17^a SESSIONE PLENARIA

Strasburgo, 13-15 ottobre 2009

Le regioni con poteri legislativi: verso una governance multi-livello

Risoluzione 293 (2009)[1]

1. Il Consiglio d’Europa accorda una grande importanza al rafforzamento della democrazia locale e regionale, in particolare perché è proprio a questi due livelli, in applicazione dei principi di sussidiarietà e di prossimità, che la democrazia è più vicina ai cittadini. La democrazia regionale è un elemento determinante per il rispetto degli equilibri costituzionali e dei poteri, soprattutto negli stati federali, ed è il garante di una governance democratica ed effettiva multi-livello. I cittadini si identificano maggiormente nella loro regione grazie ai legami culturali e linguistici, ma anche per ragioni storiche, geografiche e sociali.

2. Il Congresso è convinto che una buona governance regionale rappresenti un valore aggiunto, come lo ha dimostrato l’avanzamento del processo di regionalizzazione in numerosi Stati membri nel corso degli ultimi anni. Sono state create nuove istituzioni regionali, o in altri casi sono state conferite ulteriori responsabilità a quelle già esistenti. Ne deriva una ricca diversità delle regioni, basata sulla coesistenza di modelli differenti.

3. Lo stato di avanzamento della regionalizzazione in un paese dipende in una certa misura dalla sua storia e dalle esperienze di altri paesi. Il processo di integrazione europea, ossia la creazione del Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa e del Comitato delle Regioni dell’Unione europea (istituiti entrambi nel 1994), ha inoltre contribuito a facilitare tale evoluzione. È tuttavia un processo che avanza ancora lentamente e non in modo sistematico. Il Congresso, consapevole della situazione, è nondimeno convinto che nel contesto europeo e internazionale attuale questo processo sia inarrestabile.

4. La governance multi-livello deve avere come principio guida la cooperazione e l’interazione tra le autorità europee, nazionali, regionali e locali, tenendo in debito conto i ruoli, le funzioni, le competenze e le attività di ciascun livello. Le vecchie forme di subordinazione gerarchica sono sempre più abbandonate, a favore di un approccio mirante alla cooperazione, basato sulla ricerca di soluzioni. Una precisa delimitazione delle competenze per le questioni trasversali è il requisito indispensabile per la riuscita e la buona qualità di una governance multi-livello. Al riguardo, il Congresso si congratula per il Libro bianco del Comitato delle Regioni sulla governance multi-livello, adottato il 17 giugno 2009 (Doc n° CdR 89/2009 fin).

5. Forte di tale convincimento e persuaso dei vantaggi di una buona governance regionale, il Congresso ha adottato la Raccomandazione 240 (2008) relativa alla bozza di Carta europea della democrazia regionale e sta attualmente collaborando all’elaborazione di un quadro di riferimento sulla democrazia regionale, che servirà da guida agli Stati membri per le loro riforme a livello regionale.

6. La regionalizzazione rappresenta per le regioni dotate di poteri legislativi un mezzo per disporre delle competenze necessarie in materia di elaborazione delle politiche e di presa di decisioni, mentre consente alle altre regioni di essere almeno consultate su tali questioni. Le assemblee regionali elette a suffragio diretto costituiscono un mezzo per ridurre il deficit parlamentare regionale. La loro prossimità con i cittadini europei rafforza la democrazia, poiché fornisce un sistema di partecipazione più diretta della popolazione, e rende le procedure più vicine alle realtà della vita quotidiana dei cittadini, per cui esse rispecchiano più fedelmente le differenze regionali e culturali. Gli organi esecutivi (i governi regionali) devono rispondere dinanzi a tali parlamenti.

