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CPR (10) 2 – Partie II - le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale : état d’avancement des travaux visant son adoption sous forme de convention internationale¹ (30/04/03)

1. Le 7 juin 2002 lors de sa 9ème Session Plénière, le Congrès, saisi d’une proposition de la Chambre des régions, a adopté, sur la base du rapport élaboré par M. RABE (Allemagne), la Résolution 146 (2002) sur le projet de la Charte européenne de l’autonomie régionale. L’objectif de ce rapport était de présenter les suites données par le Comité des Ministres à la Recommandation 34 (1997) du Congrès et de faire le point des discussions concernant le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale.

2. La Résolution du CPLRE a été adoptée en vue des discussions des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales lors de la Conférence d’Helsinki les 27-28 juin 2002 qui devaient se prononcer sur la nature juridique à donner à la Charte sur l’autonomie régionale - une convention ou une recommandation. Ainsi, la Résolution 146 (2002) soulignait une préférence notable pour une Convention européenne.

3. En vue de promouvoir l’adoption d’une Convention européenne dans le domaine de l’autonomie régionale, le Bureau du Congrès a décidé lors de sa réunion du 7 février 2003, de charger le Bureau de la Chambre des régions de rédiger un Rapport sur l’état de l’élaboration de la Charte européenne de l’autonomie régionale et a désigné M. RABE (Allemagne), Vice-Président du Congrès, en tant que Rapporteur.

4. Le présent rapport résume les différentes étapes des discussions qui ont eu lieu au sein du Conseil de l’Europe, mais également de l’Union européenne, depuis l’adoption de la Résolution 146, présentant une importance pour le développement ultérieur du projet de Charte européenne de l'autonomie régionale. Le rapport est divisé en trois parties, suivies par les conclusions :

I. Les résultats de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales (Helsinki, 27 et 28 juin 2002)

5. La Conférence ministérielle d’Helsinki, entièrement consacrée au thème de l’autonomie régionale, avait pour but de décider si les concepts et principes communs de l’autonomie régionale devaient prendre la forme d’une Convention (texte juridique de valeur contraignante) ou d’une Recommandation (un instrument juridique de valeur non contraignante). Les débats intenses qui ont eu lieu pendant la Conférence entre les pro-Convention et les pro-Recommandation n’ont pas permis de trouver un accord.

6. Cependant, les Ministres sont parvenus à un consensus sur une série de principes essentiels en matière d'autonomie régionale, qui peut être considérée comme une première étape constructive dans les discussions concernant un futur instrument juridique contraignant. Ainsi, la déclaration finale de la Conférence² expose un certain nombre de principes et de considérations, auxquels tous les participants se sont souscrits concernant la valeur et l’efficacité de l’autonomie régionale, et énumère les questions que doit traiter tout instrument juridique sur l’autonomie régionale pour être susceptible d’être accepté par les Etats membres.

7. Dans l’objectif de coordination de la future Convention sur l’autonomie régionale avec les dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale, il a été proposé d’envisager dans la future Convention sur l’autonomie régionale une disposition qui accorderait aux Etats qui le souhaitent la possibilité de se limiter, pour les institutions régionales aux garanties juridiques figurant dans la Charte européenne de l’autonomie locale.

8. A l’issue de cette Conférence, les Ministres ont recommandé au Comité des Ministres de charger le Comité Directeur sur la Démocratie Locale et Régionale (CDLR) de préparer plusieurs instruments juridiques (un projet de Convention et un projet de Recommandation) sur l'autonomie régionale en Europe, correspondant aux propositions avancées lors de cette Conférence et prenant en considération les expériences en cours des Etats membres, et répondant à la nécessité d’établir un lien approprié avec la Charte européenne de l’autonomie locale (voir Annexe I).

9. La Conférence s’est ainsi achevée sur un statu quo, et il a été convenu que les textes élaborés par le CDLR soient à nouveau examinés en 2004, à l’occasion d’une prochaine Conférence Ministérielle à Budapest.

