18^a SESSIONE

Strasburgo, 17-19 marzo 2010

La democrazia regionale in Svizzera

Raccomandazione 285 (2010)[1]

1.     Il Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa considerando:

a.     l’Articolo 2, paragrafo 1.b della Risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al Congresso, che stabilisce che uno degli obiettivi del Congresso è di “sottoporre proposte al Comitato dei Ministri, al fine di promuovere la democrazia locale e regionale”;

b.     l’Articolo 2, paragrafo 3 della succitata Risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al Congresso, che stabilisce che “Il Congresso elabora regolarmente dei rapporti, -paese per paese- sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri e negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e verifica, in particolare, che siano applicati i principi della Carta europea dell’autonomia locale’’;

c.     la decisione di elaborare un rapporto di monitoraggio sulla democrazia regionale in Svizzera, presa dall’Ufficio di presidenza del Congresso nel corso della sua riunione del 18 settembre 2008.

2.     Ricorda che:

a.     la Svizzera ha firmato la Carta europea dell’autonomia locale il 21 gennaio 2004, formulando riserve sui seguenti Articoli: 4, paragrafo 4, 6, paragrafo 2, 7 paragrafo 2, 8 paragrafo 2 e 9 paragrafo 5, e l’ha ratificata il 17 febbraio 2005. La Carta si applica in Svizzera unicamente ai “comuni politici” (il primo livello amministrativo locale).

b.     la situazione della democrazia locale e/o regionale in Svizzera non è ancora stata oggetto di un rapporto del Congresso.

c.     la Commissione istituzionale della Camera delle regioni aveva incaricato Jean-Claude Van Cauwenberghe (Belgio, R, SOC)di preparare e presentare al Congresso, nella sua qualità di Relatore, il rapporto sulla democrazia regionale in Svizzera. In considerazione del fatto che il mandato del Sig. Van Cauweberghe in quanto membro del Congresso è scaduto, la Commissione istituzionale, nel corso della sua riunione del 15 febbraio 2010, ha designato come relatore della Camera delle regioni la Sig.ra Marjan Haak-Griffioen (Paesi Bassi, R, NI) per presentare il rapporto relativo alla Svizzera.

3.     Sottolinea che:

a.     il contenuto del rapporto, conformemente al mandato conferito al Relatore, si riferisce essenzialmente alla democrazia regionale (cantonale) della Svizzera, ma contiene altresì riferimenti all’organizzazione delle città e dei comuni.

b.     con il termine “Regioni”, ai sensi dei testi del Congresso, si intendono in Svizzera i Cantoni, che rappresentano inoltre gli “stati” sovrani che hanno formato la Confederazione elvetica o che ne sono entrati a far parte più tardi nel corso della sua storia. La “Confederazione” è il livello sovracantonale dello stato federale.

4.     Prende nota delle motivazioni del rapporto sulla democrazia regionale in Svizzera, preparato da Jean-Claude Van Cauwenberghe, Relatore, in occasione della sua visita ufficiale nel paese dal 25 al 27 maggio 2009. Era assistito nel suo lavoro da Jean-Mathias Goerens, esperto consulente (Lussemburgo), membro del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale, a cui vanno i più sentiti ringraziamenti del Congresso per il valido contributo fornito;

5.     Esprime i più vivi ringraziamenti alle autorità elvetiche, a livello locale, cantonale e centrale, alle associazioni di poteri locali e regionali (cantonali) e ai numerosi esperti per le informazioni fornite alla delegazione;

6.     Considerando che:

È opportuno descrivere la democrazia regionale in Svizzera alla luce delle norme e dei principi del Consiglio d’Europa e in particolare del Quadro di riferimento per la democrazia regionale, di cui hanno preso nota i Ministri europei responsabili delle collettività locali e regionali nel corso della Conferenza ministeriale svoltasi a Utrecht nel 2009.

