Camera dei poteri locali

19^a  SESSIONE PLENARIA

CPL(19)4
5 ottobre 2010

La democrazia locale nel Montenegro

Commissione istituzionale della Camera dei poteri locali

Relatore: Nigel MERMAGEN, Regno Unito (L, GILD[1])

Progetto di raccomandazione 2

Sintesi

Questa prima raccomandazione del Congresso, accompagnata dalle sue motivazioni, esamina la situazione della democrazia locale nel Montenegro, alla luce della Carta europea dell’autonomia locale e propone una serie di raccomandazioni riguardanti la riforma del sistema elettorale degli enti locali, il miglioramento delle capacità dei comuni, la promozione della cooperazione intercomunale, ecc.

Nell’ultimo decennio, hanno ricevuto notevole attenzione i programmi di riforma riguardanti la struttura e il funzionamento dell’amministrazione locale e i meccanismi di finanziamento degli organi delle autonomie locali nel Montenegro, e tale processo è tuttora in corso.

Il Relatore ritiene che, globalmente, le disposizioni relative all’autonomia locale contenute nella Costituzione e negli altri testi legislativi siano compatibili con la Carta. Tale situazione rispecchia l’impegno del Governo montenegrino, dei poteri locali e dell’Unione dei comuni del Montenegro di procedere a una riforma dell’autonomia locale nel paese, sulla base di alcuni principi prestabiliti.

La delegazione che ha effettuato la missione nel paese ha nondimeno rilevato numerosi punti critici riguardanti la compatibilità con la Carta della prassi seguita in materia di autonomia locale, rispetto a quanto enunciato nella legislazione, quali l’insufficienza delle risorse umane e finanziarie a disposizione dei comuni, relativamente alle competenze loro conferite, e ha presentato un certo numero di conclusioni e di raccomandazioni al riguardo.

Progetto di raccomandazione ^[2]

1. Il Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa si riferisce:

a. all’Articolo 2, paragrafo 1.b della Risoluzione statutaria (2007)6 relativa al Congresso, che stabilisce che uno degli obiettivi del Congresso consiste nel “sottoporre proposte al Comitato dei Ministri, al fine di promuovere la democrazia locale e regionale”;

b. all’Articolo 2, paragrafo 3 della Risoluzione statutaria (2007)6 relativa al Congresso, che dispone che “Il Congresso elabora regolarmente dei rapporti, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri e negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e vigila, in particolare, affinché i principi contenuti nella Carta europea dell’autonomia locale siano attuati in maniera efficace”;

c. alle motivazioni del rapporto sulla democrazia locale nel Montenegro, preparato dal Relatore, Nigel Mermagen, dopo una visita ufficiale nel paese dal 22 al 24 marzo 2010. Il Relatore è stato assistito nel suo lavoro da Christopher Himsworth, consulente e membro del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale e da Lilit Nikoghosyan, co-segretaria della Commissione istituzionale del Congresso.

2. Il Congresso ricorda che:

a. il Montenegro ha firmato la Carta europea dell’autonomia locale il 24 giugno 2005 e l’ha ratificata il 12 settembre 2008, impegnandosi a rispettarne i seguenti paragrafi:

Articolo 2;

Articolo 3, paragrafi 1 e 2;

Articolo 4, paragrafi 1, 2, 4 e 6;

Articolo 5;

Articolo 6, paragrafo 1;

Articolo 7, paragrafi 1 e 3;

Articolo 8, paragrafo 1;

Articolo 9, paragrafi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8;

Articolo 10, paragrafi 1, 2 e 3;

Articolo 11.

b. il Montenegro ha firmato il 16 novembre 2009 il Protocollo addizionale alla Carta europea dell’autonomia locale relativo al diritto di partecipare agli affari delle collettività locali.

c. la Commissione istituzionale ha deciso il 15 febbraio 2010 di effettuare il primo monitoraggio della situazione dell’autonomia locale nel Montenegro, per verificarne la conformità alla Carta europea dell’autonomia locale. Ha incaricato Nigel Mermagen, Regno Unito (L, GILD) di preparare e presentare al Congresso, in qualità di relatore, il rapporto sulla democrazia locale nel Montenegro.

3. Desidera ringraziare le autorità montenegrine a livello centrale e locale, l’Unione dei comuni, gli esperti e i vari altri interlocutori per le informazioni comunicate alla delegazione del Congresso.