II. L’avancement concret des travaux relatifs à la Charte de l’autonomie régionale dans les instances du Comité des Ministres

1. Décision du Comité des Ministres du 10 octobre 2002 de confier un nouveau mandat au Comité Directeur sur la Démocratie Locale et Régionale (CDLR)

10. Conformément à la déclaration d’Helsinki et en se fondant sur les concepts de base de l’autonomie régionale acceptés dans leur ensemble par les Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, le Comité des Ministres, lors de sa réunion du 10 octobre 2002, a octroyé un nouveau mandat au CDLR. Ainsi, le Comité Directeur sur la Démocratie Locale et Régionale a été chargé d’élaborer des projets de différents types d’instruments juridiques sur l’autonomie régionale (voir Annexe II).

2. Résultats de la 30^ème réunion du CDLR (25-27 novembre 2002, Strasbourg)

11. Lors de sa réunion du 25 au 27 novembre 2002, le CDLR a discuté des structures et des méthodes de travail permettant de mettre en œuvre le mandat que le Comité des Ministres lui a attribué.

12. Conformément à ce mandat, le CDLR a chargé son Comité d’experts sur le cadre et la structure des collectivités locales et régionales à effectuer les tâches suivantes :

13. Ce mandat a été adopté par les Délégués des Ministres lors de leur 828^e réunion, le 13 février 2003.

14. Le CDLR a décidé d'examiner les résultats de ses travaux à sa prochaine réunion du 12 au 15 mai 2003. Les travaux en cours visent à formuler des propositions concrètes à la fois pour une Recommandation et pour une Convention sur l’autonomie régionale. Plusieurs États membres du CDLR se sont déclarés disposés à participer à l’élaboration de l’un ou l’autre de ces textes.

15. Dans la perspective d’une préparation efficace de la Session plénière du CDLR (12-15 mai 2003, Strasbourg), deux réunions informelles des pro-Conventions et des pro-Recommandations ont été organisées parallèlement fin janvier 2003. D’une part, le Ministre de l’Intérieur allemand a convié les représentants des pays favorables à une convention européenne en matière de l’autonomie régionale à Berlin, afin d’établir un projet d’une telle convention. D’autre part, le Gouvernement du Royaume-Uni a invité les pays intéressés à une réunion préliminaire à Londres pour préparer un projet de Recommandation.

3. Réunion du Comité d’experts sur le cadre et la structure des collectivités locales et régionales (LR-FS) (17-18 mars 2003, Strasbourg)

16. Le Comité d’experts sur le cadre et la structure des collectivités locales et régionales s’est réuni les 17-18 mars 2003 pour le premier examen des textes préparés par les deux groupes des représentants des pays favorables respectivement à une Convention ou à une Recommandation.

17. Lors de cette réunion, le Secrétariat a présenté deux documents de travail correspondant aux deux variantes. Il a résumé comme suit, dans une note du 6 mars 2003, les principaux éléments de ces deux textes :

18. Suite à des initiatives spontanées effectuées par des regroupements d’Etats, le CDLR, assisté par un comité d’experts, a examiné des avant-projets de Convention et de Recommandation à l’occasion de sa dernière réunion (Strasbourg, 12-15 mai 2003).

19. Suite à ces premiers échanges de vues, conformément au mandat qui leur a été confié par le Comité des Ministres au sein du CDLR, les représentants des gouvernements, devraient mener à terme la préparation du projet de Convention et du projet de Recommandation avant la fin de l’année 2003. Sur cette base, le Comité des Ministres aura la possibilité de demander une opinion sur ces textes à la prochaine Conférence des Ministres du Conseil de l’Europe, responsables des collectivités territoriales, qui devrait se tenir à Budapest, au cours de l’année 2004.

