15^a SESSIONE PLENARIA
Strasburgo, 27-29 maggio 2008

La democrazia regionale in Grecia

Raccomandazione 247 (2008)[1]

Il Congresso, vista una proposta della Camera delle regioni,

1. Ricordando:

a. l’Articolo 2, comma 1.b della Risoluzione statutaria (2007) 7 relativa al Congresso, che stabilisce che uno degli obiettivi del Congresso è quello di « sottoporre al Comitato dei Ministri delle proposte destinate a promuovere la democrazia locale e regionale »;

b. l’Articolo 2, comma 3 della suddetta Risoluzione statutaria (2007) 7 relativa al Congresso, che enuncia che « Il Congresso elabora regolarmente dei rapporti –paese per paese- sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri, nonché negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e vigila in particolare sull’effettiva applicazione dei principi della Carta europea dell’autonomia locale »;

c. le proprie Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000), che fissano i principi guida da seguire per l’elaborazione dei suddetti rapporti;

d. la richiesta presentata dall’Unione nazionale delle prefetture della Grecia (ENAE) alla Commissione istituzionale della Camera delle regioni, affinché venga predisposto un rapporto sulla situazione della democrazia regionale in Grecia, alla luce delle recenti evoluzioni della democrazia regionale in Grecia e della riforma del livello regionale, attualmente in corso; 

e. le conclusioni della Conferenza sul tema «Le strutture regionali e le prospettive di sviluppo– Esperienze europee, la realtà greca » (17-18 giugno 2004, Il Pireo) presentate alla Commissione istituzionale il 3 novembre 2004 da Yiannis MICHAS (Grecia, SOC), Prefetto del Pireo e Vice presidente dell’ENAE;

2. Richiama l’attenzione sulla Risoluzione (131) e sulla Raccomandazione (109) adottate dal Congresso nel 2002 sulla democrazia locale e regionale in Grecia;

3. Prende atto del rapporto sulla democrazia regionale in Grecia (CPR(15)2REP), elaborato dal relatore, Jean-Claude Van Cauwenberghe (Belgio, SOC, R) a seguito di due visite ufficiali in Grecia, dal 14 al 16 maggio 2007 e dal 28 al 29 gennaio 2008. Nel corso della sua missione, il Relatore è stato assistito dal Professor António Rebordão Montalvo, (Portogallo), membro del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale, che il Congresso tiene a ringraziare per la preziosa collaborazione;

4. Esprime i suoi ringraziamenti alle autorità greche del livello regionale e centrale (governo e parlamento) e in particolare al Ministro dell’Interno, pubblica amministrazione e decentramento, e ringrazia inoltre gli enti locali e le associazioni di enti locali(ENAE e KEDKE), la Commissione parlamentare responsabile della pubblica amministrazione, e i diversi esperti, per le informazioni e i commenti forniti nel corso delle loro riunioni con la delegazione del Congresso;

5. Considerando che:

a. la Grecia ha ratificato la Carta europea dell’autonomia locale il 6 settembre 1989, con riserve riguardanti gli articoli 5, 7 (para. 2), 8 (para. 2), 10 (para. 2) e che la Carta è entrata in vigore in Grecia il 1° gennaio 1990;

b. l’articolo 102 della Costituzione greca, a seguito della revisione costituzionale dell’aprile 2001, stabilisce l’esistenza di due livelli di collettività locali, precisando unicamente che il primo grado è costituito dalle municipalità e dai comuni. Gli enti di secondo grado non sono tuttavia specificati nella Costituzione. Secondo il Ministro dell’Interno, la ratio legis di tale redazione aveva lo scopo di lasciare al Parlamento « il potere discrezionale » di definire in seguito il secondo grado di collettività locali, al momento opportuno, quando lo avesse desiderato;

c. nonostante l’assenza di una designazione nella Costituzione del secondo grado di collettività locali, è ammesso politicamente che tale secondo livello è costituito dalle « prefectoria » (che sono in tutto 54, e sono ugualmente denominate «nomoi») e, secondo i criteri del Congresso, questo livello rappresenta il livello regionale (regioni senza potere legislativo), poiché tali enti territoriali dispongono di membri eletti democraticamente e (dal 1994) dispongono inoltre di competenze e di risorse finanziarie trasferite loro affinché possano espletare i loro compiti;

d. l’organizzazione regionale della Grecia pone numerosi problemi politici e gestionali, per cui si è fatta strada una volontà generale di riformare il livello dell’amministrazione regionale. Le discussioni vertono soprattutto sulla riforma del livello regionale in termini di democratizzazione (eventuale elezione degli organi delle regioni, compreso il futuro Segretario generale o Super Prefetto) e di riorganizzazione territoriale (riduzione del numero delle regioni e delle prefetture e integrazione delle prefetture in nuovi contesti regionali) ;

