Rapporteur : Helene LUND (Danemark)

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EXPOSE DES MOTIFS

I. Introduction

Alors que le Traité de Maastricht(1992)¹, article 8, reconnaît, aux ressortissants de pays membres de l’Union européenne, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et européennes, donnant ainsi une dimension concrète à la «citoyenneté européenne », les ressortissants des pays tiers, même ceux qui vivent de longue date déjà dans un des pays de l’Union, se voient refuser ce droit de vote dans un grand nombre de pays de l’Union. Cette discrimination révèle une différence d’attitude et de regard sur le résident étranger selon les pays.

Contrairement à l’approche du Traité de Maastricht en la matière, la Convention du Conseil de l’Europe sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local est basée sur le principe de non-discrimination des résidents étrangers selon leur pays d’origine. La Convention prône l’application d’une série de mesures visant à renforcer progressivement les droits politiques des étrangers résidant légalement sur le territoire d’un pays membres du Conseil de l’Europe.

Trois catégories de mesures sont proposées aux parties contractantes qui peuvent ainsi choisir d’appliquer l’une ou l’autre partie de la Convention :

A. Accorder aux résidents étrangers la liberté d’expression, de réunion et d’association ainsi que le droit de participer aux consultations et référendums dans les mêmes conditions que les résidents nationaux ² ;

B. Encourager la création d’organismes consultatifs ou d’autres formes institutionnelles pour représenter les résidents étrangers, en particulier auprès des pouvoirs locaux et/ou régionaux ;

C. Accorder le droit de vote et d’éligibilité aux élections locales (et/ou régionales) pour ceux répondant à certains critères de résidence.

La Convention du Conseil de l’Europe, ouverte à la signature en novembre 1992, n’a hélas, à ce jour, été ratifiée que par quatre des 41 Etats membres (Italie³, Pays-Bas, Norvège et Suède).

La Conférence « Quelle participation des résidents étrangers à la vie publique locale ?» organisée conjointement par la ville de Strasbourg et le CPLRE, les 5 et 6 novembre 1999, avait comme objectif principal de comparer les situations dans les différents pays européens et de confronter les expériences des villes ayant mis sur pied des organes consultatifs des résidents étrangers, ainsi que de comparer les situations dans les pays leur ayant accordé le droit de vote aux élections locales et/ou régionales.

La ville de Strasbourg, une des rares villes de France à avoir mis sur pied un Conseil consultatif des étrangers, dès 1992, a été un partenaire privilégié pour l’organisation de cette rencontre. Aujourd’hui, 14 % de sa population locale est composée de résidents étrangers.

Par le biais de ses élus et de son Conseil consultatif des étrangers (CCE), la ville de Strasbourg⁴ a très largement contribué au succès de cette manifestation et doit ici en être très vivement remerciée.

Le groupe de travail « Culture, Education et Médias » du CPLRE a été chargé d’organiser cette rencontre, étant donné qu’elle faisait également écho aux propositions avancées par un nombre de membres du Congrès sur la promotion de politiques multiculturelles dans les villes d’Europe (proposition de Résolution sur « les villes européennes en tant que « melting-pots »» adoptée à la 5e Session plénière du CPLRE, doc. CG (5) 9).

La conférence a été un franc succès, tant par son nombre de participants (près de 400 personnes en provenance de 24 pays européens, 120 villes européennes représentées) que par la qualité des débats et des interventions. Son succès a également été très visible dans la couverture médiatique qui lui a été accordée, particulièrement dans les médias français. Cela prouve que le sujet est d’actualité et que cette rencontre européenne a su apporter un éclairage important à un débat qui se poursuit actuellement en France, mais aussi notamment en Belgique, en Espagne et en Italie.

La conférence a permis de réunir non seulement des élus locaux et régionaux des pays membres, mais aussi de nombreux représentants du monde associatif, des experts et des chercheurs, des représentants d’autres instances européennes, des membres du personnel des collectivités territoriales des pays européens, des personnalités européennes sans oublier les nombreux résidents étrangers venus des 120 villes représentées qui ont pris une part active aux discussions.

L’Appel de Strasbourg, adopté par tous les participants à l’issue d’un véritable débat et de véritables négociations, reflète l’essence même des objectifs de la conférence et du présent rapport (voir annexe 1).

II. Situation dans les pays membres

Au sein de l’Union européenne, dans 5 des 15 pays, le droit de vote est déjà accordé aux ressortissants étrangers quel que soit leur pays d’origine (Danemark, Finlande, Irlande, Pays-Bas et Suède).

Dans certains pays de l’Union européenne, il y a eu des débats publics à ce sujet depuis de nombreuses années, mais au sein de l’Union européenne des différences importantes subsistent.

En effet, en Irlande, le droit électoral des résidents étrangers est reconnu depuis 1963.

En Suède, les résidents étrangers votent aux élections municipales et aux élections régionales depuis 1975.

Le Danemark puis la Finlande ont suivi l’exemple de la Suède, en 1981.

Pour les Pays-Bas, le droit de vote aux résidents étrangers a été décidé en 1985.

