Résolution 71 (1998)1 sur le contrôle de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale

Le Congrès, saisi de la proposition de la Chambre des pouvoirs locaux,

1. Considérant :

a) que l'autonomie locale constitue l'un des fondements de la démocratie pluraliste telle qu'elle est conçue par le Conseil de l'Europe car, conformément au principe de subsidiarité, c'est au niveau local que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques peut s'exercer le plus directement ;

b) que par conséquent :

i. les élus locaux doivent avoir le droit et la capacité de gérer une partie importante des affaires publiques, sous leur propre responsabilité et dans l'intérêt des populations qu'ils représentent ;

ii. les autorités centrales et régionales ne doivent pas intervenir que pour autant que les élus locaux ne sont pas en mesure de satisfaire les différents besoins des citoyens ;

2. Rappelant :

a) que la Charte européenne de l'autonomie locale :

i. constitue le seul traité international de défense et de développement de l'autonomie locale et du principe de subsidiarité en Europe et que, suite aux dernières ratifications de la Roumanie, de la Fédération de Russie et du Royaume-Uni, elle a été à ce jour ratifié par 30 Etats membres du Conseil de l'Europe ;

ii. a été capable de s'imposer en tant que référence juridique et pivot central des activités des organes du Conseil de l'Europe en ce qui concerne la mise en place de la démocratie locale dans ses nouveaux Etats membres de l'Europe centrale et orientale ;

b) qu'avec l'accord du Comité des Ministres et sur la base du Rapport explicatif de la Charte, il assure le contrôle politique de son application par un Groupe de travail ad hoc assisté par un comité d'experts indépendants provenant des pays ayant signé la Charte ;

c) que ce contrôle résulte :

i. d'un suivi permanent ex officio de l'application des articles de la Charte dans l'ensemble des pays l'ayant signée en vue de formuler des observations et des propositions aux gouvernements concernés par l'intermédiaire du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe ;

ii. d'un suivi à la demande des autorités locales et régionales par l'intermédiaire de leurs associations représentatives ou de leurs délégations auprès du CPLRE ;

d) que les activités de contrôle de l'application des dispositions de la Charte sont ainsi assurées par des élus locaux qui, en définitive, constituent les bénéficiaires mêmes des dispositions de la Charte. Ces activités, peut-être en raison de leur caractère mixte politico-juridique, représentent un puissant moyen de promotion que le Congrès dispose en vue de la prise en compte des principes fondamentaux en matière de démocratie locale par les Etats membres du Conseil de l'Europe ;

e) que dans ce cadre, le Congrès s'efforce de tenir compte de la situation normative et pratique existant dans les Etats en question et essaye d'interpréter les normes de la Charte de façon évolutive ; cette interprétation constitue un suivi à caractère politique qui, au-delà de l'impact qu'elle peut avoir sur les ordonnancements juridiques des Etats qui la reçoivent, permets au Groupe chargé du contrôle de son application de prendre en compte la complexité des situations relatives à l'organisation de l'autonomie locale dans les Etats membres ;

f) que le Groupe de travail mentionné au paragraphe 2b ci-dessus examine également les fondements juridiques et les conditions d'exercice de l'autonomie locale dans les Etats ayant simplement signé la Charte et que, dans cette perspective, le contrôle de l'application de celle-ci par le CPLRE :

i. constitue un mécanisme d'incitation politique et non pas un système de sanction juridique ;

ii. respecte la grande diversité des modèles institutionnels concernant l'organisation territoriale et l'autonomie locale dans les différents Etats européens et ne cherche pas à uniformiser ces modèles ;

3. Se félicitant :

a) de la continuité et du sérieux de l'action du Groupe de travail chargé du contrôle de l'application de la Charte, grâce auquel les procédures visant son respect ont désormais tendance à s'institutionnaliser ;

b) du nombre croissant d'Etats ayant ratifié la Charte et souhaitant que leur nombre continue de s'accroître, non seulement parmi les nouveaux Etats membres mais également parmi ses anciens, qui même s'ils respectent dans leurs législation et pratiques les principes contenus dans la Charte, ne l'ont pas encore ratifiée, ni même, pour certains d'entre eux, signée ;