III. Le renforcement du statut des régions dans l’Union européenne – développements actuels

20. Le développement institutionnel des régions et de leur statut juridique s’est poursuivi ces derniers mois au niveau des états membres de même que pour les structures supranationales du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne. À cet égard, le Rapporteur se réfère notamment au rapport sur «Le rôle des pouvoirs régionaux et locaux lors de la construction européenne» (rapport Napolitano), adopté par le Parlement européen le 14 janvier 2003. Malgré les controverses sur plusieurs points importants et les différences d’opinions, notamment sur la question d’ouvrir aux collectivités régionales dotées de pouvoirs législatifs le droit de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE), le Parlement a adopté à l’unanimité une Résolution qui comporte plusieurs éléments visant à renforcer l’autonomie administrative des régions. En ce qui concerne le droit de recours des régions devant la Cour de Luxembourg, la Résolution du Parlement européen est restée en deçà des propositions du Rapporteur, M. Giorgio NAPOLITANO, Président de la Commission des Affaires Constitutionnelles, prévoyant que les régions pourront déposer des requêtes par l’intermédiaire et sous la responsabilité de l’État.

21. Ainsi, pour de nombreuses régions, la solution proposée aujourd’hui n’apporte donc pas, en matière de participation aux affaires de l’Union européenne, un élargissement des compétences d’ores et déjà obtenues au niveau interne.

22. Cette impression a reçu confirmation lors du débat de la Convention consacrée aux régions, les 6 et 7 février 2003. Il convient de souligner plus particulièrement les réflexions suivantes, qui visent à renforcer le statut des régions dans les Traités et qui pourraient influencer l’adhésion de la majorité des députés :

23. L’intégration de la Charte européenne de l’autonomie locale dans le droit communautaire a fait l’objet de plusieurs propositions isolées, mais ne semble pas pouvoir emporter l’adhésion de la majorité. Il est important de souligner que cette proposition figure également dans le rapport Napolitano adopté par le Parlement européen.

24. De même, l’importance du principe de connexité a été soulignée – au moins dans les grandes lignes, sous la forme d’une évaluation détaillée des implications financières des actes législatifs communautaires à l’échelon local et régional – sans toutefois que des mesures concrètes aient été prises.

25. Pour de plus amples informations sur les réflexions soumises à la Convention, le Rapporteur, renvoie aux documents Conv 518/03 et Conv 523/03 ainsi qu’à l’annexe de ce dernier document, dans laquelle figurent des propositions concrètes formulées par les Fédérations régionales européennes afin d’étayer les différentes revendications des régions.

26. Du point de vue du Rapporteur, les conclusions qu’il faut tirer de ce débat sont les suivantes :

27. Il n’est pas certain que les modifications aux Traités proposées par le Parlement européen en faveur des collectivités régionales et locales soient finalement adoptées. La tendance qui se dégage des discussions menées à la Convention est que le futur texte de la Constitution européenne pourrait faire référence au rôle des collectivités locales et régionales dans un préambule plutôt que dans des dispositions légales et obligatoires. Le préambule de la Charte des droits fondamentaux comporte une formulation sur laquelle on pourrait se replier à titre de compromis. Le Rapporteur doute que l’on puisse obtenir un renforcement notable des droits de participation des régions au Conseil des ministres ; le système en vigueur est déjà relativement flexible. Les régions n’obtiendront certainement pas le droit de saisir elles-mêmes la CJCE ; tout au plus pourront-elles le faire indirectement, par l’intermédiaire des États membres ou du Comité des régions. Enfin, contrairement à ce qu’ont pu souhaiter plusieurs orateurs lors du débat du 13 janvier 2003 au Parlement européen en invoquant les principes fondamentaux de la démocratie, de l’écoute des citoyens et de la subsidiarité, l’architecture institutionnelle de l’Union européenne ne connaîtra pas de modifications substantielles en faveur des régions.

28. Les discussions montrent néanmoins que la question de l’association des régions au processus d’intégration européenne est désormais incontournable. C’est un thème important du débat sur la réforme des institutions européennes, qui a pour enjeux l’efficacité de l’Union élargie, la subsidiarité et la participation régionale et locale.

29. Dans ce contexte, le Rapporteur ne voit actuellement aucune raison d’abandonner ou de modifier substantiellement le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale du Congrès, bien au contraire : ce projet est sans doute encore plus important aujourd’hui qu’hier. Il est de notre intérêt que la Charte soit dotée d’un statut juridique présentant un caractère obligatoire de haut niveau.