7.     Nota con soddisfazione che:

a.     i principi fondamentali dell’autonomia regionale, quali le competenze e le piene responsabilità dei cantoni, la definizione dell’estensione della loro sovranità, la solidarietà nazionale e la solidarietà tra i cantoni, la loro partecipazione all’elaborazione delle politiche federali con la loro rappresentanza a livello federale, l’esistenza di costituzioni cantonali e la loro garanzia a livello federale, il principio dell’autonomia cantonale, la facoltà di concludere accordi tra cantoni, oppure tra un cantone o più cantoni e la Confederazione sono sanciti nella Costituzione federale della Confederazione svizzera.

b.     la Svizzera, nel corso degli ultimi 20 anni, ha realizzato la “Riforma della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e cantoni” (“RPT”), completata nel 2008. Tale strumento è finalizzato a disciplinare le relazioni politiche e finanziarie tra la Confederazione e i cantoni, da un lato, e tra i vari cantoni, dall’altro lato. Ha introdotto una suddivisione più chiara delle responsabilità tra la Confederazione e i cantoni, e ha reso l’impostazione della perequazione finanziaria più facilmente gestibile e più equa.

c.     i cantoni svizzeri godono di un’ampia autonomia fiscale per quanto riguarda la determinazione del livello del loro onere fiscale. Entro i limiti stabiliti dalla Costituzione federale della Confederazione svizzera, i cantoni sono liberi di determinare le modalità per percepire le imposte e di definire le aliquote fiscali.

d.     i cantoni svizzeri hanno il diritto di essere consultati sulle questioni che li riguardano, ogni qualvolta sono prese delle iniziative politiche a livello federale. La Conferenza dei governi cantonali, il cui compito è quello di rappresentare i cantoni presso le autorità federali e di sostenere le loro posizioni comuni, nel quadro delle procedure di consultazione stabilite dalla Costituzione, svolge un ruolo determinante sulla scena politica del paese.

e.     esistono conferenze nazionali e intercantonali con analoghi obiettivi. Tutte perseguono un ruolo specifico, consentendo ai cantoni di difendere meglio i loro interessi comuni nei confronti della Confederazione.

f.      la pratica molto diffusa della democrazia diretta è una delle caratteristiche predominanti del sistema politico svizzero. L’autonomia cantonale è esercitata anche in questo campo, poiché i cantoni hanno il diritto di scegliere in maniera autonoma il modo in cui i loro cittadini possono partecipare alle decisioni politiche.

g.   le istituzioni svizzere, a livello federale e cantonale, prendono in considerazione i diritti delle minoranze in maniera adeguata, conformemente alle norme e ai principi stabiliti al riguardo dal Consiglio d’Europa.

8.     Attira l’attenzione su alcuni aspetti specifici della politica regionale svizzera, e cioè:

a.     a livello delle riorganizzazioni istituzionali, esistono programmi, già parzialmente attuati, destinati a creare enti intercomunali intermedi tra cantone e comuni, con forme diverse, a seconda che si trovino in un’area prevalentemente rurale o urbana. Lo scopo della creazione di tali enti è quello di coordinare le strutture amministrative e la gestione, mediante la legislazione o accordi specifici, e sopperire alle carenze e alle debolezze di certi enti locali, spesso troppo piccoli per potere essere gestiti in modo efficace, oppure troppo grandi per essere gestiti dalle istituzioni di un unico comune o persino di un unico cantone.

b.     la Svizzera avverte la necessità di un migliore coordinamento intercantonale, in particolare nei luoghi e nelle situazioni in cui un agglomerato urbano si estende sul territorio di vari cantoni e deve gestire rapide evoluzioni, indipendentemente dalle strutture istituzionali esistenti, che superano la capacità di adattamento degli organi politici responsabili dello sviluppo economico e demografico.

c.     la politica sulle aggregazioni è giudicata di estremo interesse e si avverte fortemente a tutti i livelli (intercomunale, intercantonale e internazionale) la necessità di intervenire. È un argomento particolarmente sensibile, poiché la complicata questione della riorganizzazione comunale deve essere risolta in un contesto in cui la componente emotiva, legata alla storia e all’identità collettiva della popolazione, si scontra con la razionalità e con l’esigenza di migliorare l’efficienza dei servizi pubblici forniti.

9.     Si dichiara profondamente preoccupato per la possibilità di eventuali abusi, in assenza di misure di controllo supplementari, nell’applicazione dell’Articolo 139 della Costituzione federale sulla iniziativa popolare, che possano violare gli obblighi derivanti dal diritto internazionale.

