Il existe des écarts considérables dans les délais de communication des informations, allant de quelques jours à deux mois et plus. L'absence totale de réponse est aussi un problème.

° Le coût excessif de l'information tend à être un problème davantage dans les pays occidentaux que dans les pays nouvellement indépendants et d'Europe centrale et orientale, même si, paradoxalement, ce sont généralement les pays occidentaux qui se sont dotés de règles pour éviter une tarification trop lourde. Dans les nouveaux Etats indépendants et certains pays d'Europe centrale et orientale, l'absence de matériel de reproduction est souvent un problème plus important que les tarifs élevés.

° Malgré les progrès considérables sous l'angle de l'efficacité et des coûts réduits grâce à la possibilité d'obtenir des informations par voie électronique, aucun des pays étudiés n’obligent les autorités publiques à fournir leurs informations sous cette forme ni à placer certains types d'informations sur Internet, bien que cette pratique commence à faire son apparition dans plusieurs pays.

° Les pays n'imposent pas généralement au secteur privé de fournir des informations au public sauf dans les cas de risques élevés ou d'incidents de pollution. Il y a des différences considérables entre les pays dans les mécanismes mis en place pour obliger le secteur privé à fournir des informations aux autorités publiques. La tendance à la déréglementation de l'industrie a conduit à s'en remettre excessivement à une approche volontaire. L'introduction de registres obligatoires de rejet et de transfert de polluants, instrument puissant pour collecter des données sur les pollueurs potentiels et les introduire dans le domaine public, en est encore à un stade peu avancé en Europe par rapport aux Etats-Unis, par exemple.

Le droit à la participation

° La participation du public à l'élaboration des lois et des règlements intervient dans la phase parlementaire et dans une mesure très limitée (par exemple à travers des auditions auxquelles prennent part des ONG représentatives). Au cours de la phase exécutive, la marge laissée à la participation est un tout petit peu plus grande, mais certains des éléments essentiels font défaut (par exemple, dans de nombreux pays, les projets de réglementation ne sont pas accessibles au public). Un petit nombre de pays (par exemple la Hongrie) offrent des possibilités de participation très larges aux ONG, ce qui montre ce que l'on peut faire lorsque la volonté politique est présente.

° La participation du public à l'élaboration des politiques, programmes et plans est assurée dans une certaine mesure dans la plupart des pays occidentaux et d'Europe centrale et orientale, mais beaucoup moins dans les pays nouvellement indépendants. Des modèles intéressants de partenariats entre des ONG et des autorités publiques sont apparus dans certains pays d'Europe centrale et orientale et en Europe occidentale, mais des améliorations importantes sont nécessaires dans la plupart des pays.

° Un nombre important de pays ont maintenant recours à l'Evaluation stratégique environnementale (ESE), dans le cadre de laquelle le public participe à l'élaboration des politiques, programmes et plans ; quelques pays consultent aussi le public durant la phase d’élaboration de la législation, mais dans l'ensemble, cette procédure est très peu utilisée dans les pays d'Europe centrale et orientale.

° Dans les pays nouvellement indépendants, les dispositions prévoyant la participation du public aux études d’impact sur l'environnement sont tout à fait inadéquates et il est urgent de les réviser. Les pays d'Europe occidentale, centrale et orientale prévoient la participation du public à la phase d'examen de la documentation relative à l'étude d'impact, mais dans pratiquement tous les pays d'Europe centrale et orientale, le public ne participe pas à la définition du champ de l'étude d'impact, qui est une phase cruciale.

° La participation du public à la délivrance des autorisations d'entreprendre des activités spécifiques est tout à fait limitée dans la plupart des pays, surtout dans les pays nouvellement indépendants, où cette participation est souvent limitée au public «concerné» et où il n'existe pas de mécanisme approprié pour veiller à ce que les arguments soient sérieusement pris en compte.

° Un nombre restreint mais non négligeable de pays prévoit l'organisation de référendums et le droit d'initiatives législatives pour impliquer directement le public dans les décisions.

Le droit à la justice

° La possibilité pour le public de faire appliquer directement les lois sur l'environnement à travers une procédure judiciaire est très limitée en Europe, bien que quelques pays prennent des mesures dans ce sens, par exemple, en octroyant le statut consultatif à des ONG spécialisées dans les questions d'environnement.