Alors que pour tous ces pays le droit est accordé aux résidents étrangers quel que soit leur pays d’origine, l’Espagne et le Portugal n’appliquent cette politique que sous réserve de réciprocité dans les pays d’origine.

De façon similaire, le Royaume-Uni reconnaît le droit de vote aux ressortissants des pays du Commonwealth et de l’Irlande qui résident sur le territoire pour les élections locales et régionales.

Actuellement, un débat sur ce sujet commence en Belgique, en Allemagne, en Italie⁵ et en France.

Le Traité de Maastricht apparaît donc en retrait par rapport à la maturation progressive des opinions publiques dans les pays de l’Union européenne. En effet, d’après les sondages, les opinions publiques ont déjà évolué sur ce sujet : en France 52 % de la population serait favorable au droit de vote et en Italie 63 %.

En dehors de l’Union européenne, et dans les pays membres du Conseil de l’Europe, il faut remarquer en particulier la situation en Suisse où deux cantons seulement accordent le droit de vote aux résidents étrangers.

Le canton de Neuchâtel fait figure de pionnier, en accordant le droit de vote aux élections municipales à tous les résidents étrangers dès 1849 (alors que le droit de vote n’est accordé aux femmes qu’en 1959). Dans le canton du Jura, le droit de vote est accordé depuis 1979. Onze autres cantons ont tenté de suivre cette voie mais la population a rejeté ces propositions.

La Norvège suit très vite une même ligne politique que les autres pays nordiques en accordant, en 1982, le droit de vote aux élections municipales et régionales (comtés) à tous les résidents étrangers.

Là où il est octroyé dans les pays européens, le droit de vote est toujours accordé selon des critères de résidence qui varient selon les pays : d’un an en Irlande, à trois ans dans la majorité des pays nordiques, ou encore à dix ans dans le canton du Jura en Suisse (voir tableau annexé).

Dans les autres pays membres du Conseil de l’Europe, il n’existe pas encore, à notre connaissance, de dispositions particulières dans ce domaine, ni de véritable débat public à ce sujet.

Les villes ayant instauré des Conseils consultatifs d’étrangers (CCE)

Dans plusieurs pays où le droit de vote n’est pas reconnu aux résidents étrangers, certaines villes ou régions ont mis sur pied des Conseils consultatifs.

De telles structures sont apparues au niveau local dès la fin des années soixante avec, par exemple, en Belgique, en 1968, des Conseils consultatifs communaux d’immigrés. Au début des années 1970, il en existait plus de 20 en Belgique, plus de 600 en Allemagne et une Commission dans chaque commune du Luxembourg.

Leur composition tend à représenter les différentes communautés présentes sur une municipalité donnée :

- soit les membres sont des résidents étrangers nommés par les associations ou fédérations qu’ils représentent ou par la municipalité⁶,

- soit les membres sont des résidents étrangers élus parmi leurs pairs ou par les associations qu’ils représentent (par exemple Turin, Italie).

Parfois, des conseillers étrangers élus par la population étrangère siègent à côté du Conseil municipal ou de district. Ces élus locaux associés peuvent intervenir sur l’ensemble des dossiers de la municipalité. De telles expériences ont été menées notamment en France (sept villes ont fait cette expérience entre 1970 et 1990), en Italie (Turin) et en Allemagne (Hesse).

Les Conseils consultatifs et autres structures apparentées sont composés :

- soit uniquement de représentants des communautés de résidents étrangers (proportionnellement à la taille des différentes communautés d’étrangers),

- soit ce sont des comités mixtes (exemple cantons de Genève, Neuchâtel et le Jura, villes de Berne, Lausanne, Saint-Gall et Zurich, en Suisse ; Stuttgart en Allemagne ; au Luxembourg, à Bruxelles (région) et aussi à Göteborg en Suède (où le droit de vote existe déjà).

Les organes consultatifs pour résidents étrangers existent le plus souvent au niveau local (tels que Strasbourg, Stuttgart, Liège, Aarhus, Barcelone, Turin) et plus rarement au niveau régional (en Basse-Saxe, Allemagne et les communautés de Belgique).

Certains Etats ont créé des structures nationales visant à favoriser l’intégration et où les représentants des communautés de résidents étrangers peuvent faire entendre leurs propositions ou revendications. C’est le cas, par exemple, aux Pays-Bas, au Danemark et en Norvège, alors que dans ces pays le droit de vote existe déjà. C’est aussi le cas au Luxembourg, au Portugal et en Suisse. En Allemagne, également, une structure au niveau fédéral existe depuis les années 1970, alors que les premières expériences de Conseils consultatifs locaux démarrent, afin d’inciter les villes à entreprendre de telles initiatives.

Dans l’esprit de la Convention du Conseil de l’Europe sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local c’est au niveau local, en priorité, qu’est encouragée la création de tels organes, de façon à garantir un dialogue entre les résidents étrangers vivant dans une municipalité donnée avec les pouvoirs locaux de cette municipalité. A des niveaux supérieurs, de telles structures similaires peuvent effectivement également contribuer à faire avancer les mentalités et faire des propositions concrètes aux différents niveaux des gouvernements dans le respect de leurs compétences propres. Elles sont donc complémentaires aux structures locales.