6. Nota con soddisfazione che:

a. la riforma dell’autonomia regionale è ormai risolutamente avviata in Grecia; è stato elaborato un nuovo Codice per l’amministrazione delle prefetture ed è stato sottoposto al Parlamento; la sua approvazione potrebbe chiarificare le competenze delle prefetture e rafforzarne la posizione istituzionale in quanto collettività locali[2];

b. in modo generale, l’iniziativa di avviare la riforma è stata accolta con favore dai rappresentanti del governo centrale, come pure dal livello locale e regionale, malgrado certi dissensi in merito alle aspettative circa gli eventuali risultati di tale riforma;

c. esiste un ampio margine di consenso tra i tre partiti parlamentari, che è molto favorevole all’approvazione della riforma regionale;

d. Il nuovo Codice delle Municipalità e dei Comuni (Legge 3463/2006 dell’8-6-2006), relativo alle autorità di primo grado, è entrato in vigore il 1° giugno 2006, salvo alcune disposizioni particolari; conformemente a tale Codice, gli organi dei comuni sono eletti a suffragio universale diretto e hanno competenze per regolamentare e amministrare gli affari locali loro spettanti, conformemente ai principi di sussidiarietà e di prossimità;

e. è prevista una futura riforma delle municipalità e dei comuni, che dovrebbe portare a ridurne il  numero;

7. Si rammarica del fatto che i rappresentanti dell’ENAE non abbiano ricevuto ufficialmente e non abbiano potuto esaminare la bozza del nuovo Codice delle Prefetture prima che fosse consegnata alla delegazione del Congresso nel corso della sua seconda visita nel gennaio 2008. Il fatto che l’ENAE non disponesse della bozza di Codice è preoccupante dal punto di vista dell’articolo 4.6 della Carta, relativo alla consultazione delle collettività locali nel corso dei processi di programmazione e di decisione per tutte le questioni che le riguardano direttamente. La delegazione del Congresso si rammarica inoltre di non avere potuto discutere della nuova bozza di codice con i rappresentanti dell’ENAE;

8. Nota che il sistema di amministrazione locale autonoma presenta difficoltà rispetto alle norme e ai principi enunciati nella Carta e sottolinea i seguenti problemi riscontrati nel funzionamento della democrazia locale e regionale in Grecia:

a. il ruolo del segretario generale della regione («periferia», l’amministrazione deconcentrata) nei confronti delle collettività locali lede il principio dell’autonomia locale, viste in particolare le facoltà di intervento amministrativo che gli sono conferite per gestire gli affari locali, cioè nel settore della pianificazione e della gestione dei fondi comunitari e le sue competenze in materia di controllo e di verifica amministrativa e finanziaria sui due livelli di collettività locali;

b. il finanziamento delle municipalità e dei comuni resta molto insufficiente, ed è costituito quasi esclusivamente dai trasferimenti dello Stato;

c. il sistema finanziario delle prefetture non è conforme alle norme della Carta e ai principi dell’autonomia regionale. Le prefetture non dispongono di risorse proprie. I loro introiti più importanti sono costituiti, in un modo o nell’altro, dai trasferimenti dei vari ministeri, in funzione degli impegni assunti per gli investimenti realizzati a livello delle prefetture. Le risorse delle prefetture sono iscritte nel bilancio dei ministeri e traferite periodicamente. Malgrado l’aumento dei trasferimenti finanziari a favore delle prefetture, tale situazione è in contraddizione con l’articolo 9, paragrafo 3 della Carta;

d. la gestione dei fondi strutturali europei è molto centralizzata. È effettuata dai segretari generali delle regioni («periferia»). Le associazioni rappresentative delle collettività locali (ENAE e KEDKE) partecipano alle riunioni dell’organo di gestione dei fondi europei, ma non hanno potere decisionale;

e. gli organi delle prefetture esercitano competenze statali delegate, poiché agiscono in quanto agenti dello Stato e sono sottoposti gerarchicamente al controllo del governo, esercitato in modo diretto dai segretari generali delle regioni. L’attuale assenza di competenze proprie delle prefetture e il potere decisionale dei segretari generali in materia di gestione degli affari locali lede il concetto di autonomia locale, quale definito all’articolo 3, comma 1 della Carta e il principio di sussidiarietà, enunciato all’articolo 4, comma 3;

f. lo statuto del personale delle prefetture pone alcuni problemi in materia di applicazione dell’articolo 6 della Carta, che stabilisce che le collettività locali devono potere gestire la loro amministrazione interna. Tuttavia, il personale delle prefetture in Grecia non viene retribuito dalle medesime, ma dallo Stato. Tale situazione rafforza l’ambiguità dello statuto delle prefetture e delle loro relazioni con lo Stato e indebolisce sensibilmente il potere di gestione e l’autorità gerarchica degli organi delle prefetture sul loro personale;