° Les règlements restrictifs sont l'une des principales causes limitant l'accès à la justice. Dans certaines procédures administratives, la tendance est à une plus grande ouverture, surtout en ce qui concerne l'accès à l'information, et la consultation d'ONG dans des procédures spécifiques.

° Le coût est un réel obstacle à l'accès à la justice dans de nombreux pays, surtout dans les pays nouvellement indépendants. Dans quelques pays, les ONG et les citoyens sont dispensés des frais de justice lorsque la protection de la santé est en cause.

° La difficulté d'obtenir une assistance obligatoire est l'une des principales pierres d'achoppement de l'accès à la justice pour les questions d'environnement.

° Des mécanismes de recours administratifs ou quasi judiciaires à coût réduit (par exemple, à travers le système de la médiation dans les pays scandinaves et d'autres) peuvent être un moyen souple et rapide de régler les litiges et d’alléger la charge des tribunaux.

VII. Quelques exemples d'application des obligations légales mentionnées précédemment

Droit d'être informé et consulté

La République tchèque et l'Estonie n'ont aucune disposition juridique accordant aux collectivités locales et régionales situées au-delà de leurs frontières le droit d'être informées sur des constructions sur leur territoire.

Plusieurs conventions obligent la Finlande à informer et mener des négociations au sujet de l'impact d'un projet sur l'environnement. Ce sont la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontier, la Convention sur la protection de l'environnement marin de la région de la mer Baltique, la convention signée entre la Finlande, la Norvège, la Suède et le Danemark sur la protection de l'environnement et divers accords sur les eaux transfrontalières et sur la communication concernant les problèmes de sécurité des usines nucléaires.

En Allemagne, l'article 4 de la loi sur l'aménagement du territoire fédéral prévoit une information réciproque et des discussions dans le cas de projets et de mesures affectant les Etats voisins. La loi n'accorde aux collectivités locales étrangères aucun droit d'information ou de participation en matière d'aménagement du territoire. Mais les administrations de l'aménagement du territoire de l'Etat voisin qui sera affecté par un projet sont censées être associées au processus d'aménagement et au vote. Ces administrations sont alors libres d'y associer à leur tour les collectivités locales concernées, si elles le jugent utile.

La législation irlandaise en matière d'aménagement, avec l'article 31 du Règlement de 1994 sur les collectivités locales (aménagement et développement), oblige les collectivités locales à informer le ministre de l'Environnement de tout projet d'aménagement risquant d'avoir des effets importants sur l'environnement d'un autre Etat membre de l'Union européenne. Pour l'Irlande, cet article concerne dans la pratique les effets transfrontaliers produits par ses mesures d'aménagement en Irlande du Nord et vice versa. Dans ce cas, la concertation se fait entre les autorités locales et nationales irlandaises et le ministère de l'Environnement de l'Irlande du Nord, autorité chargée de l'aménagement de cette région.

Les procédures de notification de la population en Irlande garantissent que les communautés et autorités territoriales seront informées de l'existence d'une évaluation d'impact sur l'environnement d'une mesure risquant d'avoir des effets transfrontaliers. N'importe quelle communauté et n'importe quel individu, quel que soit son lieu de résidence, peut commenter le projet.

En Italie, les collectivités locales participent à la procédure concernant les études de l’impact transfrontalier sur l’environnement en envoyant des observations écrites aux autorités pertinentes.

Au Luxembourg, la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontier est reprise dans la loi du 29 juillet 1993. La loi reprend les dispositions de la convention concernant la consultation de la population frontalière et la procédure de réclamation d'un pays étranger sur l'impact transfrontalier d'une construction.

Aux Pays-Bas, la loi sur l'aménagement de l'espace prévoit que les collectivités et autorités situées de l'autre côté de la frontière ont le droit d'être informées et de participer aux questions d'aménagement du territoire. De la même façon, les communautés ou autorités allemandes ou belges peuvent présenter des réclamations qui sont prises en compte dans les procédures d'aménagement au même titre que celles des communautés et autorités néerlandaises.

Au Portugal, des études d'impact sur l'environnement sont engagées pour des projets concernant un vaste territoire. Les projets tels que les voies de communication, les industries polluantes et les barrages nécessitent des études d'impact. Dans ce cas, l'administration centrale, la Commission de coordination régionale, les collectivités locales, les associations de protection de la nature et les citoyens jouent un rôle important pour engager et favoriser un échange d'informations et des débats entre les deux pays.