30. Il convient tout d’abord de souligner le lien intrinsèque et évident entre la Charte locale et la Charte régionale. Le Parlement européen a expressément souhaité (article 3 de la Résolution) que la Charte européenne de l’autonomie locale (du Conseil de l’Europe) soit incluse dans l’acquis communautaire au titre de document fondamental de la démocratie locale. Manifestement, il est d’avis que le droit communautaire est incomplet à cet égard.

31. En outre, la Charte régionale devrait être conçue de manière à intéresser précisément ceux qui plaident en faveur d’une liberté totale des États en matière d’organisation régionale. Car tel est le principe fondamental de la Charte : ses dispositions doivent offrir des orientations aux États membres qui souhaitent créer des régions, mais aucun État ne doit être contraint de procéder à une telle création. C’est aujourd’hui encore sur un malentendu concernant ce point central que se fondent ceux qui s’opposent à l’adoption de la Charte en tant que Convention du Conseil de l’Europe.

32. Il faut souligner également que la Charte régionale adopte, sur la question très délicate du traitement particulier des régions dotées de pouvoirs législatifs, une position qui est certainement conforme à celle de la majorité des membres du Parlement européen. Du point de vues du Rapporteur, le renforcement du statut et des droits de l’ensemble des régions, indépendamment de leurs régimes et compétences, prime en cas de doute sur la reconnaissance d’intérêts particuliers. Les régions dotées de pouvoirs législatifs ne jouissent pas d’un statut spécial dans le cadre du projet de Charte ; elles devront donc, pour toutes les affaires qui leurs sont propres et ne sont pas couvertes par les dispositions générales du texte, défendre leurs intérêts particuliers indépendamment de la Charte. Toutes les discussions de ces dernières années sur le rôle des régions en Europe montrent en effet très clairement qu’il est plus facile d’obtenir tout d’abord un accord sur des principes fondamentaux offrant à toutes les régions un ensemble identique de compétences minimales, que de définir des compétences spéciales et approfondies pour certains types de régions. Cela étant, l’article 21 du projet de Charte du Congrès offrait aux États membres la flexibilité nécessaire pour accorder aux régions, à l’échelon interne, des droits de participation plus avancés en fonction de leur niveau d’autonomie que leur reconnaît la Constitution.

33. Le principal intérêt du projet de Charte tient précisément à cette double fonctionnalité : il définit des références générales quant aux compétences fondamentales qui doivent être reconnues à toutes les régions, et ouvre en même temps des possibilités de différenciation et d’organisation permettant de tenir compte des intérêts particuliers des différents types de région. Par conséquent, il est important de protéger le projet de Charte du Congrès contre toute mesure susceptible de l’édulcorer ou de le marginaliser sur le plan juridique.

34. Compte tenu des développements actuels au sein des instances de l’Union européenne et indépendamment de l’avancement concret des travaux au sein des structures du CDLR, les grandes orientations suivantes pourraient être proposées au Congrès afin de promouvoir le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale:

35. Le Congrès doit poursuivre ses efforts pour que le Conseil de l’Europe adopte une charte régionale ayant le statut juridique d’une convention. Compte tenu des rapports de majorité à la Conférence ministérielle d’Helsinki en ce qui concerne la question du statut juridique de la convention, le Rapporteur ne voit aucune raison d’abandonner ces revendications pour l’obtention d’une Charte. D’autre part, le Rapporteur souligne que le Congrès dispose encore d’une marge de temps suffisante, jusqu’à la prochaine Conférence Ministérielle de l’été 2004 à Budapest, pour explorer toutes les possibilités afin de parvenir à la solution la plus adéquate.

36. Il est important de continuer à suivre les travaux réalisés dans le cadre du CDLR en tant qu’observateur jusqu’à la fin de l’année 2003 afin que le projet final de convention européenne sur l’autonomie régionale puisse être finalement accepté par le Comité des Ministres et ouvert à la signature des Etats membres. Le Congrès devrait recevoir régulièrement des informations sur l’état d’avancement des consultations, et avoir la possibilité d’y répondre de manière appropriée, en tenant compte du statut juridique préconisé par le Congrès.

