Raccomandazione 79 (2000)¹ su "Le risorse finanziarie delle autorità' locali rispetto alle loro competenze: un test concreto per la sussidiarietà" basata sul 4° rapporto generale sul controllo politico dell'applicazione della Carta europea dell'autonomia locale [Applicazione degli articoli 3.1, 4 (paragrafi 1-5) e 9 della Carta]

Il Congresso,

Vista la proposta della Camera dei poteri locali,

1. Constatando che la Carta europea dell'autonomia locale costituisce l'unico trattato internazionale di difesa dei diritti delle collettività locali in Europa e che a tutt'oggi è stata firmata e ratificata da 34 Stati membri del Consiglio d'Europa, mentre tre Stati membri l'hanno unicamente firmata e altri quattro Stati non l'hanno ancora firmata²;

2. Ricordando l'accordo del Comitato dei Ministri e la Relazione esplicativa della Carta che consentono, dal 1994, di garantire il controllo della sua applicazione da parte di un Gruppo di lavoro ad hoc assistito da un Gruppo di esperti indipendenti;

3. Avendo preso in esame, per questo tramite, i fondamenti giuridici e le condizioni di esercizio dell'autonomia locale negli Stati che hanno semplicemente firmato la Carta e ricordando che il suddetto esame costituisce un meccanismo di esortazione politica, e non un sistema di sanzione giuridica, che rispetta la grande diversità dei modelli e delle pratiche in materia di autonomia locale nei vari Stati europei e non cerca di uniformizzare tali modelli e tali pratiche. In tale prospettiva, questo meccanismo consente di tener conto delle caratteristiche che sono proprie ad ogni Stato e di interpretare le norme della Carta in modo evolutivo;

4. Considerando che queste attività, forse a causa del loro carattere misto politico-giuridico, rappresentano un mezzo politico potente volto ad esortare gli Stati membri del Consiglio d'Europa a tener conto dei principi fondamentali in materia di democrazia locale;

5. Persuaso che proprio per questa sua caratteristica, tale sistema di controllo dell'applicazione della Carta rappresenta un compromesso particolarmente appropriato per la verifica del rispetto di un trattato internazionale che riguarda l'organizzazione interna degli Stati. Per il suo tramite, le attività di controllo dell'applicazione della Carta vengono esercitate, a livello europeo, da amministratori locali, che, in definitiva, sono ugualmente gli stessi beneficiari delle disposizioni della Carta;

6. Ricordando che il Gruppo di lavoro sopraccitato esplica le proprie responsabilità seguendo due diverse procedure:

a) elaborando dei rapporti generali sull'applicazione dei vari articoli della Carta (controllo ex officio) ;

b) esaminando i ricorsi provenienti direttamente da quelle autorità locali che considerano che le disposizioni della Carta non siano state rispettate dalle autorità responsabili del loro proprio Stato (controllo su richiesta) ;

7. Compiacendosi della continuità e della serietà dell'attività del suddetto Gruppo di lavoro, grazie al quale le procedure finalizzate al rispetto della Carta hanno ormai tendenza ad istituzionalizzarsi in seno al Congresso. In tal contesto, occorre ugualmente essere consapevoli del fatto che le difficoltà incontrate nell'ambito di tali procedure non sono altro che la conseguenza diretta dell'impostazione approfondita e il più possibile obiettiva che il Gruppo di lavoro si è sforzato di seguire dopo l'istituzione prammatica e progressiva del processo di controllo politico dell'applicazione della Carta;

8. Ricordando che, sulla base di tale processo, il Congresso ha adottato, a partire dal 1994, 3 risoluzioni e 3 raccomandazioni³ relative ad un numero importante di articoli della Carta. Tali testi, basati su tre rapporti e sulla versione preliminare di un quarto rapporto, sono stati elaborati nel corso di 5 anni di attività dal Gruppo di lavoro assistito dal Gruppo di esperti indipendenti che lavora sotto la sua egida;

9. A seguito dell'esame del quarto rapporto sul tema “ le risorse finanziarie delle collettività locali rispetto alle loro competenze: un test concreto per la sussidiarietà” che rappresenta il raggiungimento di una nuova tappa del controllo dell'applicazione della Carta ex officio ;

10. Prendendo atto che questo 4° rapporto di controllo si basa ugualmente sulle conclusioni di una conferenza internazionale organizzata dal Gruppo di lavoro ad Ancona (Italia) il 14-15 e 16 ottobre 1999 sul tema “ Le Carte dell'autonomia locale e regionale del Consiglio d'Europa: la sussidiarietà in azione, le finanze e le competenze delle collettività locali e delle regioni”.