Dans certains pays, il peut y avoir un critère de «quota » de résidents étrangers impliquant la création de Conseils consultatifs. Ainsi, au Luxembourg, les municipalités ayant plus de 20% de leur population composée de résidents étrangers doivent, en principe, se doter d’organes consultatifs d’étrangers. Cette disposition de la loi du 13 décembre 1988 n’est malheureusement pas respectée par toutes les communes.

Les Conseils consultatifs ne prennent pas de décisions mais peuvent saisir le Conseil municipal sur des sujets de préoccupations spécifiques. En général, leurs compétences sont limitées aux intérêts touchant les populations de résidents étrangers. Par exemple, à Strasbourg, le CCE a négocié la construction d’une grande mosquée et a contribué à résoudre le conflit né de l’interdiction des antennes paraboliques sur les habitations à loyer modéré, alors que ces antennes permettaient aux résidents étrangers de recevoir les émissions de leurs pays d’origine. En outre, le CCE de Strasbourg sert aussi d’outil d’intégration en œuvrant pour le travail périscolaire, pour le travail et l’insertion des femmes, pour favoriser les relations entre jeunes et parents et pour la transparence dans l’attribution des logements sociaux.

Le premier atout des Conseils consultatifs est donc d’améliorer le dialogue entre les populations concernées et les instances de décisions locales, de faciliter l’expression des résidents étrangers et donc de réduire les tensions. Les rapports se bâtissent sur un respect mutuel et aboutissent à une meilleure cohabitation entre les communautés étrangères et le reste de la population.

D’ailleurs, de tels Conseils consultatifs sont également créés par des villes qui sont dans les pays qui ont déjà octroyé le droit de vote. Ces conseils ont alors pour but principal de favoriser l’intégration et le dialogue et aussi d’œuvrer pour augmenter la participation aux élections locales.

D’expérience, on s’aperçoit que les résidents étrangers dans les organes consultatifs (CCE) abordent les questions, non pas de façon concurrentielle entre communautés mais, au contraire, les questions d’intérêt commun.

Dans certains pays, il devient obligatoire de créer des Conseil consultatifs à partir d’un certain pourcentage de résidents étrangers. Au Luxembourg, par exemple, les municipalités où résident plus de 20 % de résidents étrangers doivent, en principe, créer de tels Conseils consultatifs. Malheureusement, cette disposition de la loi du 13 décembre 1988 n’est pas appliquée par toutes les municipalités.

Les CCE sont-ils des mesures temporaires avant l’octroi du droit de vote ?

Lors de la conférence de Strasbourg, ce point a été soulevé avec passion durant les débats. Selon les villes et les résidents étrangers, les avis peuvent diverger sur la nécessité de maintenir ou non, au niveau local, les Conseils consultatifs d’étrangers (CCE) une fois le droit de vote reconnu aux élections locales. Est-ce une structure intermédiaire mise en place par les villes en attendant que le cadre législatif national permette le droit de vote ou est-ce une structure qui garde son utilité une fois ce droit de vote acquis ?

S’il est vrai que la revendication du droit de vote aux élections locales est souvent un point fort des revendications au sein des CCE, elle n’est pas l’unique revendication ni l’unique préoccupation, loin de là. Certains estiment que le droit de vote donne suffisamment la possibilité de faire entendre sa voix dans les structures démocratiques locales et que, comme tout autre citoyen de la cité, les résidents étrangers peuvent alors participer pleinement à la vie politique de la ville. D’autres estiment, au contraire, que le droit de vote n’est qu’une phase de l’accès à la participation à la vie démocratique de la cité et que les Conseils consultatifs restent des outils importants pour organiser cette participation d’une partie de la population de la ville ayant des besoins spécifiques.

A titre d’exemple, au Danemark, alors que le droit de vote est reconnu à tous les résidents étrangers, la Loi sur l’intégration des étrangers dans les municipalités prévoit que les municipalités doivent créer des Conseils locaux d’intégration lorsque plus de 50 personnes, âgées de plus de 18 ans, en font la demande.

Il est remarquable que dans les pays où le droit de vote a été accordé depuis plus de dix ans, des Conseils consultatifs sont rétablis ou maintenus dans plusieurs villes (exemples : La Haye aux Pays-Bas, Göteborg en Suède, Aarhus au Danemark où la municipalité est en train de créer un Conseil pour l’intégration).

Ceux qui sont en faveur du maintien de structures type CCE, après l’octroi du droit de vote, font également remarquer que l’expérience révèle que la participation aux élections locales décline assez régulièrement les années qui suivent l’octroi du droit de vote (par exemple à Göteborg, Suède, seuls 35 % des résidents étrangers font usage de leur droit de vote ; à Rotterdam, aux Pays-Bas, le constat est similaire).

