Le projet de Convention-Cadre européenne des régions de montagne - CG (7) 6 Partie II

Rapporteur : Dino VIERIN

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EXPOSE DES MOTIFS

INTRODUCTION

En Europe, les régions de montagne représentent plus d'un million de km2, soit environ 50% du territoire européen, et remplissent des fonctions d'intérêt général de grande importance qu'elles assurent au niveau environnemental, économique, social, politique et culturel.

Chaque région de montagne en Europe connaît des problèmes spécifiques, s'expliquant surtout en raison de facteurs structurels et institutionnels, qui ne favorisent guère la mise au point de stratégies d'action communes en vue de promouvoir un développement durable en montagne et, par conséquent, une amélioration de la qualité de vie de ses habitants.

Par ailleurs, le manque de politiques adéquates - ou la mise en place de politiques incohérentes et non coordonnées - peut provoquer la dégradation des territoires et leur abandon de la part des populations montagnardes, avec de graves conséquences pour l'équilibre écologique et social de l'ensemble du continent européen.

Dans cette perspective, il est indispensable de garantir aux populations de montagne un développement économique durable et équilibré, le droit de vivre et de travailler en montagne, la préservation de leur milieu de vie ainsi que des conditions et un niveau de vie équivalents à ceux d'autres régions rurales et urbaines plus favorisées.

Les montagnes européennes constituent par ailleurs un patrimoine socio-culturel exceptionnel qu'il convient de valoriser et de préserver et qu'il y a lieu de défendre en assurant le respect et le maintien de l'identité sociale, des traditions et de la culture de leurs populations.

Les problèmes économiques et sociaux des régions de montagne (la "question montagne") ont mérité au cours des dernières années une attention croissante de la part des décideurs étatiques et régionaux, ainsi que de la part des Institutions Européennes et notamment du Conseil de l’Europe.

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Sous l’égide de la Conférence permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux et de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, une première Conférence des régions de l'Arc alpin s'est déroulée en 1978, à Lugano (Suisse). L'aboutissement principal de cette Conférence a été l'adoption d'une Déclaration finale par les représentants des autorités responsables des régions de l'Arc alpin et des organisations intergouvernementales concernées, visant la mise en place de programmes appropriés de développement et de protection de l'espace alpin.

Dix ans plus tard, la deuxième Conférence Européenne des régions de montagne, qui a eu lieu à Trento (Italie) en 1988, soucieuse de consolider les résultats obtenus a élargi le champ d'application en s'adressant, dans sa Déclaration finale, à toutes les régions de montagne d'Europe. De plus, lors de la Conférence de Trento, les participants ont manifesté le souhait de voir réalisé un instrument juridique contraignant, capable de synthétiser, dans un contexte unique, les efforts accomplis pour un développement économique adéquat de l'ensemble des régions de montagne d'Europe, tout en sauvegardant leur milieu naturel souvent très délicat.

Dans cette perspective, l’instance de représentation des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe - la Conférence et, dès 1994, le Congrès - en s'appuyant sur l'esprit démocratique et européen qui la caractérise, a travaillé à la mise en place des lignes directrices politiques essentielles pour le développement et la protection des régions de montagne européennes. Compte tenu de la situation géographique frontalière des régions de montagne, une politique efficace d'aménagement de la montagne ne pouvait être conçue que dans le cadre d'instruments juridiques transfrontaliers et européens, visant à garantir la complémentarité de la sauvegarde de l'environnement naturel et d'un essor économique durable et équilibré.

Un premier projet de texte a ainsi approuvé en 1994 à Chamonix, lors de la 3ème Conférence européenne des régions de montagne, par plus de 200 participants provenant de 20 États membres du Conseil de l'Europe. Ce projet était le résultat d'une initiative de base et d'une vaste procédure de consultation des milieux montagnards : régions, collectivités locales, organismes transfrontaliers, associations diverses ont élaboré leurs observations et proposé leurs suggestions.

La Charte qui en a découlée, visait à dépasser la dichotomie traditionnelle entre développement économique et protection de l'environnement, se fondant sur la conviction que les régions de montagne doivent en priorité non seulement assurer les conditions nécessaires à l'essor des populations locales -développement culturel, économique, politique et social- mais aussi, dans un esprit de complémentarité, garantir la sauvegarde des ressources naturelles, en vue de l'équilibre écologique du continent.

Cette Charte ne se pose nullement en contradiction avec la Convention Alpine mais se veut complémentaire et synergique à cet accord qui, lui, est un instrument juridique limité à l'espace alpin axé essentiellement sur la protection de la nature, qui ne prend pas suffisamment en considération l'essor économique des collectivités concernées ni leur rôle dans la gestion du territoire. A Chamonix, M. BARNIER, ancien Président de la Conférence Alpine et actuel Commissaire européen aux politiques régionales, en apportant son soutien à la Charte européenne des régions de montagne, a bien souligné la pleine compatibilité de ce texte avec les dispositions de la Convention Alpine.