11. Esprime viva preoccupazione per l'applicazione insufficiente dell'articolo 9 della Carta relativo alle risorse finanziarie delle collettività locali e in particolare:

a) per la tendenza a diminuire le risorse proprie degli enti locali in un numero importante di Stati membri del Consiglio d'Europa;

b) per il fatto che in numerosi casi le risorse finanziarie degli enti locali non sono commisurate alle competenze che sono state loro assegnate dal legislatore, o delegate da altre autorità;

12. Invita gli Stati membri e il Comitato dei Ministri a tener conto dei punti contenuti all'Allegato I al momento di adottare delle decisioni relative agli enti locali e, più particolarmente, alla questione delle risorse finanziarie di tali enti rispetto alle loro competenze;

13. Invita il Comitato dei Ministri ad incaricare il Comitato Direttivo per la democrazia locale e regionale (CDLR), in cooperazione con il CPLRE, di indire una conferenza internazionale sulla suddetta questione, al fine di promuovere un dialogo aperto e costruttivo tra i rappresentanti delle autorità competenti negli Stati membri del Consiglio d'Europa.

14. Dopo aver adottato un parere [12 (1999)] molto favorevole sul progetto di Carta mondiale dell'autonomia locale, elaborato nel quadro delle attività della Commissione delle Nazioni Unite sugli insediamenti umani (UNCHS), invita i quarantun Stati membri del Consiglio d'Europa, da un lato, e il Comitato dei Ministri, dall'altro lato - in quanto rappresentante regionale, a livello mondiale, di questi stessi Stati, - a sostenere tale progetto e a comunicare il loro sostegno alle autorità delle Nazioni Unite interessate, mediante l'adozione della Carta di cui sopra.

ALLEGATO I

I. Le competenze degli enti locali:

a) Una delle prime condizioni necessarie all'applicazione del principio di sussidiarietà è rappresentata dal rispetto dell'articolo 3, paragrafo 1 della Carta europea dell'autonomia locale, mirante ad istituire degli enti locali che dispongano della “ capacità effettiva di risolvere e gestire, nell'ambito della legge, sotto la propria responsabilità e a vantaggio delle loro popolazioni, gran parte degli affari di pubblico interesse” (concetto dell'autonomia locale).

b) Tale capacità può esistere unicamente se viene riconosciuto alle collettività locali il diritto di esercitare delle competenze proprie nei settori che interessano più direttamente la loro comunità.
Tale diritto deve trovare la propria traduzione concreta mediante la devoluzione a tali collettività di un numero minimo di competenze di base stabilite dalla legge, oppure, meglio ancora, contenute nella Costituzione.
Può rivelarsi opportuno che delle legislazioni settoriali specifichino, settore per settore, il profilo preciso delle varie responsabilità dello Stato, da un lato, e di ogni livello interessato di enti locali, dall'altro lato. Tale precisazione può evitare di rimettere in causa l'autonomia che è già stata riconosciuta dalla Costituzione e dalle leggi di base.

c) Una clausola generale relativa alla competenza riconosciuta dalla legge, oppure, meglio ancora, dalla Costituzione, dovrebbe completare tale quadro normativo, dando il diritto alle collettività locali di operare in tutti i settori che non sono esclusi dalla loro sfera di competenza, o non sono attribuiti ad un'altra autorità.

d) Le leggi che definiscono i termini generali dell'esistenza e del funzionamento degli enti locali dovrebbero ugualmente contenere delle disposizioni di massima circa le loro competenze. Il cittadino sarebbe cosi' portato a considerare immediatamente che l'autonomia locale non è solo una questione di procedura amministrativa, ma riguarda in modo molto concreto dei settori particolarmente importanti della sua vita quotidiana. Tali leggi dovrebbero pertanto contenere un elenco indicativo delle competenze degli enti locali, mentre per lo sviluppo e la messa in opera di tali competenze ci si riferirà a delle leggi particolari.