4. Rappelant :

a) ses Résolution 3 (1994) et Recommandation 2 (1994) sur le contrôle de l'application de la Charte, [Rapporteur : M. Van Cauwenberghe Belgique] fondées sur le rapport concernant l'incorporation de celle-ci dans les ordonnancements juridiques des pays l'ayant ratifiée, les voies de recours à disposition des collectivités locales en cas de violation de l'autonomie locale par des textes réglementaires et normatifs de droit interne (article 11 de la Charte), et la conformité de la législation des pays susmentionnés aux différentes dispositions de la Charte ;

b) ses Résolution 34 (1996) et Recommandation 20 (1996) [Rapporteur : M. De Sabbata, Italie] sur le contrôle de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale fondées sur le rapport concernant le contrôle exercé par les autorités centrales et régionales sur les autorités locales (articles 3, 6.2, 7.1 et 8 de la Charte) ainsi que sa Résolution 31 (1996) sur les principes à suivre pour l'action du Congrès lors de la préparation des rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres et dans les Etas candidats à l'adhésion au Conseil de l'Europe [Rapporteurs : MM. Chénard, France et Tchernoff, Pays-Bas] ;

c) sa Recommandation 39 (1998) [Rapporteurs : Mme Doganoglu, Turquie et M. Lloyd, Royaume-Uni] sur le contrôle de l'application de la Charte fondée sur le rapport concernant l'incorporation de la Charte dans les ordonnancements juridiques des Etats l'ayant ratifiée et la protection légale de l'autonomie locale (article 11 de la Charte) ;

d) la Déclaration finale de la Conférence sur la Charte européenne de l'autonomie locale (Barcelone 23-25 janvier 1992) qui a contribué de façon déterminante à la mise en place d'un véritable système de suivi de la mise en oeuvre de la Charte dans le cadre des activités du CPLRE ;

e) les travaux de la Conférence de célébration du 10ème anniversaire de la Charte européenne de l'autonomie locale (Copenhague 17-18 avril 1996) qui, sur la base d'un bilan de l'application de la Charte dix ans après son ouverture à la signature, a montré son importante diffusion, la diversité des situations auxquelles elle s'applique, ainsi que la volonté des Etats européens et plus particulièrement des nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale, de s'y référer dans le cadre de leur ordre juridique interne ;

f) la Déclaration finale de la Conférence sur l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale par les cours de justice (Barcelone 24-26 avril 1997) qui a mis en relief que bien qu'indispensables, les activités de contrôle de l'application de la Charte assurées par le Congrès ne constituent que la dimension internationale des procédures visant l'application de ses dispositions et que le contrôle juridictionnel par les Cours de justice et les tribunaux nationaux devrait constituer l'autre dimension essentielle des activités visant l'application de la Charte ;

5. Se félicite:

a) que la procédure appliquée en vue de l'élaboration des premiers trois rapports sur le contrôle de l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale mentionnés aux paragraphes 4a, 4b et 4c ci-dessus a eu le mérite d'avoir ouvert et mené à terme un dialogue approfondi et fructueux avec les Etats ayant signée la Charte, et ce grâce à la coopération du Comité des Ministres par l'intermédiaire du Comité directeur pour la démocratie locale et régionale (CDLR) ;

b) de l'accueil favorable que le CDLR a réservé à sa proposition contenue dans sa Résolution 34 (1996) qui préconise qu'avant d'adresser une Recommandation au Comité des Ministres sur la Charte européenne de l'autonomie locale, le CPLRE recueille l'avis du CDLR et charge son Groupe de Travail sur la Charte européenne de l'autonomie locale de mettre en oeuvre cette procédure dès l'élaboration du prochain projet de Recommandation à ce sujet ;