9. Raccomanda alle autorità nazionali greche di:

a.proseguire l’annunciata riforma delle prefetture e chiarificare la natura istituzionale delle prefetture in quanto collettività locali, dissipare l’ambiguità causata dalla sussistenza a tutt’oggi di certe specificità dello statuto delle ex prefetture governative, che non devono essere trattate come entità statali, né come strutture deconcentrate dell’amministrazione statale, e confermare che tale livello di potere rientra nella sfera di applicazione della CEAL;

b. adottare i provvedimenti necessari per eliminare i fattori di « dipendenza » delle prefetture nei confronti del governo, quali l’assenza di competenze proprie, l’esercizio esclusivo di competenze trasferite dal governo, il finanziamento esclusivo mediante trasferimenti dai bilanci di vari ministeri, la retribuzione del loro personale da parte del governo, ecc.;

c. fare  evolvere la riforma del sistema finanziario verso una maggiore diversificazione delle fonti di reddito degli enti locali, conformemente a quanto indicato all’articolo 9, paragrafo 4 della Carta, sviluppando le basi di una maggiore autonomia finanziaria mediante la riscossione di imposte locali (canoni e tributi, prestiti e fiscalità diretta);

d. rafforzare il sistema del finanziamento locale, conformemente all’articolo 9, (paragrafo 1 e 2) della Carta, nel quadro del decentramento e del trasferimento di competenze a favore delle collettività locali, prendendo in esame la possibilità di una partecipazione più elevata al finanziamento delle collettività locali in funzione del PIL e dell’insieme delle spese pubbliche;

e.  prevedere l’evoluzione del sistema di gestione dei fondi strutturali europei verso una gestione più condivisa, nell’ambito della quale le collettività locali possano decidere quali progetti locali debbano usufruire di cofinanziamenti comunitari;

f. accrescere la partecipazione delle collettività locali e delle associazioni di collettività locali (ENAE e KEDKE) alla gestione dei fondi comunitari. Accertarsi in ogni caso che siano rappresentate e esercitino un’influenza all’interno delle società di diritto privato (Namos SA) la cui creazione è prevista dal governo per la gestione dei fondi comunitari;

g. prevedere di modificare la funzione di segretario generale della « periferia », che non può essere considerata compatibile con la Carta europea dell’autonomia locale, né con i principi dell’autonomia regionale in genere. Si consiglia di conferire tali responsabilità, - riguardanti la gestione delle collettività locali, le decisioni sul finanziamento delle loro attività e sugli investimenti e la tutela amministrativa nei confronti dei loro organi, compreso il potere di sospendere dalla carica gli organi delle collettività locali e di privarli delle loro funzioni-, a un organo eletto democraticamente;

h. avviare il processo di creazione di regioni con dimensioni e competenze conformi ai sistemi europei, trasformando le « periferia » in vere regioni dotate di organi eletti in modo diretto, con competenze sostanziali e un’autonomia finanziaria sufficiente, tale da garantire la buona esecuzione delle missioni che possano essere loro affidate;

i.ridurre il numero delle future regioni (attualmente 13) per facilitare il coordinamento delle politiche territoriali;

j. prendere in esame la possibilità dell’esistenza di due livelli di poteri infrastatali: municipalità forti e regioni e comuni forti, tenendo conto della morfologia fisica della Grecia;

k. proseguire il dialogo politico con il Congresso, per esaminare i mezzi e le prospettive di un’applicazione completa della Carta europea dell’autonomia locale e dei principi dell’autonomia regionale, e per la messa in opera della riforma del livello regionale in Grecia;

l.  lanciare consultazioni più ampie possibili con i due livelli di collettività locali, tenendo conto dei loro interessi al momento dell’elaborazione e dell’introduzione della riforma;

10. Raccomanda alle collettività locali e alle associazioni di collettività locali (ENAE e KEDKE) di continuare a svolgere un ruolo molto attivo nel corso delle varie tappe dell’elaborazione e della messa in opera della riforma regionale in corso;

11. Raccomanda al Comitato dei Ministri di trasmettere la presente raccomandazione e il suo rapporto esplicativo alle autorità greche;

12. Raccomanda all’Assemblea parlamentare di tenere conto di queste osservazioni e raccomandazioni nell’ambito della procedura per l’elaborazione dei rapporti periodici sugli Stati membri che non sono oggetto di una procedura di monitoraggio o di post-monitoraggio;

13. Raccomanda alle autorità greche responsabili dell’autonomia locale e regionale di:

a. designare un rappresentante governativo di alto livello che possa intervenire a una delle sessioni del Congresso per esporre lo stato di avanzamento delle misure adottate e/o previste per l’applicazione della presente raccomandazione;

b. prendere nota del fatto che le autorità della Grecia saranno invitate a sottoporre, entro termini ragionevoli, un rapporto destinato al Presidente del Congresso, relativo alla messa in opera delle misure suggerite nella presente raccomandazione.