e) Occorre evitare l’attribuzione di un numero importante di competenze alle collettività locali senza un compenso finanziario corrispondente. Le amministrazioni centrali non devono decentrare i problemi mirando unicamente a liberarsene sul piano finanziario. Un giusto equilibrio deve quindi essere ricercato in permanenza, affinché l'autonomia locale si traduca effettivamente in una libertà di scelta e nella capacità di adattare le prestazioni alle esigenze specifiche dei cittadini. Nella stessa ottica, la delega di troppe competenze fa correre il rischio di trasformare gli amministratori locali in semplici esecutori delle politiche nazionali. Inoltre, si comprende facilmente che più le competenze saranno importanti, più complicheranno la questione di una distribuzione uniforme delle prestazioni sull'insieme del territorio, e più occorrerà preoccuparsi di adattare l'intervento centrale per adeguare il margine di manovra delle collettività interessate e garantire una perequazione delle loro risorse.

II. Le risorse finanziarie degli enti locali :

a) Per esercitare le loro competenze nell'ambito della politica economica nazionale, gli enti locali devono disporre di risorse finanziarie proprie sufficienti, di cui possano disporre liberamente nell'esercizio delle loro competenze e che siano proporzionali alle medesime.

A tal proposito, il 4° rapporto sul controllo politico dell'applicazione della Carta da parte del Congresso ha evidenziato le seguenti carenze:

i. la quota limitata delle risorse proprie provenienti da imposizioni fiscali locali reali di cui gli enti locali possano stabilire l'aliquota: solo in 8 Stati membri del Consiglio d'Europa le autorità locali hanno un livello di risorse proprie pari o superiore al 50% delle loro risorse finanziarie totali;

ii. la tendenza ad una diminuzione delle imposte locali esclusive o comuni e la pratica delle autorità centrali o regionali di sostituirle con delle risorse acquisite mediante i trasferimenti o delle imposte ripartite che, pur non essendo dei veri trasferimenti, non possono venir decise in modo autonomo dalle collettività che le percepiscono;

iii. il posto preponderante che occupano ormai i trasferimenti rispetto alle risorse proprie, aggravato, in certi paesi, dalla parte importante delle sovvenzioni assegnate rispetto alle dotazioni generali;

iv. le imposte messe a disposizione degli enti locali non sono le più produttive. Predomina ancora una fiscalità fondiaria ed immobiliare, mentre le imposte sull'attività economica continuano a ridursi a nome del principio della libera concorrenza;

v. una certa confusione tra le funzioni destinate ad alimentare i bilanci locali, i compensi per le competenze trasferite e le perequazioni;

vi. l'assenza, in certi Stati, di criteri permanenti relativi alle modalità e agli obiettivi legati alla funzione di perequazione e il carattere discrezionale dei trasferimenti che sussiste presso certe autorità centrali o regionali;

vii. l'instabilità e la precarietà delle fonti di finanziamento delle autorità locali e la relativa debolezza del ricorso ai mutui da parte di queste ultime, come pure il permanere della tutela che ha l'occasione di manifestarsi a causa di tale debolezza;

viii. i controlli delle autorità centrali e regionali sui bilanci delle autorità locali che, talvolta, dissimulano un controllo a priori sulle opportunità delle decisioni di queste ultime, il che è contrario alla Carta;

ix. le conseguenze delle difficoltà finanziarie nazionali sull'autonomia locale, soprattutto nei paesi che devono rispettare degli obblighi imposti nell'ambito dell'applicazione del Trattato di Maastricht. Negli Stati dell'Unione europea e negli Stati candidati diretti all'adesione, le preoccupazioni di una politica di bilancio rigorosa spesso si traducono in vincoli finanziari globali più importanti, che non risparmiano gli enti locali, e perfino talvolta giustificano una perdita della loro indipendenza o sfociano su una rimessa in causa del decentramento stesso, visto come causa dell'aumento del disavanzo pubblico; tale problema esiste ugualmente per certi paesi dell'Europa centrale ed orientale, in considerazione delle raccomandazioni del Fondo Monetario Internazionale volte a ottenere una maggiore centralizzazione delle risorse finanziarie pubbliche.

x. gli inconvenienti delle procedure di cofinanziamento (Stato-autorità locali) in materia di investimenti pubblici.