Les 30 et 31 mai 1995, le Congrès a approuvé la Charte européenne des régions de montagne et voté la Recommandation 14 (1995) invitant le Comité des Ministres à examiner le projet de Charte en vue de son adoption. Cette Recommandation souligne elle aussi la synergie entre les dispositions de la Charte et celles de la Convention alpine en raison de la complémentarité géographique du cadre visé, de la diversité des objectifs, de la disparité des destinataires ciblés ainsi que de la différence des procédures mises en place pour leur établissement.

Puisque la Charte a aussi la fonction de stimuler les institutions de l'Union européenne à mettre en place une politique spécifique pour les territoires de montagne communautaires, la Recommandation invite également la Communauté Européenne à y adhérer, lorsqu'elle sera entrée en vigueur. Les politiques en faveur de la montagne devront, dans cet esprit, faire l'objet de programmes généraux - susceptibles de représenter une référence constante pour toute autre politique sectorielle - ainsi que de mesures juridiques, administratives, fiscales, économiques et financières adéquates.

En ce qui concerne le cadre géographique et les destinataires, la Charte s'adresse à tous les espaces montagneux d'Europe, à leurs populations et aux instances politiques et administratives compétentes : à l'échelle régionale, étatique et européenne.

Pour couvrir l'ensemble du territoire montagneux d'Europe, il a fallu envisager une définition générale, assez souple et ouverte de "région de montagne" - faisant appel à des paramètres tels que l'altitude, la pente et le climat - et on a déféré aux Etats signataires la tâche de désigner, de concert avec les représentants des régions de montagne concernées, les territoires auxquels la Charte devrait s'appliquer.

Afin de placer les populations de montagne au centre des préoccupations politiques, tout en recherchant un équilibre entre les activités humaines et les exigences écologiques, le texte incite les Parties à respecter les spécificités des zones de montagne, à mettre en œuvre des politiques globales de développement pour ces régions, à promouvoir une meilleure coordination intercommunale, interrégionale et transfrontalière.

Les réactions politiques vis-à-vis du projet de Charte Européenne ont été particulièrement favorables.

Le Comité des Régions de l'Union Européenne, le 21 avril 1995, a arrêté à la plus large majorité, un Avis d'initiative portant sur ce projet en lançant deux réflexions importantes :

1. les raisons principales des difficultés du « rééquilibrage » du territoire européen résident, entre autres, dans la dissolution du concept de "montagne" dans celui de zone défavorisée, ou en retard de développement, alors que la spécificité de ces régions appelle au contraire la définition d'objectifs qui leur soient propres, ainsi qu'une bonne adaptation des mesures à cette spécificité et une forte différenciation.

2. le partenariat des autorités locales et régionales avec les institutions européennes est fondamental pour le développement d'une politique coordonnée de la montagne.

En s’exprimant, le Comité des régions a approuvé "l'analyse, les orientations et les politiques proposées par le projet de Charte qu'il considère … susceptibles d'apporter une réponse efficace à la problématique spécifique des zones de montagne …. et constate que cet ensemble peut constituer la base d'une politique de la montagne définie de façon suffisamment générale et souple pour tenir compte de la diversité des situations et des massifs …".
Il a également considéré la Charte comme "un outil particulièrement favorable au renforcement de la démocratie locale, compte tenu de la place importante qu'elle accorde aux pouvoirs locaux pour concevoir et animer une politique en faveur des zones de montagne".
Puis, il a constaté que la Charte "propose un cadre suffisamment ouvert pour ne pas s'opposer à d'autres conventions internationales qui porteraient sur des massifs particuliers et/ou des actions particulières, notamment en faveur de la protection des milieux naturels".
Enfin, il a appelé de ses vœux la définition d'une politique de la montagne par l'Union européenne qui s'inspirerait des recommandations du projet de Charte et a formulé le souhait que les instances compétentes de l'Union engagent un processus d'adhésion à celle-ci dès qu'elle sera adoptée définitivement par le Conseil de l'Europe.

L'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe, pour sa part, a concrétisé son soutien formel à la Charte, par la Recommandation 1274 du 27 juin 1995.

La Charte Européenne des Régions de Montagne a également obtenu le soutien de la Conférence de TRENTO, les 7-11 octobre 1996. Dans le document final de cette dernière session de la consultation intergouvernementale qui a débuté à Aviemore au mois d'avril 1996, la Charte a été officiellement reconnue comme la référence juridique, au niveau européen, qui pourrait garantir le développement durable des régions de montagne d'Europe, en application du Chapitre 13 de l'Action 21 de la Déclaration de Rio de 1992.