37. Le Congrès doit exprimer son avis négatif quant à l’adoption d’une Recommandation sur l’autonomie régionale en Europe car un tel texte pourrait causer un déséquilibre institutionnel dans le cadre du droit européen car il établirait une hiérarchie normative internationale entre les pouvoirs locaux et les pouvoirs régionaux.

38. En revanche, concernant la proposition visant l’adoption d’une Convention européenne sur l’autonomie régionale (telle que présentée dans le document du Comité des Ministres relatif à la Conférence d’Helsinki³), le Rapporteur estime qu’elle représente un compromis juridique susceptible de contribuer aux discussions en cours à l’échelle intergouvernementale et, de ce fait, qu’elle puisse faciliter l’acceptation d’une Convention européenne sur l’autonomie régionale à coté de la Charte européenne de l’autonomie locale, déjà en vigueur.

39. A ce sujet, le Rapporteur estime qu’il serait utile de rendre aussi transparent que possible le lien entre la Charte locale actuelle et la Charte régionale future. Il est certainement possible d’accroître l’adhésion des États membres au statut de Convention en leur proposant des modèles qui répondent à leurs besoins particuliers en matière de définition de l’organisation et du contenu des structures régionales. Par conséquent, le Rapporteur soutient pleinement les réflexions orientées vers une optimisation des champs d’application des deux Chartes, et vers une grande flexibilité, de la part des États membres, dans le choix de la Charte ou des éléments d’une Charte correspondant aux réalités de l’autonomie locale et régionale sur leur territoire.

40. Dans cette perspective, l’introduction dans la nouvelle Convention sur l’autonomie régionale d’une disposition accordant aux Etats qui le souhaitent la possibilité de limiter, les institutions régionales, à des garanties juridiques figurant dans la Charte européenne de l’autonomie locale, constituant une réponse pertinente aux critiques avancées par les Etats encore contraires à l’adoption d’une telle Convention. Il est nécessaire de rappeler que cette solution est rendue possible grâce à l’existence de l’Article 13 de la Charte européenne de l’autonomie locale⁴.

41. Sur la base de cet article et de la disposition qui serait introduite dans la nouvelle convention européenne sur l’autonomie régionale, l’harmonisation fructueuse entre cette Convention et la Charte européenne de l’autonomie locale, telles qu’indiquées à juste titre par certaines délégations nationales lors de la conférence d’Helsinki⁵, serait garantie.
42. Il serait ainsi possible de donner satisfaction d’une part aux Etats souhaitant s’en tenir pour leurs institutions régionales, à des garanties juridiques figurant dans la Charte européenne de l’autonomie locale, mais également aux Etats souhaitant disposer, s’agissant de leurs institutions régionales, de garanties internationales spécifiques, contenues dans une Charte européenne de l’autonomie régionale ayant un caractère conventionnel.

43. Compte tenu de cette proposition, pour leurs institutions régionales, les Etats membres du Conseil de l’Europe souhaitant développer la démocratie régionale dans leurs territoires par le droit international, devraient disposer d’options alternatives, à savoir :

44. Compte tenu de ce qui précède, lors des discussions concernant le futur traité constitutionnel de l’Union européenne, les Etats membres concernés devraient tenir compte de ces propositions.

45. Il serait souhaitable d’examiner à nouveau ces questions lors de la prochaine Session Institutionnelle du Congrès (Strasbourg, 24-26 novembre 2003), afin que le Bureau, en liaison avec la Commission Institutionnelle de la Chambre des Régions, puisse continuer à suivre les discussions intergouvernementales faisant l’objet de ce rapport.

46. Les membres et les délégations du Congrès devraient en tout cas intervenir dès à présent auprès de leur gouvernement respectif afin qu’ils soutiennent l’adoption d’une Charte européenne de l’autonomie régionale sous forme de Convention, en tenant compte des propositions contenues dans ce rapport.