b) Tenendo presenti questi punti - già comunicati dal Congresso nel quadro della sua Risoluzione 71 (1998) -, pare importante precisare un certo numero di concetti:

i. Con il termine risorse proprie si intendono le risorse finanziarie provenienti da decisioni autonome degli enti locali, di cui possano disporre liberamente, e, nel caso di imposizioni tributarie, di cui possano essi stessi stabilire le aliquote, in funzione dei loro bisogni e tenendo conto del livello di accettazione della pressione fiscale da parte dei cittadini che costituiscono la loro popolazione.
L'attribuzione di questo tipo di risorse agli enti locali deve venir definita mediante un atto giuridico formale, se possibile una legge o la Costituzione, che potrà venir revocato unicamente mediante un atto di revoca della stessa importanza giuridica;

ii. Una quota importante delle risorse delle collettività locali deve provenire dalla fiscalità propria e dalle imposte e canoni che devono poter fissare liberamente.
La fiscalità propria degli enti locali rappresenta un elemento di indipendenza e un simbolo dell'autonomia che tali organi rappresentativi derivano dalla loro elezione da parte dei cittadini. Nel fissare delle imposte locali, gli amministratori locali si impegnano di fronte ai loro cittadini. Tale impegno costituisce una forma di responsabilità degli amministratori in materia di offerta di servizi ai cittadini. In caso contrario, se le risorse finanziarie non vengono richieste direttamente agli elettori, ma provengono da altre fonti, gli amministratori possono più facilmente sentirsi sollevati dalla responsabilità di un buon utilizzo di queste risorse. Inoltre, il fatto di poter ricorrere a delle risorse fiscali proprie è un elemento di sicurezza per gli amministratori locali che possono in tal modo sapere su che tipo di risorse possono contare sul lungo periodo;

iii. Le imposte esclusive sono quelle che si avvicinano maggiormente alla definizione ideale. Ne fanno parte le imposte assegnate alla categoria di appartenenza della collettività interessata, ossia sono quelle che è la sola a poter riscuotere.
Attraverso le imposte esclusive le collettività locali sono in grado di manifestare più chiaramente la propria autonomia;

iv. Le imposte ripartite, ossia quelle imposte integralmente percepite da altre autorità, non devono venir incluse nella categoria della fiscalità propria delle collettività locali. Si tratta di risorse che assomigliano maggiormente ad un trasferimento, piuttosto che ad un'imposta.
Infatti, le collettività locali non possono avere un'influenza diretta sull'imponibile o sull'aliquota delle imposte condivise. Tuttavia, contrariamente ai trasferimenti, tali risorse presentano una maggiore stabilità, (purché i criteri di ripartizione siano definiti dalla Costituzione o dalla legge) e possono avere un nesso, seppur minimo, con la politica praticata dalla collettività locale;

v. Le imposte basate su un imponibile comune ad altre autorità, ma di cui le collettività locali possono far variare l'aliquota, rientrano nella categoria delle “ imposte comuni ”; pur non essendo delle imposte esclusive, possono, contrariamente alle imposte ripartite, venir considerate a diretta disposizione delle collettività locali;

vi. Le collettività locali devono aver il diritto di far variare l'ammontare delle imposte che percepiscono. In tale prospettiva, non può esistere un'autonomia effettiva se, nei limiti della legge, e, se del caso, entro i limiti di una forcella determinata, le collettività locali non possono stabilire il tasso di imposta. E' essenziale che gli amministratori possano disporre di questo mezzo per esercitare le loro responsabilità nei confronti dei loro concittadini. Se tale rapporto dovesse venire a mancare, sarebbe in pericolo la nozione stessa di autonomia locale, in quanto luogo principale in cui viene esercitata la democrazia locale;

vii. Il diritto di far variare l'ammontare riscosso è quello che contraddistingue le risorse proprie dai trasferimenti, il cui ammontare è, per definizione, stabilito caso per caso da un'altra autorità e non dalla collettività locale stessa. I trasferimenti non devono essere tali da limitare l'autonomia locale. Occorre quindi dare la preferenza, per quanto possibile, a dei trasferimenti globali, ossia non assegnati per delle azioni specifiche;

viii. Parimenti, la quota dei trasferimenti assegnati per applicare la perequazione non deve essere tale da liminare questa stessa autonomia.
La perequazione non deve scoraggiare le collettività locali più ricche a fare sforzi fiscali supplementari, partendo dall'idea che servirebbero unicamente per dei trasferimenti verso altre collettività. Analogamente, la perequazione non deve demotivare le collettività locali più povere, spingendole a non sfruttare appieno la loro capacità impositiva;