Ce phénomène est en fait similaire à la baisse de participation aux élections observée de façon générale pour l’ensemble de la population de la ville. La raison est sans doute une défiance croissante vis-à-vis de la politique, défiance qui touche de la même façon les résidents étrangers et le reste de la population. C’est pourquoi la question de la participation des résidents étrangers pose la question plus générale de la participation des citoyens à la vie de la cité et du fonctionnement démocratique de nos villes, quelle que soit la nationalité des citadins.

Les milieux associatifs et les participants à la conférence de Strasbourg sont quant à eux profondément convaincus que l’existence de Conseils consultatifs ne doit pas servir de prétexte pour ne pas rouvrir le débat public, le moment venu, sur le droit de vote.

Il est vrai que la mise en place de tels conseils dépend le plus souvent de la volonté politique des élus locaux, qu’il n’existe le plus souvent aucun caractère obligatoire à leur création et que leurs compétences et degré d’influence restent, malgré tout, limités. Cependant, leur création en tant qu’organe institutionnalisé reconnu comme interlocuteur privilégié dénote d’une volonté politique claire des élus locaux de vouloir consulter les populations de résidents étrangers sur les orientations de la politique urbaine qui les concernent le plus directement.

Le débat touche ici inévitablement au débat général sur l’éducation au civisme et à la citoyenneté de toute la population. Il s’agit en fait d’aborder cette question sous un nouvel angle, de façon à faire avancer de manière globale la démocratie et son fonctionnement.

Si la conférence de Strasbourg a permis de faire un premier tour d’horizon de la diversité des types de Conseils consultatifs et de leur fonctionnement, l’échange d’expérience a forcément été assez limité vu le temps imparti pour la confrontation de ces expériences. Le CPLRE peut jouer un rôle très concret pour aider les municipalités qui souhaitent mettre en place de tels organes ou qui en ont déjà, mais souhaitent confronter leur expérience avec celles d’autres villes. Pour ce faire, il devra continuer ce travail de réflexion et d’échanges d’expérience lors de rencontres plus ciblées et avec un plus petit nombre de participants.

Il existe des réseaux de villes qui font déjà un tel travail comme, notamment, les réseaux de villes Eurocités ou LIA (Action Locale pour l’Intégration et le Partenariat) qui sont des réseaux de coopération entre quelques villes des 15 pays membres de l’Union européenne. Mais il faudrait généraliser ces initiatives et ces contacts et y associer, non seulement des villes des pays membres de l’Union européenne, mais aussi d’autres pays européens.

Conditions pour l’acquisition de la nationalité du pays d’accueil

L’argument le plus fréquemment avancé contre l’octroi du droit de vote aux élections locales des résidents étrangers est que la possibilité leur est ouverte d’obtenir la nationalité du pays qui les accueille s’ils désirent voter.

Cet argument se base sur la superposition des notions de nationalité et de citoyenneté. Pourtant, la coïncidence des deux notions est aujourd’hui objet de discussion, car la notion de citoyenneté est de plus en plus souvent conçue comme une citoyenneté à plusieurs niveaux à l’image des revendications des individus vis-à-vis de leurs appartenances multiples et non mutuellement exclusives : localité de résidence, appartenance à un groupe minoritaire, appartenance à un groupe religieux ou culture spécifique, etc.

A titre d’exemple, dans le cadre de l’Union européenne justement, les résidents d’un pays membre peuvent désormais se sentir à la fois citoyen de leur pays d’origine, mais aussi citoyen local d’un autre pays européen où ils résident et, de plus, citoyen européen.

A l’heure où émerge le concept de nationalité européenne pour les ressortissants des pays membres de l’Union européenne, il paraît donc contradictoire de ne pas reconnaître aux ressortissants d’autres pays la possibilité de citoyennetés multiples.

De plus, au-delà des questions de choix de nationalité, se posent concrètement des difficultés d’acquisition de la nationalité. Dans ce domaine non plus, il n’y a pas d’harmonisation entre les pays européens en matière des critères et de conditions pour l’octroi de la nationalité (voir tableau annexe 2).

Dans certains pays, l’obtention de la nationalité reste un parcours difficile et un long processus alors que ces résidents payent des impôts, contribuent, cotisent, participent à la richesse et au développement de leur commune, prennent part à la vie sociale et culturelle de la commune. Certains ont des enfants qui obtiennent la nationalité plus facilement que leurs parents. De plus, ils ne souhaitent parfois pas abandonner purement et simplement leur nationalité d’origine et ce choix est compréhensible.

Les législations des pays européens, en matière de possibilité de naturalisation, sont très variées et souvent liées à des critères plus ou moins subjectifs car il faut montrer une volonté d’intégration. La nationalité est donc conçue comme quelque chose qui se mérite mais porte également un jugement de valeur sur les personnes par rapport à une « norme majoritaire ».

L’objet de la conférence de Strasbourg et de ce rapport n’était pas d’approfondir ce sujet, mais il est néanmoins fondamental de noter ces points, afin de réfuter l’un des arguments le plus souvent avancé comme il est indiqué ci-dessus.