LES MINISTRES PARTICIPANT A LA 13e SESSION DE LA CONFERENCE DES MINISTRES RESPONSABLES DES COLLECTIVITES LOCALES ET REGIONALES, REUNIS A HELSINKI LES 27 ET 28 JUIN 2002 :

18. Le Conseil de l’Europe devrait viser l’adoption d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale qui :

19. de développer et de renforcer les travaux du Conseil de l’Europe dans le domaine de la démocratie locale et régionale, y compris en facilitant la mise en commun et la valorisation d’expériences d’autonomie régionale ;

20. de poursuivre et d’améliorer le dialogue au niveau européen entre les gouvernements et les élus locaux et régionaux rassemblés au sein du CPLRE ;

21. de donner mandat au Comité directeur sur la démocratie locale et régionale et d’élaborer des projets d’instruments juridiques de différents types prenant en considération les propositions formulées pendant la Conférence et les expériences en cours des Etats membres, et répondant à la nécessité d’établir un lien approprié avec la CEAL.

13^e Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales (Helsinki, 27-28 juin 2002) – Rapport du Secrétaire Général
(CM/Del/Dec(2002)808/10.2 et 809/10.2, CM(2002)125)

1. prennent note de la Déclaration d’Helsinki sur l’autonomie régionale, adoptée à la 13^e session de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales (Helsinki, 27-28 juin 2002), tel qu’elle figure à l’Annexe III du CM(2002)125 ;

2. décident de la communiquer au Secrétaire général de l’ONU, à l’Union européenne, à l’OSCE et à l’OCDE ;

3. ayant entendu la déclaration de leur Rapporteur sur les pouvoirs locaux et régionaux (RAP-LOC) lors de la présente réunion, qui a rappelé les idées et les positions exprimées et les propositions soumises avant et au cours de la Conférence d’Helsinki, telles que reproduites dans le rapport du Secrétaire Général (CM(2002)125)⁶, confient le mandat occasionnel au Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) tel qu’il figure à l’Annexe 7 du présent volume de Décisions ;

4. prennent note du rapport du Secrétaire Général tel qu’il figure dans le CM(2002)125, dans son ensemble, et conviennent de le communiquer au CDLR.

1. Nom du comité
Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR)

Élaborer des projets d’instruments juridiques de différents types sur l’autonomie régionale
A cette fin, le CDLR:

Afin de s’acquitter de ce mandat, le CDLR peut créer des groupes de travail et/ou avoir recours à un consultant.

5. Nom du(des) comité(s) au(x)quel(s) le présent mandat est communiqué pour information :

⁴ « (…) Chaque partie peut, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation, désigner les catégories de collectivités locales ou régionales auxquelles elle entend limiter le champ d’application ou qu’elle entend exclure du champ d’application. Elle peut également inclure d’autres catégories de collectivités locales ou régionales dans le champ d’application de la Charte par voie de notification ultérieure au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe »

⁵ Voir en particulier le document établi par la Délégation du Royaume-Uni à l’occasion de la Conférence d’Helsinki – paragraphe 18, et la position exprimée par la Délégation de la France se référant au fait que les collectivités territoriales bénéficient toutes, à un même titre des principes de « l’autonomie locale » au sens de la Charte européenne de l’autonomie locale.

⁶ En particulier, dans les paragraphes suivants (page 2 du CM(2002)125) :“Pendant la deuxième séance de travail, le débat s’est poursuivi sur la nature de l’instrument devant être adopté par le Conseil de l’Europe en matière d’autonomie régionale. De nouvelles suggestions ont été avancées concernant une éventuelle convention, et notamment qu’elle puisse prendre la forme d’un protocole optionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale (proposition du président de la Conférence) ou qu’une disposition soit introduite dans la nouvelle convention, accordant aux Etats qui le souhaitent la possibilité de se limiter, s’agissant des institutions régionales, aux garanties juridiques figurant dans la Charte européenne de l’autonomie locale (proposition italienne). La discussion a également porté sur la résolution finale que pourrait adopter la Conférence. La proposition, avancée antérieurement par le Royaume-Uni, d’adopter une déclaration solennelle a remporté l’adhésion générale, ce qui a amené le président à soumettre à la Conférence un projet de texte d’une « Déclaration d’Helsinki sur l’autonomie régionale », destinée à remplacer la résolution habituelle de la Conférence et comprenant une réponse à la demande adressée à la Conférence par le Comité des Ministres.”