La perequazione deve venir applicata a tutti i livelli, verticalmente tra gli Stati (o le Federazioni), le regioni (o gli enti federati) e le collettività e orizzontalmente tra le collettività. La perequazione orizzontale deve restare ad un livello ragionevole.
Dovrebbero venir stabiliti dei criteri ben definiti e stabili di perequazione, preferibilmente previa concertazione con i rappresentanti delle autorità locali. Tali criteri, che dovrebbero essere stabiliti per legge, non dovrebbero mai essere modificati in modo unilaterale e senza aver precedentemente consultato le collettività locali.

III. L'adeguamento necessario delle risorse finanziarie alle competenze

a) Il 4° rapporto sul controllo politico della Carta ha indicato che, da un punto di vista generale, la maggior parte degli enti locali europei non dispongono di mezzi finanziari sufficienti rispetto alle competenze esercitate.

b) Infatti, le difficoltà finanziarie di un gran numero di tali enti derivano da tutta una serie di meccanismi, che conducono a dei trasferimenti di compiti non compensati⁴
In altri casi, si tratta di sollecitazioni da parte delle amministrazioni statali affinché gli enti partecipino ad una spesa al di fuori di qualsiasi provvedimento legislativo di ordine generale⁵. 
In tal modo, numerose collettività locali vedrebbero limitato il loro margine di manovra all'esecuzione di politiche nazionali e non potrebbero occuparsi delle proprie competenze⁶.

Tali problemi sono aggravati dal fatto che il principio dell'adeguamento delle risorse ai compiti da eseguire non viene chiaramente specificato nei testi normativi degli Stati membri in materia. L'applicazione del suddetto principio viene di conseguenza affidata al buon volere dei legislatori e alle incertezze delle leggi sulle finanze annuali.

c) Prima di qualsiasi proposta relativa al rispetto necessario di un equilibrio tra le risorse e i compiti, pare necessario ribadire le ragioni per le quali una gestione vicina ai cittadini è, dal punto di vista del bilancio, preferibile, in linea di massima, ad una gestione centralizzata: ad un maggiore adattamento delle decisioni corrisponde un maggior controllo sulle spese. Il sistema ha tante più chance di consentire un miglior controllo poiché una quota rilevante delle risorse dipenderà dalla decisione delle stesse autorità locali elette. Esiste quindi un interesse globale affinché maggiori risorse proprie vengano decentrate.

d) Per quanto riguarda le soluzioni possibili a tali problemi, senza escludere la preparazione di tabelle globali che possano fare un raffronto esatto dei costi delle competenze esercitate in rapporto all'ammontare delle risorse potenziali, pare preferibile che i governi orientino le loro scelte verso la ricerca di sistemi atti a garantire, al momento di ogni mutamento nella ripartizione delle competenze, una trasparenza grazie alla quale la vigilanza delle autorità locali e dei loro rappresentanti possa esercitarsi in modo efficace e possano quindi verificare che ad un trasferimento di compiti corrisponda un trasferimento finanziario equivalente.

e) Tali sistemi dovrebbero potersi basare su un principio giuridico, stabilito dalla legge o dalla Costituzione. Tale principio, che si potrebbe chiamare "principio di connessione", dovrebbe indicare che, al fine di mantenere un equilibrio tra le competenze e i mezzi necessari per esercitarle, ad ogni nuovo trasferimento di competenze previsto venga chiaramente associato il modo di finanziamento corrispondente, che si tratti del trasferimento di una nuova risorsa fiscale, di un nuovo trasferimento, dell'assegnazione di personale supplementare o della cessione di strutture materiali.

f) Occorrerebbe inoltre ricercare il sistema di visualizzare in modo più sistematico e chiaro le competenze attribuite ai vari livelli da parte del legislatore e l'introduzione di una reale cultura del controllo della proporzionalità tra i trasferimenti delle competenze e delle risorse.