10.  Conclude che:

a.     nel complesso, la democrazia regionale in Svizzera è estremamente perfezionata e molto ben sviluppata. È dinamica, attiva e progressiva ed è esercitata direttamente dai cittadini, nel contesto di una Federazione che è nata dal percorso storico comune della Svizzera, dalla sua posizione  geografica, e dall’evoluzione dei suoi contesti religiosi e sociologici. Ha tutte le caratteristiche di un sistema efficace e coerente, in grado di consentire a questo “paese delle differenze” con una struttura territoriale così complessa e con comunità di diverse lingue, culture e credi religiosi di vivere in armonia trovando un mutuo consenso.

b.     numerose riforme costituzionali e l’adozione della RPT hanno permesso di trovare l’equilibrio tra le competenze dei cantoni e quelle della Confederazione. La riforma RPT è andata ben oltre una revisione di strumenti finanziari ritenuti oggi ormai obsoleti e ha “ammodernato il federalismo svizzero”.

c.     la democrazia regionale in Svizzera è conforme ai principi democratici e ai concetti organizzativi e operativi contenuti nel Quadro di riferimento per una democrazia regionale[2].

d.     l’organizzazione istituzionale e politica della Svizzera è perfettamente coerente con la filosofia del Congresso in materia di democrazia regionale, sussidiarietà, devoluzione e politiche incentrate sul cittadino e le sue esigenze; non bisogna poi dimenticare che il paese si distingue inoltre nel campo della democrazia diretta e partecipativa. Un’analisi comparativa più dettagliata, principio per principio, rende ancora più evidente la conformità del modello regionale della Svizzera con le norme stabilite dal Congresso:

i.    l’autonomia cantonale della Svizzera e la sua esistenza in virtù della Costituzione corrispondono all’Articolo 1.a del Quadro di riferimento.

ii.     l’affermazione della necessità di rispettare il principio di sussidiarietà, contenuta nella Costituzione svizzera, è conforme al preambolo del Quadro di riferimento.

iii.    le ampie competenze dei cantoni, dal basso verso l’alto, coprono un vasto campo di settori di intervento, citati all’Articolo 1.b del Quadro di riferimento.

iv.    le relazioni con altre autorità territoriali sub nazionali, quali le città e i comuni, sembrano corrispondere, in modi diversi da un cantone all’altro, alle disposizioni del Quadro di riferimento relative al rispetto dell’autonomia locale.

v.     la partecipazione dei cantoni alle decisioni statali che non hanno unicamente un’incidenza diretta sulle loro competenze e interessi essenziali, ma che riguardano anche gli affari generali della Confederazione, come previsto all’Articolo 1.d, paragrafi 1-3, del Quadro di riferimento, si fonda su numerose istituzioni e procedure esistenti in Svizzera.

vi.    il controllo delle autorità regionali da parte delle autorità statali è conforme ai limiti rigorosi imposti dalla Costituzione svizzera, e richiede cioè la conformità delle decisioni cantonali con le disposizioni della Costituzione federale, sotto la tutela della corte federale.

vii.   la protezione dell’autonomia regionale prevista all’Articolo 1.e, paragrafi 1-3 del Quadro di riferimento è garantita dalla Costituzione svizzera (Articolo 47) e dai meccanismi di democrazia diretta, che consentono inoltre alla popolazione dei cantoni di reagire in caso di presunte violazioni.

viii.  sono applicati il diritto di associazione e il diritto di intrattenere relazioni esterne, previsti per le autorità regionali all’Articolo 4, paragrafi 1-3, del Quadro di riferimento, poiché i cantoni partecipano di diritto a organismi internazionali e transfrontalieri.

ix.    l’autonomia delle autorità regionali (Articolo 2, paragrafo 1, del Quadro di riferimento) è un principio cardine in Svizzera, derivante dall’autonomia dei cantoni, in virtù della quale i cantoni sono liberi di organizzare il loro funzionamento e la loro amministrazione entro i limiti delle loro competenze.

x.     gli organi regionali, che, secondo l’Articolo 2, paragrafi 2-4 del Quadro di riferimento, devono essere costituiti democraticamente, sono pienamente conformi con la politica svizzera, sancita dalla Costituzione federale e dalle costituzioni cantonali.