La Convention du Conseil de l’Europe sur la nationalité, ouverte à la signature en 1997, traite justement de ces questions. La Convention définit un certain nombre de principes et de règles concernant tous les aspects de la nationalité. Elle vise à faciliter l’acquisition de la nationalité et la réintégration dans la nationalité d’origine, à limiter les possibilités de perte de nationalité et à empêcher le retrait arbitraire de la nationalité. Elle traite également de la pluralité de nationalités. C’est une synthèse des idées nouvelles apparues dans le droit interne et international et elle tient compte notamment des changements démographiques et démocratiques (notamment migration et succession d’Etats survenus depuis 1989 en Europe centrale et orientale). Elle tient compte également du respect des principes de non-discrimination fondée sur le sexe, la religion, la race, la couleur ou l’origine nationale ou ethnique en matière de réglementation des nationalités ainsi que du respect des droits des personnes résidant habituellement sur les territoires concernés. La Convention a été signée par 20 pays mais ratifiée, à ce jour, uniquement par l’Autriche, la Moldova et la Slovaquie.

Pour une citoyenneté de résidence

Au cours des derniers 25 ans, la citoyenneté a été profondément affectée dans sa définition et son contenu du fait de la sédentarisation de l’immigration et par l’accès à la politique des populations issues de cette immigration.

Pendant longtemps, on a orienté les politiques en fonction de l’hypothèse d’un retour des résidents étrangers dans leur pays. Or, il est clair aujourd’hui que cette hypothèse n’est pas valide puisque dans les faits la grande majorité s’installe définitivement dans les pays d’accueil⁷.

Il faut donc adapter nos politiques en fonction de ce fait et faire preuve d’intelligence, de générosité et de courage pour construire l’Europe et la démocratie du XXIème siècle en fonction de ces nouveaux défis.

Ces défis enrichissent la démocratie et il ne faut pas en avoir peur. Il serait dangereux de laisser pour compte une partie de la population des villes sans leur reconnaître une égale dignité et un juste accès à la vie politique de la cité. Ces résident étrangers sont des citadins à part entière et donc des résidents-citoyens. C’est par cette reconnaissance et ce nouveau regard sur eux que se fera leur intégration et que la cohésion sociale de nos villes sera garantie. La citoyenneté de résidence prépare une citoyenneté de plein droit.

Le concept de résidents-citoyens, qu’il nous faut promouvoir partout en Europe et sans discrimination d’origine, est la reconnaissance du fait que sans avoir la nationalité du pays, les résidents originaires de pays tiers vivant de manière quasi permanente sur le territoire et contribuant à la vie culturelle, économique et sociale de la cité sont des citoyens à part entière aux yeux d’une collectivité locale et, qu’à ce titre, ils doivent donc avoir la possibilité de faire entendre leur revendication et d’influencer les décisions prises par ces organes locaux. En les reconnaissant en tant que résidents-citoyens d’une ville, on reconnaît des droits auxquels ces résidents étrangers peuvent légitimement prétendre en contrepartie des devoirs qu’ils acceptent vis-à-vis de la société qui les accueille.

La responsabilité incombe donc aux hommes et aux femmes politiques, et peut-être en premier lieu aux élus locaux et régionaux qui vivent ces défis au quotidien, de faire évoluer le fonctionnement démocratique de nos sociétés pour les adapter aux situations existant de fait dans nos pays. Les cadres législatifs nationaux devront inévitablement évoluer, afin de tenir compte de la composante grandissante des populations qui ne détient pas la nationalité.

Le rôle des associations de résidents étrangers

Les associations de résidents étrangers gardent un rôle essentiel dans tout ce processus et au-delà dans tous les domaines qui touchent à l’intégration. Elles permettent à l’amont de faire remonter la parole des résidents étrangers vers le Conseil consultatif ; elles sont essentielles pour la promotion de la participation et de l’usage du droit de vote là où il existe. Leur appui est capital pour soutenir la politique de la ville vis-à-vis de ses résidents étrangers.

A Bologne, par exemple, le Forum métropolitain regroupe 43 associations de résidents étrangers. Le Forum a pour buts d’encourager la solidarité et la coopération entre résidents étrangers et avec la population de nationalité italienne, de combattre toute forme de discrimination ou d’intolérance et de promouvoir l’insertion et la diversité des cultures.

A Strasbourg, la ville a ainsi rédigé avec l’appui des associations une Charte des résidents étrangers dans la ville.

La ville de Liège, en Belgique, développe un véritable partenariat avec les 200 associations représentant 130 nationalités présentes dans la ville. Elle a rédigé également une Charte contre le racisme. Un concours annuel est organisé par la ville pour des projets novateurs en matière d’interculturalité tels que la création d’outils pédagogiques pour lutter contre le racisme, pour l’alphabétisation, pour un festival de cultures urbaines ou encore pour l’engagement de médiateurs en milieu hospitalier.