g) Nella pratica, le proposte per trovare delle soluzioni a tali problemi dipendono molto dalla vigilanza delle collettività e delle loro associazioni e dalla loro possibilità di partecipare alle decisioni che le riguardano. Tra le proposte possibili, sarebbe probabilmente auspicabile istituire delle commissioni miste Stato/collettività locali preposte alla valutazione contraddittoria dell'equilibrio esistente tra le risorse e i compiti¹. In assenza di decentramento di nuove imposte, gli enti locali dovrebbero negoziare con l'amministrazione centrale dei patti di stabilità finanziaria che portino ad una certa stabilità delle risorse locali. I governi potrebbero ugualmente venir sollecitati a riflettere sul livello ottimale di condivisione di competenze tra lo Stato e le collettività locali.

h) Da un punto di vista più tecnico, la preoccupazione di ottenere un equilibrio delle competenze e degli oneri spinge ad istituire dei sistemi di perequazione, ad iniziativa degli Stati, in modo che ogni collettività, qualunque sia la sua dimensione o la sua ricchezza, possa essere in grado di esercitare le competenze attribuite alla categoria delle collettività alla quale appartiene.

i) Il principio di sussidiarietà non si oppone però al concetto, anzi lo sostiene, secondo il quale, per potersi adattare alla diversità delle situazioni, le collettività locali vengano incoraggiate ad operare delle scelte in merito all'importanza delle competenze che sono disposte ad esercitare (per esempio, in funzione del numero della popolazione residente).

j) Infine, per quanto riguarda la valutazione delle somme in esame, molto generalmente - nel migliore dei casi-, la soluzione adottata consiste nel trasferire alla collettività l'equivalente dei mezzi che lo Stato centrale stanziava per l'esercizio della competenza. L'esperienza però indica chiaramente che le collettività, generalmente più vicine alle esigenze delle popolazioni, se dispongono di mezzi tecnici appropriati e di risorse umane competenti, possono gestire i settori loro affidati in un modo che corrisponde più da vicino ai bisogni delle popolazioni rispetto alle amministrazioni centrali. E' quindi importante che le risorse trasferite siano evolutive (come è il caso per le imposte) o possano essere oggetto di rivalutazioni.

k) La Carta lascia aperta la decisione relativa alla determinazione dei possibili meccanismi di associazione, che resta uno dei punti essenziali dell'organizzazione istituzionale dei vari Stati.

ALLEGATO II

Stati membri del Consiglio d'Europa :

Stati non membri del Consiglio d'Europa :

Organizzazioni internazionali :

(a) Adesione - (s) firma senza riserva di ratifica - (su) Successione - (r) Firma "ad referendum".
R.: Riserva - D.: Dichiarazioni - A.: Autorità - T.: Applicazione territoriale - C.: Communicazione - O.: Obiezione.

¹ Discussa ed approvata dalla Camera dei poteri locali il 23 maggio 2000 ed adottata dalla Commissione permanente il 25 maggio (Ved. Doc.CPL (7)3, progetto di raccomandazione presentato dal Sig. J.C. Frécon, Relatore).

² La situazione delle firme e delle ratifiche della Carta figura all'Allegato II della presente raccomandazione

³ Si tratta delle Risoluzioni 3 (1994), 34 (1996), e 71 (1998) e delle Raccomandazioni 2 (1994), 20 (1996), e 39 (1998)

⁴ In via di esempio, si può citare il fatto che certi Stati assegnano alle collettività locali delle aree di intervento obbligatorie particolarmente onerose, quali l'assistenza e le cure agli anziani, l'assistenza alla gioventù e i giardini d'infanzia. Tali trasferimenti sono logici, in considerazione del loro contenuto, ma costituiscono una minaccia finanziaria non trascurabile, vista l'evoluzione demografica e le crescenti situazioni di dipendenza o di precarietà

⁵ Per esempio, nel caso di procedure contrattuali destinate a realizzare un impianto particolare o a porre l'accento sullo sviluppo dell'attività pubblica in questo o quel settore. Le collettività locali sono in tal caso sottoposte a veri ricatti.

⁶ Tale misura è stata ugualmente proposta nella Raccomandazione del Congresso n° 64 (1999) sulla situazione delle finanze locali in Germania