xi.    la garanzia relativa alle risorse finanziarie dei cantoni e tutte le norme specificate al riguardo nell’Articolo 3, paragrafi 1-4 del Quadro di riferimento sono conformi ai principi di un’autentica autonomia finanziaria, da quando è stata conclusa la riforma della RPT.

xii.   la perequazione finanziaria e i trasferimenti sembrano essere stati riorganizzati in modo adeguato dopo la riforma della RPT, anche se continuano le discussioni relative ai criteri, il che potrebbe portare a futuri cambiamenti legislativi, dopo la loro valutazione. Il nuovo sistema svizzero in ogni modo è coerente con il principio sancito dall’Articolo 3, paragrafi 5-7 del Quadro di riferimento.

11.  Raccomanda alle autorità svizzere di prendere in considerazione i seguenti suggerimenti in vista delle future riforme: 

a.     prendere in considerazione la possibilità di procedere a una riforma strutturale a livello comunale e di definire un modello per le aggregazioni di comuni. Questo terzo livello di governo sembra meno sviluppato degli altri. Appare pertanto necessaria una riorganizzazione che possa condurre a una maggiore efficacia, legittimità democratica e stabilità istituzionale e giuridica.

b.     orientare le riforme future verso una “nuova politica regionale”, come inteso nella terminologia svizzera, ossia una strategia di sviluppo territoriale. Tale tipo di organizzazione dovrebbe consentire un’autentica “governance regionale” e una migliore gestione dello sviluppo sostenibile dal punto di vista della solidarietà e della tutela ambientale.

c.     prendere in considerazione la possibilità di procedere a riforme più importanti all’interno dei comuni, per esempio nel settore dei servizi, degli affari intercomunali o delle entrate tributarie, accompagnate da un’eventuale riorganizzazione.

d.     adottare delle misure per garantire una stabilizzazione della RPT, il cui aggiornamento è previsto tra il 2012 e il 2015, poiché qualsiasi instabilità permanente nei meccanismi di perequazione e soprattutto di finanziamento può perturbare il progresso della gestione da parte dei cantoni.

e.     procedere a una valutazione critica della massa di accordi intercantonali esistenti, come ad esempio quelli conclusi tra la Confederazione e i cantoni. L’analisi di tali accordi di cooperazione e dei settori nei quali sono conclusi sarà utile per renderli più razionali, al fine di evitare il rischio di dispersioni e di una messa in opera eccessivamente burocratica.

f.      prendere in esame la possibilità di trovare nuove basi istituzionali per gestire gli accordi intercantonali e la loro applicazione, in modo da lasciare funzionare la democrazia diretta tradizionale e permettere ai rappresentanti eletti di esercitare pienamente al riguardo le loro responsabilità politiche.

g.     la partecipazione dei cantoni al processo decisionale a livello federale potrebbe essere ancora migliorata.  Esistono in questo campo varie iniziative descritte da esperti giudici.

h.     se si vuole evitare che la concorrenza fiscale diventi una potenziale fonte permanente di discordia, occorre una regolazione equilibrata, che rappresenti un buon compromesso tra la libertà completa in materia fiscale e le restrizioni richieste dall’uniformità. Tale cambiamento deve essere accompagnato da una maggiore armonizzazione delle imposte.

i.      per quanto riguarda il rispetto dei diritti delle minoranze e la "Questione giurassiana", raccomanda di continuare il dialogo costruttivo iniziato dall’Assemblea del cantone del Giura per giungere a una soluzione negoziata.

12.  Raccomanda al Comitato dei Ministri di trasmettere questa raccomandazione e le sue motivazioni alle autorità svizzere.

13.  Raccomanda all’Assemblea parlamentare di prendere in considerazione le osservazioni e le raccomandazioni qui contenute, nell’ambito della sua procedura di controllo periodico.

14.  Raccomanda alle autorità elvetiche responsabili dell’autonomia locale e regionale di designare un rappresentante di alto livello del governo federale e cantonale perché assista a una prossima sessione del Congresso per esporre i progressi delle riforme in Svizzera a livello locale e regionale.