En décembre 1996, les Délégués des Ministres du Conseil de l'Europe ont décidé formellement de mettre sur pied un groupe d'experts chargé de la définition, avant fin juin 1998, d'un texte de Convention internationale a soumettre à la signature et à la ratification des Etats membres.

Le mandat du "Groupe de travail sur les régions de montagne et l'espace rural" étant celui d'établir deux textes conventionnels - l'un sur la base de la Recommandation 14 (1995), Charte Européenne des Régions de Montagne, l'autre sur la base de la Recommandation 1296 (1996) de l'Assemblée Parlementaire relative à une Charte Européenne de l'espace rural - nous avons dû affronter, dès le début, les risques découlant de la tentative de fondre en un seul accord les principes de la Charte Européenne des Régions de Montagne et ceux portant sur le développement des Régions rurales.

Les représentants du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l'Europe et de l'Assemblée au sein dudit Groupe de travail, se sont battus afin que les deux questions restent distinctes et que la montagne - nos collectivités et nos populations - voit ses spécificités enfin reconnues et non pas homogénéisées, encore une fois, aux problématiques rurales en général. Cette distinction est essentielle dans le but d'assurer la reconnaissance politique définitive des particularités montagnardes, de mettre fin à l'identification artificielle entre "montagne" et "campagne", identification qui a eu tellement d'effets pervers sur le développement de nos collectivités.

A la suite de plusieurs sollicitations, le Comité des Ministres, par sa décision du 30 avril 1997, a reconfirmé le mandat du Groupe à savoir l'élaboration de deux textes conventionnels distincts : un projet de Convention européenne des régions de montagne sur la base de la Recommandation 14 (1995) et une Convention européenne de l'espace rural sur la base de la Recommandation 1296 (1996).

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Afin de répondre aux différentes exigences manifestées par les représentants gouvernementaux- notamment en ce qui concerne la "forme" du projet d'accord - une version révisée du projet de Charte a été présentée dans le sens d'une Convention-cadre dans le but d'assouplir les engagements contraignants prévus par le projet originel de Charte, aux articles de 5 à 18, tout en sauvegardant les principes directeurs des Recommandations 14 (1995) et 1274 (1995).

On a ainsi entamé le parcours vers l'adoption d'une Convention-cadre qui énonce les objectifs et les principes de base d'une politique européenne de la montagne, regroupant au sein d'un protocole annexé les orientations qui doivent inspirer les différentes politiques sectorielles des signataires pour chacun des secteurs déjà identifiés ou d'autres secteurs qui pourraient être identifiés à l'avenir.

Lors de sa réunion de Berlin, le 29 avril 1998, le Comité des hauts fonctionnaires de la CEMAT a examiné le projet de Convention et a également pris note de la version révisée du projet de convention européenne des régions de montagne soumis par l'Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe.

L'avis du Comité des hauts fonctionnaires de la CEMAT a mis l'accent sur le fait que les régions de montagne remplissent d'importantes fonctions d'intérêt général et reconnaît la nécessité d'avoir une politique spécifique et intégrée sur ces régions au niveau européen qui soit élaborée conformément aux principes du développement durable.

Actuellement, malgré les efforts des membres du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux et l'échéance de juin 1998 donnée par le Comité des Ministres pour la définition d'un texte de Convention internationale et bien que le projet de Charte n’ait obtenu que des avis favorables, le projet de convention ne fait toujors pas partie des textes soumis à la signature des Etats membres.

Le parcours politique suivi se greffe sur une demande sociale croissante à satisfaire et pour laquelle les efforts n'ont pas été ménagés.

Malgré cela, la montagne n’a malheureusement pas encore son statut, elle continue à être noyée à l’intérieur du concept fluctuant et généralisateur de "zone défavorisée".

Désormais la mise en place de politiques adéquates pour la sauvegarde et la valorisation de la montagne européenne s'avère urgente si l'on veut assurer l'équilibre écologique et social de l'ensemble du continent. Il est nécessaire de mettre en place des politiques conçues dans le cadre d'instruments juridiques transfrontaliers et européens, visant à garantir la complémentarité de la sauvegarde de l'environnement naturel et un essor économique durable et équilibré.

En effet, la montagne européenne est un patrimoine naturel et socio-culturel tout à fait exceptionnel dont le rôle doit être reconnu et valorisé. La promotion du développement durable de la montagne au profit de tout le continent ne saurait donc aller sans la formulation de politiques appropriées qui reconnaissent aux populations de montagne le droit de vivre, de travailler et d'avoir une qualité de la vie équivalente à celle des régions rurales et urbaines.

D’autre part, la définition de ce type de politiques doit nécessairement revenir à une instance supranationale, d’autant plus que la plupart des massifs montagneux d’Europe se trouvent dans des régions frontalières ce qui fait qu’aux difficultés d’application des politiques étatiques et régionales spécifiques s’ajoute la question de la cohérence entre les politiques décidées de part et d’autre d’une frontière.