En Roumanie, les règles en vigueur exigent l'évaluation de l'impact sur l'environnement de certains projets, mais ne prévoient pas d'étudier leur impact transfrontalier. Il n'existe pas de règle explicite concernant le droit des autorités et collectivités territoriales d'être directement informées des projets ayant un impact transfrontalier. Cependant, il est possible d'informer des autorités étrangères d'activités ayant un tel impact. Cela se fait par le biais de comités bilatéraux créés dans le cadre des conventions bilatérales signées pour la protection de l'environnement (par exemple les comités mixtes roumains et moldaves).

En République slovaque, le droit d'être informé et de participer à l'aménagement de certaines constructions (bâtiment, équipement ou toute autre opération) est précisé par la loi 127/1994 Dg concernant l'impact sur l'environnement.

La Suède applique également les dispositions de la Directive de l'Union européenne (85/337/EEC) et de la Convention Espoo pour ce qui est de l'organisation de procédures de consultation.

En Suisse, pour les usines hydroélectriques, tous les accords bilatéraux prévoient que les autorités ont un devoir de consultation et d'information. Un principe similaire a été fixé dans la loi fédérale sur l’aménagement du territoire.

En Turquie, aucune disposition juridique n'existe pour informer les collectivités locales d'un pays voisin de l'impact transfrontalier d'un projet.

Au Royaume-Uni, le ministère de l'Environnement (Irlande du Nord) a conclu un accord de réciprocité avec la République d'Irlande selon lequel tout projet d'aménagement pouvant avoir des effets importants sur l'environnement fait l'objet d'une notification.

Droit de déposer une plainte

En Bulgarie, des plaintes peuvent être présentées par des pays étrangers en vertu de plusieurs accords internationaux auxquels le pays est partie, comme les accords concernant la couche d'ozone, la pollution atmosphérique transfrontalière, les accidents industriels, la protection et l'utilisation des cours d'eau frontaliers et des lacs internationaux.

En principe, les tribunaux nationaux de la République tchèque peuvent recevoir des plaintes de l'étranger en vertu de la loi sur le droit international (n° 97/1963).

En Allemagne, les tribunaux nationaux jugent des recours présentés par des Etats voisins dans les mêmes conditions que ceux présentés par les citoyens allemands. Il n'existe aucune procédure de réclamation pour les décisions d'aménagement du territoire, ni sur le plan interne, ni de l'étranger.

La Convention sur la protection de l'environnement signée en 1974 par le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède prévoit que les personnes exposées à une nuisance provenant d'un autre pays ont le droit de se plaindre aux tribunaux ou autorités du pays en question, en principe dans les mêmes conditions que les ressortissants de ce pays.

En Roumanie, il n'existe pas encore de procédure juridique permettant à des Etats étrangers de présenter une plainte concernant l'impact transfrontalier d'une construction spécifique.

En Suisse, aucune disposition juridique ne prévoit la possibilité de recevoir des plaintes d'un pays étranger concernant des problèmes d'impact transfrontalier de certaines constructions sur l'environnement. Cependant, la législation suisse n'exclut pas cette possibilité.

Evaluations et études de l'impact transfrontalier

En Autriche, les études sur l'impact économique, spatial et environnemental transfrontalier de projets sont rares. Des études ont été organisées récemment sur les parcs et des centrales électriques transfrontières.

Des études sur la pollution atmosphérique transfrontalière ont été réalisées en Bulgarie, notamment dans la région de la ville de Rousse. Certaines de ces études sont effectuées par les autorités régionales ou par des inspecteurs régionaux du ministère de l'Environnement.

Le comté de Pärnu (Estonie) se propose de lancer une étude d'impact sur le projet d'aménagement du port d'Ainazhi (Lettonie). Cette étude devrait évaluer l'impact sur l'environnement, l'impact socio-économique et analyser les possibilités de participation à une zone de libre-échange.

Une commission intergouvernementale a été établie entre l’Italie et la France en 1996 et chargée des préparatifs de construction d’un train à grande vitesse entre Lyon et Turin.