Conclusions

Le nombre de ressortissants de pays étrangers vivant dans un autre pays que le leur augmente régulièrement dans pratiquement tous les pays du Conseil de l’Europe. En Europe occidentale, les migrations pour raisons souvent économiques ou politiques sont assez bien connues, mais il ne faut pas oublier que la recomposition des frontières suite à la chute du Mur de Berlin, en 1989, a également conduit à des problèmes similaires dans de nombreux pays d’Europe centrale et orientale. La ville de Vilnius en Lituanie compte, par exemple, 50 % de Lithuaniens «autochtones », 20 % de Russes, 20 % de Polonais, 5 % de Bélorusses et 5% d’autres nationalités.

Les pays tels que l’Espagne, l’Italie ou la Grèce, autrefois terres d’émigration, commencent à leur tour l’expérience de l’immigration avec l’arrivée de travailleurs saisonniers ou de réfugiés des pays voisins déchirés par les conflits.

Dans plusieurs pays d’Europe, certains élus locaux doivent désormais gérer des situations où parfois jusque 30 % des habitants de la commune sont des résidents étrangers. Quelques exemples : au Royaume-Uni, Leicester compte 30 % de résidents d’origine étrangère et ce chiffre va augmenter vraisemblablement jusque 40 % en 2001 ; à Rotterdam 30 % de la population représente 140 nationalités différentes ; Stuttgart compte 25 % de résidents étrangers ; le Canton de Neuchâtel a 27 % de sa population qui n’a pas la nationalité suisse.

Les villes d’Europe tendent donc inéluctablement vers des villes multiculturelles et multiethniques. La gestion de l’interaction quotidienne des cultures différentes est un défi à surmonter pour garantir la cohésion sociale et la cohabitation harmonieuse de tous les résidents de la ville.

Face à ce défi, il faut s’appuyer sur les valeurs défendues par le Conseil de l’Europe et celles de la Convention européenne des droits de l’Homme en particulier l’attachement à la nature universelle des droits de l’Homme et des libertés fondamentales.

Depuis plus de 25 ans, le CPLRE et l’Assemblée parlementaire du Conseil de l‘Europe ont, à plusieurs occasions, fait des recommandations sur la nécessité d’améliorer la reconnaissance des droits des résidents étrangers, y compris dans le domaine des droits politiques (voir annexe 4). Il devient urgent de progresser résolument dans ce domaine.

Le Parlement européen lui-même a adopté, en 1997, une Résolution dans laquelle il invite les Etats membres à «adapter leur législation, dans les meilleurs délais, de façon à étendre le droit de vote aux élections municipales aux immigrés extracommunautaires résidant légalement depuis plus de cinq ans sur leur territoire »⁸.

Le Conseil l’Europe a élaboré un instrument juridique qui propose aux Etats membres plusieurs types de mesures destinées à accorder progressivement des droits politiques aux résidents étrangers, afin de leur permettre de participer aussi pleinement que possible à la vie locale et au processus local de décision. La Convention reste hélas trop peu connue. Les Etats membres du Conseil de l’Europe, qui ne l’ont pas encore fait, devraient la ratifier dès que possible et utiliser la panoplie de mesures qu’elle propose.

En outre, la Convention devrait également servir à inciter les collectivités territoriales à initier certaines des mesures qu’elle propose, dans le respect des législations nationales.

Les collectivités territoriales ont un rôle à jouer pour garantir une information accrue des résidents étrangers de leurs droits et leurs devoirs, des possibilités qui s’offrent à eux pour créer des associations qui les représentent et formuler des propositions au Conseil municipal. Une étape supplémentaire est la création d’organes consultatifs de représentation des résidents étrangers, en attendant un cadre législatif national permettant le droit de vote aux élections locales sans discrimination entre les résidents selon leur pays d’origine.

L’expérience montre également que la création d’organes consultatifs est une étape nécessaire mais insuffisante pour arriver à la pleine intégration. En tant qu’organes qui permettent aux Conseils municipaux et aux administrations municipales de se forger une opinion avant de prendre leurs décisions, les Conseils consultatifs gardent toute leur pertinence, même une fois le droit de vote acquis.

L’accès au droit de vote dépend des volontés nationales mais grâce aux actions menées par les milieux associatifs et les autorités locales les mentalités évoluent.

S’il contribue fortement à l’intégration des résidents étrangers, par contre, l’accès au droit de vote, ne résout pas tous les aspects de l’intégration. Les autorités locales, régionales et nationales doivent de surcroît mener des politiques volontaires et courageuses en matière d’emploi, de logement, d’éducation envers les populations de résidents étrangers, afin de donner à tous les citadins une véritable égalité de traitement en tant que citoyens de résidence.
La conséquence principale de l’octroi du droit de vote est la reconnaissance des résidents étrangers comme membre à part entière de la communauté et donc traduit une réelle volonté d’intégration. Lorsqu’on étudie le vote des résidents étrangers, il est révélateur qu’ils votent pour les partis majoritaires et de façon tout à fait similaire aux nationaux. Il n’y a pas de vote communautaire.

L’intégration passe par une intégration à la vie publique et donc aux processus de décision au niveau local. Cette voie démocratique est certainement la meilleure façon de lutter contre l’exclusion. Cette ouverture aux résidents étrangers ne met aucunement en danger la démocratie, toutes les expériences des pays qui l’ont déjà pratiquée le prouve. Au contraire, cette ouverture enrichit notre démocratie.