Il est évident que les décisions concernant les problèmes de la montagne doivent être étudiées dans un cadre juridique transnational qui soit à même de répondre aux exigences du “ système montagne ”. Ce dernier ne peut plus être envisagé dans une optique purement étatique dans la mesure où il représente l’une des charnières de l’intégration européenne.

Par ailleurs, à défaut d’une politique globale à l’échelle européenne, d’un cadre juridique supranational qui considère la montagne comme une zone à part, avec ses besoins et ses attentes, toutes les initiatives plus ou moins importantes prises dans ce domaine sont inévitablement sectorielles et limitées à certaines portions de territoire, c’est-à-dire qu’elles ne correspondent certes pas à la politique homogène que les montagnes d’Europe nécessitent.

Dans une époque où la globalisation économique confère à l'aménagement du territoire une position centrale pour assurer un développement durable à long terme où les forces du marché ont effacé les frontières étatiques, il incombe de plus en plus d'élaborer des plans d'orientation de nature transfrontalière et transnationale.

La Convention-cadre des régions de montagne - fondée sur les principes de la subsidiarité, du partenariat, de la solidarité et de la participation, de la coopération transfrontalière, de l’autonomie - est un instrument concret pour répondre à ce défi et ce, dans la perspective d'une politique intégrée des régions de montagne sur un territoire européen qui connaît des problèmes communs de nature économique, sociale et environnementale et qui nécessite souvent la mise en œuvre des politiques cohérentes de part et d'autre de la frontière.

Si la Convention Alpine ne s’applique qu’aux Alpes, notre projet de Convention cadre donne un concept de "région de montagne" en fixant les paramètres et renvoyant aux Etats signataires la tâche de définir le cadre d’application. Dans cette perspective, elle a donc une vocation plus générale là où la Convention Alpine en a une plus spécifique. Au niveau de la confection des protocoles de la Convention Alpine, le rôle des organismes de protection de la nature a été prioritaire. La genèse même de la Convention Alpine a ignoré les pouvoirs locaux qui n’ont jamais été associés aux travaux préparatoires.

Par ailleurs, ces deux textes ne doivent pas être conçus comme antagonistes mais seulement comme "différents" dans leur perception du phénomène "montagne" et dans la mise en œuvre des politiques spécifiques.

Au-delà des différences, les deux Convention présentent en effet une véritable complémentarité. A long terme, les objectifs de protection de la Convention Alpine rejoignent les objectifs de développement et le projet de Convention Montagne prévoit également le maintien des principaux biotopes, l’extension des zones protégées, l’extension des études d’impact et la réduction du trafic.

Afin d’éviter toute difficulté ultérieure d’ordre juridico-politique, nous avons revu et réaménagé la Charte pour en faire un projet de Convention cadre, certainement moins contraignante pour les Parties signataires, mais non moins importante et significative pour l’avenir et l’essor de nos montagnes.

Le Groupe de travail du Congrès "Nouvelles perspectives de la politique de l'aménagement du territoire et des transports" a estimé nécessaire de souligner l'importance que revêt l'adoption de la Convention-cadre par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. Il est urgent que cet instrument voit le jour officiellement en fixant la problématique et les exigences des régions de montagne face aux lignes directrices et aux priorités des politiques de développement du continent européen.

A l'issue du Séminaire de St-Vincent, le Groupe de travail "Nouvelles perspectives de la politique de l'aménagement du territoire et des transports" a rediscuté le texte du projet de Convention. Le groupe a amendé ce texte en mettant l'accent sur la nécessité, de la part des Etats membres signataires de la future convention, de "promouvoir" la coopération intercommunale, interrégionale et transfrontalière et de transmettre au Comité Permanent des informations sur les mesures prises en application de la Convention.

En ce qui concerne les étapes pour l'adoption du projet de convention, le Groupe de travail a réaffirmé la nécessité d'obtenir une décision du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe à l'issue de la Conférence des Ministres responsables de l'aménagement du territoire de Hanovre. Il a, par ailleurs, écarté toute proposition de reporter de plusieurs années la décision sur le projet de convention.

Le projet de Recommandation incluant en son annexe le projet de convention a été approuvé à l'unanimité par le Groupe de travail.

Les mois prochains seront décisifs pour garantir l’essor de cette Convention internationale, témoignage du rôle de véritables acteurs politiques que les collectivités régionales et locales veulent jouer sur l'échiquier européen. Cette initiative du Conseil de l’Europe - institution "moteur" de la participation régionale et locale à la construction européenne – devrait pouvoir trouver un accueil favorable de la part des Etats membres et - comme cela a été le cas de la "Convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales" de 1980 - également de l’Union européenne.