7. Nei paesi con struttura federale, le entità che compongono la federazione affidano generalmente competenze e responsabilità alle istanze comuni del livello federale, mentre nei paesi più unitari e regionalizzati, certe competenze sono devolute ai livelli inferiori su scala nazionale. In questi ultimi decenni, in numerosi paesi sono stati conferiti alle regioni dei poteri legislativi. Tuttavia, il ruolo, le funzioni e le responsabilità delle regioni sono generalmente definite a livello nazionale dalle costituzioni o da accordi federali. Tali testi precisano la portata delle competenze legislative conferite alle regioni. Le autorità regionali devono avere il potere di emanare le leggi che disciplinano l’organizzazione e la gestione delle loro competenze sul loro territorio. Inoltre, perché possano funzionare in modo effettivo ed efficace, devono essere soddisfatte le loro esigenze economiche, amministrative e strutturali. Soltanto in tal caso, le regioni con poteri legislativi sono in grado di regolamentare e gestire una parte degli affari pubblici nell’interesse delle loro popolazioni. Le regioni di questo tipo possono in una certa misura essere considerate come pioniere rispetto alle regioni che non dispongono di poteri analoghi.

8. Le regioni dovrebbero inoltre essere consultate al momento dell’elaborazione delle politiche e della presa di decisioni a livello nazionale e internazionale nell’ambito dei loro poteri legislativi. Il convegno sul tema: “Bicameralismo e rappresentanza delle regioni e degli enti locali: il ruolo delle seconde camere”, organizzato dal Congresso in cooperazione con il Senato francese nel 2008, aveva concluso che “… il Senato rappresenta il popolo nella sua dimensione geografica e il territorio in quanto entità sovrana”. Le seconde camere dovrebbero “permettere la rappresentanza politica degli enti territoriali … Le competenze e le responsabilità di questa seconda camera devono permettere agli enti regionali e territoriali di controllare e approvare le decisioni che li riguardano … il principio di territorialità sembra essere l’unica base valida su cui possa poggiare l’identità di una camera alta.”[2]

9. La democrazia regionale, grazie alla sua vicinanza ai cittadini, costituisce un mezzo per affrontare le questioni riguardanti le minoranze. Il fatto di conferire dei poteri legislativi alle autorità regionali nelle zone di conflitto può aiutare a instaurare la pace e la stabilità democratica. “… conferire alle regioni/ai popoli/alle nazionalità o nazioni un ruolo importante in quanto istituzioni sottostatali [è] l’unico modo per trovare una risposta alle rivendicazioni nazionalistiche che altrimenti, in assenza di soluzioni alternative, si potrebbero esprimere in favore della creazione di un nuovo Stato”.[3]

10. Per quanto concerne l’attuale crisi economica e finanziaria, le regioni lottano per sostenere la loro economia regionale. A seguito del Vertice del G20 dell’aprile 2009, è stata affidata alle istituzioni finanziarie internazionali la missione di regolamentare e di monitorare l’economia mondiale. Tuttavia, le regioni con poteri legislativi, in considerazione delle loro competenze legislative specifiche in campo economico e finanziario, possono fornire un contributo rilevante per il superamento della crisi, non solo perché possono predisporre piani regionali e locali di ripresa economica con un impatto positivo diretto sulla crescita e l’occupazione, ma anche perché, sempre grazie alla loro prossimità, sono in grado di definire e applicare dei provvedimenti molto più rapidamente di quanto non possano farlo le autorità nazionali o europee.

11. L’autonomia finanziaria è un vantaggio per affrontare la crisi economica attuale. Le decisioni in materia di bilancio e di fiscalità adottate mediante disposizioni legislative regionali possono garantire che le tasse imposte alla popolazione siano giuste, ragionevoli e, soprattutto, adeguate al contesto socioeconomico della regione. Inoltre, le spese pubbliche effettuate in una precisa area geografica, ossia in una regione, sono controllate meglio da parte della popolazione di quel determinato territorio e hanno maggiore visibilità.

12. Il Gruppo di lavoro “Regioni con poteri legislativi” ha stimolato l’organizzazione della prima Conferenza dei Presidenti delle regioni con poteri legislativi (REGLEG), svoltasi nel 2000 e si mantiene da allora in stretta relazione con la Conferenza. Ha inoltre instaurato profondi legami con la Conferenza delle assemblee legislative regionali europee (CALRE). Il Congresso ritiene essenziale esaminare le possibilità di intensificare la cooperazione con tali organizzazioni, che rappresentano i governi e i parlamenti regionali.