En Allemagne, la participation à un projet couvrant la frontière du Brandebourg et de la Pologne est prévue par l'autorité suprême d'aménagement du territoire en accord avec l'autorité polonaise équivalente, conformément à l'article 4 du Décret sur l'exécution des procédures d'aménagement de l'espace. Cela signifie que les voïvodships polonaises voisines participeront à la préparation et à l'exécution des mesures d'aménagement. Cela s'est déjà produit pour les projets concernant un parc commercial, une rocade transfrontalière et la création d'un centre eurotransport et de commerce. Les autorités chargées d'aménager le réseau routier dans le Land de Brandebourg choisissent également leurs projets en coopération étroite avec les administrations polonaises correspondantes. De cette façon, les organes polonais et allemands effectuent simultanément les études d'impact sur l'environnement. Les autorités allemandes responsables de la construction des routes élargissent leurs études d'impact concernant les nouvelles routes en prévoyant de nouveaux passages de frontière.

Le 14 mars 1997, la Lettonie a signé avec l’Estonie un accord sur l’étude de l’impact pour l’environnement dans un contexte transfrontier. Cet accord couvre des activités sur quinze kilomètres de part et d’autre de la frontière commune. Ces activités portent notamment sur des centrales nucléaires, le traitement et la transformation de l’amiante, des installations industrielles, la construction d’autoroutes et d’aéroports, des installations d’élimination de déchets, des projets d’aménagement de certains cours d’eau, l’assèchement de marécages, le pompage de l’eau et l’extraction de ressources minérales.

La Lituanie, la Lettonie et le Bélarus ont signé un accord pour la surveillance de la centrale nucléaire d'Ignalina. D'autres études d'impact transfrontalier seront prévues dans les projets d'aménagement de l'espace transfrontalier.

VII. La Commission franco-allemande et la Commission germano-suisse pour la sûreté des installations nucléaires frontalières

Le Bade-Wurtemberg, Land situé dans le sud-ouest de l'Allemagne, est limitrophe à la fois de la France et de la Suisse. La centrale nucléaire de Fessenheim (France), qui comporte deux réacteurs à eau sous pression ayant chacun une puissance électrique nette de 880 mégawatts, est située directement à la frontière, au bord du Rhin. Du côté suisse, plusieurs installations nucléaires se concentrent tout près de la frontière, dans un cercle dont le diamètre ne dépasse pas une dizaine de kilomètres : la centrale de Leibstadt, sur le Rhin, d'une puissance électrique nette de 1 030 MWe, les deux tranches plus anciennes de la centrale de Beznau, sur l'Aar, ayant chacune une puissance de 350 MWe nets, l'Institut Paul Scherrer (centre de recherches nucléaires) à Würenlingen et l'installation centrale de stockage temporaire de déchets radioactifs de toutes catégories qui est en cours de construction, également à Würenlingen.

Etant donné le risque élevé inhérent aux centrales nucléaires et la sensibilité exacerbée de la population à l'égard de ces installations, une coopération transfrontalière qui fonctionne bien présente un intérêt vital pour le Land de Bade-Wurtemberg. Elle est indispensable pour protéger efficacement les intérêts du Land en matière de sécurité et pour fournir à la population vivant à proximité de la frontière les informations précises qu'elle est en droit d'attendre.

La coopération avec la France s'effectue à travers la Commission franco-allemande pour la sûreté des installations nucléaires.

La commission a été instituée en 1976, aux termes d'un accord conclu entre le ministre de l'Intérieur de la République Fédérale d'Allemagne et le ministre de l'Industrie et de la Recherche de la République française. Elle s'inscrit dans le prolongement des contacts bilatéraux établis entre les autorités françaises et allemandes dès 1972, à l'occasion de la construction de la centrale nucléaire de Fessenheim.

La commission, qui s'occupe de toutes les questions techniques liées à la sécurité nucléaire, à la radioprotection et aux plans d'urgence, regroupe les interlocuteurs suivants :

° du côté français, la Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), relevant du ministère français de l'Industrie, et la Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ;
° du côté allemand, le service chargé de la sécurité nucléaire au sein du ministère fédéral de l'Environnement, de la Protection de la nature et de la Sûreté des réacteurs, et les autorités responsables des questions nucléaires du Bade-Wurtemberg, de la Rhénanie-Palatinat et de la Sarre ;
° des experts des deux pays.