6. Compte tenu de ce qui précède, constate en revanche qu'il serait souhaitable que les activités relatives au contrôle de l'application de la Charte soient institutionnalisées dans le cadre de ses activités statutaires et par conséquent reconnues dans la Charte du Congrès lors de sa révision prévue en janvier 2000 ;

7. En ce qui concerne la préparation du 4e Rapport sur le contrôle de l'application de la Charte concernant les ressources financières des autorités locales par rapport à leurs compétences (articles 9 et 4, paragraphes 4 et 5 de la Charte) :

a) vue la version intérimaire élaboré par le Groupe de travail mentionné au paragraphe 2b ci-dessus, présenté par son Rapporteur M. Jean-Claude FRECON (France) et fondé sur l'étude préparée par le Prof. Alain DELCAMP, Président du comité d'experts indépendants ;

b) conscient des difficultés techniques et juridiques visant l'élaboration d'un rapport qui présente les ressources financières des autorités locales par rapport à leurs compétences et du fait que ces difficultés se référent :

i. à la détermination exacte des compétences réellement exercées par les autorités locales par rapport à l'Etat,

ii. à l'insuffisance des données existant sur la répartition des compétences dans les différents pays,

iii. à la réticence de la plupart des Etats à faire figurer dans un nombre limité de lois générales une liste sommaire des principales compétences confiées aux autorités locales ;

iv. à l'évaluation du coût des compétences exercées par les différentes catégories d'autorités locales,

v. à l'incertitude des concepts de base et des définitions en matière de compétences dans le texte de la Charte ;

c) encourage le Groupe de travail mentionné au paragraphe 2b ci-dessus à poursuivre ses efforts en vue de la présentation du rapport final et d'un projet de Recommandation à l'intention du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe sur la question des ressources financières des autorités locales par rapport à leurs compétences (articles 9 et 4, paragraphes 4 et 5 de la Charte) à l'occasion de sa 6e Session plénière de 1999 ;

d) ayant à l'esprit les dispositions de la Charte en matière de ressources financières des autorités locales et étant donné l'importance de cette question, il souhaite d'ores et déjà faire état des problèmes rencontrés par ces autorités dans ce domaine ; ces problèmes peuvent se résumer aux points suivants :

i. la part limitée des ressources propres en provenance d'une fiscalité locale réelle dont les autorités locales peuvent fixer le taux : dans seulement 8 Etats membres du Conseil de l'Europe les autorités locales ont un niveau de ressources propres égal ou supérieur à 50% de leurs ressources financières totales ;

ii. la tendance à une diminution des impôts locaux exclusifs et la pratique des autorités centrales ou régionales à les remplacer par des ressources de transfert ou résultant d'impôts partagés ;

iii. la place prépondérante prise désormais par les transferts par rapport aux ressources propres et, dans certains pays, la part importante prise par les subventions affectées par rapport aux dotations générales ;

iv. une certaine confusion entre les fonctions d'alimentation des budgets locaux, la compensation des compétences transférées et les fonctions de péréquation ;

v. le manque de critères permanents concernant les modalités et les objectifs liés à la fonction de péréquation et la discretionnalité dont disposent certaines autorités centrales ou régionales dans ce domaine;

vi. l'instabilité et la précarité des sources de financement des autorités locales ainsi que la relative faiblesse du recours à l'emprunt de la part de ces dernières et les résidus de tutelle dont cette faiblesse demeure l'occasion ;

vii. les contrôles des autorités centrales ou régionales sur le budget des autorités locales qui, parfois, dissimulent un contrôle a priori sur l'opportunité des décisions de ces dernières ;

viii. les conséquences des difficultés financières nationales sur l'autonomie locale, notamment dans les pays qui doivent respecter les contraintes imposées par le cadre d'application du Traité de Maastricht ;

ix. les inconvénients des procédures de co-financement (Etat-autorités locales) en matière de travaux publics.

1 Discussion par la Chambre des pouvoirs locaux et adoption le 28 mai 1998 par la Commission permanente (voir doc. CPL (5) 4, projet de Résolution présenté par Jean-Claude FRECON, Rapporteur).