13. Il Congresso apprezza profondamente il continuo sostegno fornito dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa alle assemblee legislative regionali, reso tangibile dalla firma di un accordo con la Conferenza delle assemblee legislative regionali europee (CALRE). Il Congresso sottolinea la rilevanza di tale cooperazione e si augura di sviluppare dal canto suo la cooperazione con questa organizzazione.

14. Alla luce di quanto precede, il Congresso:

a.  esprime soddisfazione per il rafforzamento delle sue relazioni con la Conferenza dei Presidenti delle regioni con poteri legislativi (REGLEG) e con la Conferenza delle assemblee legislative regionali europee (CALRE);

b.  si impegna a esaminare e a promuovere la rappresentanza delle regioni nelle seconde camere dei parlamenti nazionali;

c.  si impegna a continuare la riflessione, avviata in seno alla Camera delle Regioni in occasione della sessione autunnale 2008, sugli statuti speciali di autonomia delle regioni in Europa;

15. Raccomanda al Gruppo di lavoro “Regioni con poteri legislativi”:

a.  di dare un seguito alle conclusioni del convegno “Bicameralismo e rappresentanza delle regioni e degli enti locali: il ruolo delle seconde camere”, svoltosi il 21 febbraio 2008, in particolare esaminando il ruolo delle regioni nelle seconde camere, grazie alla redazione di un rapporto e a una conferenza di follow-up. In tale contesto, il Congresso ringrazia Mercedes Bresso, Presidente della Regione Piemonte, Italia, e Presidente per il 2009 della REGLEG, per il cortese invito a ospitare tale conferenza nella sua regione nel  2009/2010;

b.  di proseguire le sue attività sugli statuti speciali di autonomia e sulla risoluzione dei conflitti, in particolare alla luce dei recenti eventi nel Caucaso meridionale e di organizzare una conferenza su questo tema nel 2010. In tale contesto, il Congresso ringrazia il Presidente della Regione autonoma di Madera, Alberto João Jardim, per il cortese invito a ospitare tale conferenza nella sua regione nel 2010;

c.  di esaminare gli effetti della mondializzazione sulle regioni con poteri legislativi, che possono fare da contrappeso a tale fenomeno;

d.  di esaminare gli sforzi politici ed economici compiuti dalle regioni con poteri legislativi per contribuire ai piani di rilancio dell’economia, in quanto esempi concreti del valore aggiunto rappresentato dalle regioni con poteri legislativi per i cittadini, le imprese e i comuni (valutazione dei piani di rilancio regionali);

e.  di affrontare, conformemente alla Risoluzione 265 (2008) del Congresso, le questioni essenziali relative alle finanze pubbliche regionali, in particolare esaminando i mezzi mediante i quali le regioni possono contribuire a risolvere l’attuale crisi economica e finanziaria e trarre vantaggio dal federalismo fiscale;

f.   di rafforzare la cooperazione con il Gruppo interregionale “Regioni con poteri legislativi” in seno al Comitato delle Regioni dell’Unione europea;

g.  di proseguire la cooperazione con la Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa, nel quadro delle sue attività relative alle regioni con poteri legislativi e al federalismo;

16. Richiama l’attenzione delle regioni d’Europa:

a.  sul ruolo fondamentale svolto dalle regioni con poteri legislativi per lo sviluppo della democrazia regionale e l’erogazione di servizi ai cittadini;

b.  sulla necessità di impegnarsi in quanto partner attivi nella ricerca di soluzioni per le problematiche trasversali in un sistema di governance multi-livello, basata sulla cooperazione e il reciproco rispetto dei diversi livelli interessati;

c.  sulla buona governance che si può realizzare grazie allo statuto, alle competenze, alle finanze, alla codecisione, alla partecipazione e alla struttura amministrativa delle regioni con poteri legislativi;

d.  sul valore aggiunto rappresentato dal fatto di concedere uno statuto speciale alle regioni autonome, vista la loro maggiore capacità di mantenere la pace e di garantire la sicurezza, preservando l’unità dello stato;

17. Considerando che il Gruppo di lavoro ha costituito uno stimolo politico a favore di un orientamento regionalista che consenta una più ampia autonomia meglio strutturata, il Congresso chiede al proprio Ufficio di presidenza di rinnovare il mandato del Gruppo di lavoro “Regioni con poteri legislativi” per il periodo 2010-2012.