Actuellement, trois groupes de travail sont chargés d'examiner de manière approfondie les questions techniques en suspens :

° le Groupe de travail 1 «Sûreté des réacteurs à eau sous pression» dont les membres débattent de la sécurité des installations nucléaires comprenant des réacteurs à eau sous pression et échangent des informations sur les événements et expériences d'exploitation dans les centrales nucléaires de référence de 900 MW (Fessenheim (F) et tranche 1 de Neckarwestheim (D)) ainsi que dans les installations de référence de 1 300 MW (Cattenom (F) et tranche 2 de Philippsburg (D)) ;

° le Groupe de travail 2 «Plans d'urgence» qui se consacre à la coopération transfrontalière en matière de mesures d'urgence, à la communication et à l'organisation conjointe d'exercices de crise ;

° le Groupe de travail 3 «Radioprotection» qui étudie les questions concernant les rejets de substances radioactives dans l'environnement et la surveillance radioécologique autour des installations nucléaires, des deux côtés de la frontière.

L'objectif essentiel de cette coopération bilatérale est de permettre à l'Etat voisin de déterminer avec précision si les mesures de sécurité prises dans une installation frontalière suffisent à sauvegarder ses intérêts légitimes concernant la protection, et de lui permettre de s'assurer que la réglementation en vigueur sur son territoire en matière de radioprotection est respectée, aussi bien lors du fonctionnement normal que lors d'incidents éventuels.

A cette fin, la commission franco-allemande a notamment établi des comparaisons en matière de sécurité entre les réacteurs nucléaires de 900 MW de Fessenheim (F) et de la tranche 1 de Neckarwestheim (D), et entre les réacteurs de 1 300 de Cattenom (F) et de la tranche 2 de Philippsburg (D). Elle a rédigé et publié des rapports sur ces études pour informer les populations concernées en France et en Allemagne.

En outre, pour mettre à jour ces comparaisons, la commission a confronté les mesures principales de réévaluation de la sûreté prises dans les installations de référence des deux pays depuis leur démarrage.

Dans le domaine de la radioprotection, des rapports comparatifs communs sont notamment consacrés aux méthodes appliquées dans les deux pays pour limiter et surveiller les rejets de substances radioactives dans l'environnement, aux modèles utilisés pour les calculs de propagation et aux programmes de surveillance radioécologique.

L'échange permanent d'informations concernant les incidents survenus dans les installations frontalières constitue également un élément essentiel de la coopération entre les deux pays. Cet échange est régi par un accord bilatéral spécifique. A cet égard, il importe que les autorités du pays voisin responsables de la sécurité et de l'information du public soient immédiatement averties de la survenue d'un incident et de sa gravité, afin de pouvoir, au besoin, réagir rapidement, donner à la population des informations précises et combattre efficacement les craintes injustifiées et les rumeurs.

Pour disposer de moyens de communication fiables, en particulier si un incident se produisait, on a installé des lignes téléphoniques spéciales, branchées en permanence, qui relient les autorités responsables de l'information des populations locales et de la protection contre les catastrophes en France (préfecture de Colmar) et en Allemagne (Regierungspräsidium (RP) de Fribourg).

La coopération entre l'Allemagne et la Suisse s'effectue à travers la Commission germano-suisse pour la sûreté des installations nucléaires.

Cette commission a été créée en 1983, aux fins de l'application de l'accord conclu le 10 août 1982 entre le Gouvernement de la République Fédérale d'Allemagne et le Gouvernement de la Confédération helvétique et portant sur l'information réciproque lors de la construction et du fonctionnement des installations nucléaires frontalières.

Elle a pris la relève des relations établies entre les administrations des deux pays depuis le début des années 70. La commission regroupe les interlocuteurs suivants : du côté suisse, le Service fédéral de la politique économique relative aux produits énergétiques (Bundesamt für Energiewirtschaft, BEW), sa Direction de la sûreté des installations nucléaires (Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen, HSK), responsable de la sécurité des installations nucléaires et de leur surveillance par l'Etat, ainsi que des représentants des cantons concernés; du côté allemand, le ministère fédéral de l'Environnement, de la Protection de la nature et de la Sûreté des réacteurs, et les autorités responsables des questions nucléaires du Land de Bade-Wurtemberg. Les deux pays font aussi appel à des experts.