La participation à la vie politique n’est toutefois pas un but isolé mais doit faire partie d’une approche plus générale d’intégration et de lutte contre toute forme d’exclusion. Ce défi fait parti du défi global qu’est celui de construction de la paix et de la tolérance durables dans nos sociétés.

ANNEXE 1

Le 6 novembre 1999

CONF/STBG (99) 16 révisé 2

«Quelle participation des résidents étrangers à la vie publique locale ? »

Conférence organisée par le Conseil Consultatif des Etrangers de la ville de Strasbourg et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe – Conseil de l'Europe
Strasbourg, 5-6 novembre 1999, au Conseil de l'Europe

APPEL DE STRASBOURG

1. Les participants à la conférence de Strasbourg, des 5 et 6 novembre 1999, réunis à l’initiative conjointe de la ville de Strasbourg et de son Conseil Consultatif des Etrangers, d’une part, et de celle du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, d’autre part, remercient les organisateurs d’avoir permis la rencontre de près de 400 participants en provenance de plus de 20 pays membres du Conseil de l’Europe.

2. Ils lancent un Appel pressant aux institutions européennes, aux Etats membres du Conseil de l'Europe et à leurs pouvoirs locaux ainsi qu’aux partis politiques pour qu'ils permettent aux résidents étrangers sans distinction de nationalité d’obtenir le droit de vote et d’éligibilité au niveau local.

3. L’octroi du droit de vote au niveau local à tous les résidents étrangers quelle que soit leur origine est aujourd’hui devenu une exigence incontournable fondée sur les principes de la Convention européenne des Droits de l’Homme du Conseil de l'Europe.

4. Dans cet esprit, les participants estiment discriminatoire une citoyenneté limitée aux seuls ressortissants de l’Union européenne.

5. Les participants soulignent l'actualité et la pertinence politique de la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local, adoptée par les Etats membres du Conseil de l'Europe le 5 novembre 1992 et, à ce jour, signée par 8 Etats membres et ratifiée seulement par 4 d’entre eux : l’Italie, les Pays-Bas, la Norvège et la Suède.

6. Ils demandent aux Etats membres du Conseil de l’Europe qui ne l’ont pas encore fait, de signer et ratifier ce texte et de le mettre en pratique.

7. Par ailleurs, ils constatent la richesse et la diversité des formes de démocratie participative dans les communes et les régions d’Europe, tels que les organes consultatifs de résidents étrangers, et appellent les Etats, les régions, les communes à développer de telles initiatives et à prévoir les moyens administratifs et financiers nécessaires à leur fonctionnement.

8. Ils demandent au Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE), en partenariat avec les collectivités locales, d’approfondir la connaissance réciproque de ces différents modèles de participation au bénéfice de tous les habitants.

9. Les participants réaffirment l'indivisibilité des Droits de l'homme et des libertés fondamentales garanties par la Convention du Conseil de l’Europe de 1950.

10. Aussi demandent-ils instamment aux institutions européennes et aux pouvoirs publics de tous niveaux des Etats membres, non seulement d'accorder le droit de vote et d’éligibilité aux citoyens-résidents, mais également, de développer des politiques garantissant à tous les résidents les mêmes possibilités d'agir et de participer, au niveau local, en tant que citoyens à part entière. Ceci implique l’égalité d’accès et de traitement, au Droit, au marché du travail, au logement, à l’enseignement, à la culture, au culte, aux services de santé publics, ainsi qu'à la sécurité sociale, aux services sociaux et à tous les services publics.

11. Les participants sont convaincus que la démocratie, la liberté et la prospérité en Europe passent par l'engagement de tous les citoyens-résidents à participer de plein droit à l'édification d'une Europe démocratique pour tous.

ANNEXE 2

OBTENTION DU DROIT DE VOTE POUR LES RESIDENTS ETRANGERS
(en dehors des directives de l’Union européenne)
Source : Etude réalisée par l’Observatoire Régional de l’Intégration et de la Ville (ORIV) - nov. 1999

ANNEXE 3

EXEMPLES D’EXPERIENCES DE CONSEILS CONSULTATIFS
ET D’ORGANES POUR LES RELATIONS COMMUNAUTAIRES
Source : Etude réalisée par l’Observatoire Régional de l’Intégration et de la Ville (ORIV) – nov. 1999

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ANNEXE 4

PRINCIPAUX TEXTES DU CONSEIL DE L’EUROPE
Concernant le statut des résidents étrangers
1975 – 1999
MAIN TEXTS ADOPTED BY THE COUNCIL OF EUROPE
Concerning the status of foreign residents

Résolution 11 (1976) Comité des Ministres
«sur l’égalité de traitement entre travailleurs nationaux et travailleurs migrants en matière d’orientation, de formation, et de rééducation professionnelles»
«on equal treatment for national and migrant workers with regard to vocational guidance, training and retraining»

Résolution 85 (1976) CPLRE
«relative aux mesures à prendre en faveur des travailleurs migrants en matière de logement, scolarisation des enfants, droits civiques et politiques»
«on the mesures to be taken to assist migrant workers concerning housing, schooling of their children and civil and political rights»