4. Nota con soddisfazione che:

a. la Costituzione del Montenegro fornisce una base chiara per il rispetto del principio dell’autonomia locale. Le sue disposizioni al riguardo, esaminate insieme alla Legge sull’autonomia locale del 2003 (come modificata) e al disegno di legge sull’organizzazione territoriale, garantiscono un adeguato riconoscimento formale, nell’ordinamento nazionale e nella Costituzione, del principio dell’autonomia locale, quale affermato dall’Articolo 2 della Carta;

b. è ampiamente riconosciuto che è necessaria una riforma dell’autonomia locale, in particolare a livello del governo nazionale, in considerazione del fatto che il ministro competente è attualmente ministro dell’interno e della funzione pubblica;

c. nell’ultimo decennio hanno ricevuto notevole attenzione i programmi di riforma, e si tratta di un processo tuttora in corso, per il quale la collaborazione con il Consiglio d’Europa ha svolto un ruolo essenziale;

d. la disposizione relativa al controllo amministrativo, prevista dalla recente legge di modifica della Legge del 2009 sul controllo amministrativo, sembra essere conforme alla Carta;

e. il contributo al rafforzamento delle capacità degli enti locali, fornito da numerose ONG attive nel Montenegro comprende anche dei programmi di formazione per i consiglieri comunali.

5. Conclude che:

a. nel complesso, le disposizioni della Costituzione relative all’autonomia locale e quelle della legge del 2003 e di altri testi legislativi sono compatibili con la Carta. Tuttavia, la legislazione del Montenegro è in continua evoluzione. Numerosi nuovi testi legislativi sono già all’esame del Parlamento e altri sono in preparazione;

b. la situazione attuale rispecchia l’impegno dimostrato negli ultimi anni dal ministro dell’interno e della funzione pubblica e dai suoi interlocutori dei comuni e dell’Unione dei comuni di procedere a una riforma dell’autonomia locale nel paese, sulla base di un certo numero di principi prestabiliti.

6. Raccomanda al Comitato dei Ministri di invitare le autorità del Montenegro a tenere conto dei seguenti suggerimenti, in vista delle future riforme:

a. avviare una riforma del sistema elettorale per l’elezione dei sindaci e dei consiglieri comunali. I cambiamenti sostanziali nella legislazione del paese relativa alle elezioni comunali potrebbero includere la sostituzione del metodo dello scrutinio di lista con una presentazione di liste per circoscrizione (basata eventualmente su un sistema di voto unico trasferibile) oppure, al minimo, con un sistema di lista aperta;

b. mirare a realizzare una completa separazione delle leggi relative ai due sistemi elettorali (nazionale e locale), che presenterebbe il vantaggio di accordare alla democrazia locale l’attenzione specifica che merita. Inoltre, tale separazione faciliterebbe l’introduzione di un diritto di voto sulla base della ‘residenza’, piuttosto che della ‘cittadinanza’;

c. adottare provvedimenti per rafforzare le capacità del personale dei comuni, continuando a fornire una formazione adeguata e un’assistenza tecnica ai funzionari comunali. Più particolarmente, sarebbe opportuno proseguire gli sforzi compiuti ai vari livelli di governo e con il forte coinvolgimento dell’Unione dei comuni (a seguito della sua Analisi effettuata nel 2007 sui bisogni in materia di formazione) e di numerose organizzazioni internazionali per predisporre e attuare una Strategia nazionale di formazione. Nel medio periodo e a più lungo termine, tale impegno contribuirà a rafforzare notevolmente le competenze del personale comunale;

d. creare le condizioni necessarie e adottare le misure appropriate, in cooperazione con l’Unione dei comuni, per garantire un’utilizzazione coerente e dinamica della cooperazione dei comuni, al fine di permettere l’erogazione congiunta di servizi. Invece di ricorrere a un intervento inappropriato del governo centrale o di ritrovarsi di fronte a un’interruzione completa dei servizi, sarebbe preferibile che i comuni più piccoli e dotati di minori risorse possano svolgere insieme certi compiti, in considerazione dello scarso interesse per le fusioni manifestato sia dal governo, che dai comuni stessi;

e. incoraggiare e promuovere, in cooperazione con l’Unione dei comuni del Montenegro, una migliore cooperazione interregionale tra i comuni montenegrini e i loro vicini;

f. accertarsi che le risorse finanziarie ordinarie accessibili a tutti i comuni siano sufficienti per consentire loro di adempiere ai loro compiti statutari, senza dovere ricorrere regolarmente al trasferimento perequativo;

g. riesaminare le restrizioni sulla portata degli articoli della Carta che il Montenegro si è impegnato a rispettare, in vista della possibilità di rimuovere in tutto o in parte tali restrizioni.

7. Raccomanda all’Unione dei Comuni del Montenegro di utilizzare appieno la sua influenza politica e di trovare il buon equilibrio tra la cooperazione con il governo centrale e la difesa vigorosa dell’autonomia delle collettività locali.

8. Raccomanda all’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa di prendere in considerazione le presenti osservazioni e raccomandazioni nell’ambito della sua procedura di controllo del rispetto degli impegni e obblighi assunti dal Montenegro al momento della sua adesione al Consiglio d’Europa.

9. Raccomanda alle autorità montenegrine responsabili dell’autonomia locale di designare un rappresentante governativo di alto livello che verrà invitato ad esporre, in occasione di una delle sessioni del Congresso, lo stato di avanzamento delle riforme in materia di autonomia locale nel Montenegro.