Actuellement, quatre groupes de travail sont chargés de l'examen approfondi des questions techniques :

° le Groupe de travail 1 «Sûreté des installations», qui examine toutes les questions techniques d'intérêt commun relatives à la sûreté des installations nucléaires ;

° le Groupe de travail 2 «Plans d'urgence», qui s'occupe de la coopération transfrontalière en matière de mesures d'urgence, de la coordination lors des exercices de crise, ainsi que des moyens de communication ;

° le Groupe de travail 3 «Radioprotection», responsable de l'échange d'informations sur les rejets de substances radioactives et leurs effets sur l'environnement, des programmes de surveillance correspondants, ainsi que de toutes les questions d'intérêt commun concernant la radioprotection ;

° le Groupe de travail 4 «Gestion des déchets radioactifs», qui traite de toutes les questions relevant de ce domaine.

Lors de chaque nouvelle procédure visant à autoriser la construction ou le fonctionnement, en Suisse, d'une centrale nucléaire ou d'une installation de stockage temporaire, la commission établit un rapport sur les aspects essentiels de la sécurité nucléaire et de la radioprotection.

A cette fin, les autorités suisses mettent à bref délai à la disposition de la commission, les principaux documents relatifs au projet, conformément à l'accord intergouvernemental mentionné ci-dessus. Les autorités suisses présentent d'abord une demande, accompagnée d'un rapport sur la sécurité et éventuellement d'autres documents, puis un rapport d'expertise établi par la Direction de la sûreté des installations nucléaires.

La commission examine le projet sur la base de ces documents et d'éventuelles informations complémentaires. Elle compare notamment les critères techniques de sécurité et la réglementation en matière de radioprotection que le projet doit respecter en Suisse et en Allemagne. Il s'agit de déterminer si les conclusions auxquelles les autorités suisses sont arrivées dans leur rapport peuvent être approuvées par les autorités allemandes. Celles-ci examinent en particulier si les effets radiologiques de l'installation sur le territoire allemand sont compatibles avec la réglementation allemande en matière de radioprotection, aussi bien lors du fonctionnement normal que lors d'incidents éventuels.

A l'issue de ses délibérations et de ses études, la commission publie un rapport pour informer les populations concernées des deux côtés de la frontière. Les derniers rapports traitaient des sujets suivants :

° le projet d'implantation d'une installation de stockage temporaire de déchets radioactifs de toutes catégories près de la centrale de Beznau (rapport n° 91/1) ;

° les aspects liés à la sécurité et aux effets radiologiques du projet d'implantation d'une installation centrale de stockage temporaire de déchets radioactifs de toutes catégories à Würenlingen (rapports n^os 93/1 et 96/1) ;

° la prolongation pour dix ans de l'autorisation de fonctionnement de la tranche 2 de la centrale nucléaire de Beznau (rapport n° 94/2) ;

° enfin, le projet consistant à augmenter de 14,7 % la puissance de la centrale nucléaire de Leibstadt (rapport n° 96/2).

La question particulièrement importante de l'échange permanent d'informations sur les incidents survenus dans les installations frontalières est réglée, entre l'Allemagne et la Suisse ─ comme entre l'Allemagne et la France ─ par un accord international. En outre, des lignes téléphoniques spéciales, branchées en permanence, relient les autorités compétentes en Suisse (HSK, Nationale Alarmzentrale, à Zurich) et en Allemagne (RP de Fribourg, Landratsamt (LRA) de Waldshut) pour garantir qu'à tout moment une liaison non perturbée est disponible en cas de besoin.

Par ailleurs, les environs des centrales nucléaires de Fessenheim (France) et de Leibstadt (Suisse), situées toutes deux à la frontière, sont surveillés en permanence par, respectivement, treize et quatorze installations de mesure de la radioactivité, disposées en demi-cercle autour des centrales, du côté allemand. Ces installations sont reliées au dispositif de télésurveillance des réacteurs nucléaires (Kernreaktor-Fernüberwachungssystem, KFÜ) du Land de Bade-Wurtemberg, auquel elles communiquent automatiquement les mesures en cas de dépassement d'une valeur seuil, d'ailleurs peu élevée.

En résumé, les partenaires, à la lumière de l'expérience, portent un jugement très favorable sur la Commission franco-allemande et sur la Commission germano-suisse pour la sûreté des installations nucléaires. L'échange d'informations, très fructueux, se caractérise par la franchise et la confiance réciproques et par une collaboration active. Compte tenu du risque inhérent aux installations nucléaires et de la certitude que, dans le cas d'un événement grave, les effets ne s'arrêteraient pas à la frontière, une coopération transfrontalière qui fonctionne bien dans ce domaine constitue pour le pays voisin une condition