Résolution 91 (1977) CPLRE
«relative à la sécurité sociale des travailleurs migrants»
«on social security for migrant workers»

Résolution 93 (1977) CPLRE
«relative à l’extension des droits civiques et politiques des immigrants»
«on the extension of civil and political rights to immigrants»

Recommandation 799 (1977) Assemblée Parlementaire
«relative aux droits et au statut politiques des étrangers»
«on the political rights and position of aliens»

Résolution 41 (1978) Comité des Ministres
«concernant l’enseignement sur les droits de l’homme»
«on the teaching of human rights»

Recommandation 18 (1981) Comité des Ministres
«relative à la participation au niveau communal»
«concerning participation at municipal level»

Résolution 125 (1981) CPLRE
«sur le rôle et la responsabilité des collectivités locales et régionales face aux problèmes culturels et sociaux des populations d’origine nomade»
«on the role and responsibility of local and regional authorities in regard to the cultural and social problems of populations of nomadic origin»

Déclaration 68e Session (14 mai 1981) Comité des Ministres
«sur l’intolérance – une menace pour la démocratie»
«on intolerance – a threat for democracy»
Résolution 134 (1982) CPLRE
«sur les progrès de l’intégration européenne»
«on the progress of european integration»

Résolution 176 (1986) CPLRE
«sur les progrès de l’intégration européenne»
«on the progress of european integration»

Résolution 183 (1987) CPLRE
«sur les étrangers dans les collectivités territoriales»
«on foreigners in regional and local communities»

Résolution 236 (1992) CPLRE
«sur une nouvelle politique d’intégration multiculturelle en Europe»
«on a new municipal policy for multicultural integration in Europe and the Frankfurt Declaration»

Déclaration de Francfort/Résolution 236 (1992) CPLRE
«pour une nouvelle politique communale d’intégration multiculturelle en Europe»
«Towards a new municipal policy for multicultural integration in Europe»

Résolution 243 (1993) CPLRE
«sur citoyenneté et grande pauvreté»
«citizen and extreme poverty»

Déclaration de Charleroi/Résolution 243 (1993) CPLRE
«exclure la pauvreté par la citoyenneté»
«The exclusion of poverty through citizenship»

¹ La Directive européenne (CEE) 94/80 fixe “les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l’Union résidant dans un autre Etat membre dont ils n’ont pas la nationalité”. La citoyenneté européenne donne le droit de voter et d’être éligible aux élections du Parlement européen et aux élections municipales dans l’Etat membre de résidence, et ce dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat.

² L’article 16 de la Convention européenne des Droits de l’Homme précise qu’ “aucune des dispositions de ses articles 10, 11 et 14 ne peut être considérée comme interdisant aux Hautes Parties contractantes d’imposer des restrictions à l’activité politique des étrangers”. Ces articles 10, 11 et 14 concernent respectivement la liberté d’expression, la liberté de réunion et d’association et l’interdiction de discrimination. La Convention sur la participation des étrangers à la vie publique locale est donc complémentaire et tout à fait cohérente avec la Convention des Droits de l’Homme.

³ L’Italie n’a ratifié que les deux premiers chapitres de la Convention et donc n’accorde pas le droit de vote aux élections locales.

⁴ Avec le soutien du Fonds d’Action Sociale (FAS) et de la préfecture du Bas-Rhin.

⁵ En Italie, le projet de modifier l’article 38 de la loi N° 40 du 6 mars 1998 a été abandonné après l’avis négatif de la Commission des questions constitutionnelles de la Chambre des députés. Il aurait permis d’étendre le droit de vote aux élections municipales aux résidents étrangers après 5 ans de résidence. Un projet de réforme consitutionnelle est à l’examen (source : document CDMG  (99) 28 : « Représentation et droit de vote » – Giovanna Zincone).

⁶ A titre d’exemple, le CCE de Grenoble (France), créé le 18 octobre 1999, se compose de membres nommés par le Conseil municipal sur proposition du maire. Les candidatures peuvent être présentées par les associations mais les membres siègent en leur nom propre.

⁷ Selon les chiffres avancés par l’ONU, le départ en retraite des baby-boomers va nécessiter de faire appel, d’ici 2025, à 160 millions d’immigrés actifs dans l’Europe des 15.

⁸ Résolution sur le respect des droits de l’Homme dans l’Union européenne (1997) A4-0468/98.

⁹ Les municipalités sont dans l’obligation de créer des conseils locaux d’intégration si au moins 50 personnes d’origine étrangère en font la demande.

¹⁰ Si la population étrangère dépasse 20 % dans une commune, le conseil communal devra créer une commission consultative d’après les articles 176 et 7 bis de la loi du 13/12/1988.

¹¹ otterdam : première ville à avoir octroyé le droit de vote aux résidents étrangers aux Pays-Bas.

¹² Dix-huit villes dont Berne, Saint-Gal, Lausanne, Zurich, ont des commissions consultatives d’étrangers.