14a SESSIONE

SESSIONE AUTUNNALE
Strasburgo, 20 – 21 novembre 2008

La democrazia locale e regionale in Croazia

Raccomandazione 226 (2007) ^[1]

Il Congresso,

1. Ricordando:

a. l’Articolo 2, comma 1.b della Risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al Congresso, che stabilisce che uno degli obiettivi del Congresso è di “sottoporre al Comitato dei Ministri delle proposte al fine di promuovere la democrazia locale e regionale”;

b. l’Articolo 2, comma 3 della Risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al Congresso, che enuncia che “ il Congresso elabora regolarmente dei rapporti - paese per paese - sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri, nonché negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e vigila, in particolare, all’effettiva attuazione dei principi della Carta europea dell’autonomia locale”;

c. le proprie Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000), che fissano i principi guida da seguire per l’elaborazione dei suddetti rapporti;

2. Richiama l’attenzione sulla Risoluzione (67) e la Raccomandazione (46) adottate dal Congresso nel 1998 sulla democrazia locale e regionale in Croazia;

3. Prende nota del rapporto sulla democrazia locale e regionale in Croazia (CG/INST(14)6), preparato dai relatori, i Sigg. Karsten BEHR (Germania, PPE/CD, R) e Cees BIJL (Paesi Bassi, SOC, L), a seguito di due visite ufficiali in Croazia dal 18 al 20 aprile 2007 e dal 2 al 4 luglio 2007. I relatori sono stati assistiti nel corso della loro missione dal Prof. Chris HIMSWORTH, consulente (Regno Unito), Vicepresidente del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale, che il Congresso tiene a ringraziare per la preziosa collaborazione;

4. Ringrazia le autorità croate a livello locale, regionale e centrale (governative e parlamentari), la Corte costituzionale, le associazioni nazionali di poteri locali e regionali, nonché gli esperti e i rappresentanti di organizzazioni non governative e della comunità internazionale in Croazia per le informazioni e i commenti forniti in occasione dei loro incontri con i relatori;

5. Considerando:

a. che la Carta europea dell’autonomia locale è stata firmata e ratificata dalla Croazia ed è entrata in vigore nel paese il 19 settembre 1997;

b. che la Raccomandazione 46 (1998) del Congresso sulla situazione della democrazia locale e regionale in Croazia ha posto in risalto gravi carenze in materia di democrazia locale e regionale nel paese e ha sottolineato la scarsa chiarezza in merito alla suddivisione delle competenze tra i vari livelli di governo, nonché l’inadeguatezza dei mezzi messi a disposizione delle autorità locali e regionali per esercitare le loro competenze;

7. Nota con soddisfazione che:

a. la valutazione globale della situazione della democrazia locale e regionale in Croazia rivela l’esistenza di un chiaro e palese impegno a tutti i livelli di governo a favore del principio del decentramento e dell’istituzione di un’autentica autonomia di funzionamento a livello locale e regionale;

b. la riforma legislativa del 2001 ha consentito di conseguire progressi notevoli in materia di democrazia locale e regionale;

c. la Croazia ha firmato e ratificato la Convenzione-quadro sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali, entrata in vigore nel paese il 18 dicembre 2003;

8. Rileva le seguenti difficoltà principali riguardo al funzionamento della democrazia locale in Croazia:

a. per quanto il Congresso abbia invitato la Croazia, nella sua Raccomandazione 46 (1998), ad estendere al più presto il campo d’applicazione della Carta, nulla è ancora stato fatto in tal senso;

b. le disposizioni adottate fin dal 1992 in merito all’organizzazione territoriale della Croazia sono state, fino a un certo punto, piuttosto confuse, poco sistematiche e soggette a pressioni politiche. Hanno in particolare condotto alla creazione di nuovi comuni di dimensioni molto ridotte, spesso inefficaci, perché minuscoli e incapaci di esercitare le funzioni di loro competenza;

c. certe funzioni sono assegnate senza prendere in debita considerazione le differenze di dimensioni tra le varie collettività locali, e in particolare senza verificare che i comuni molto piccoli fossero in grado di esercitarle;

d. la Città di Zagabria, che è in piena espansione demografica, è attualmente sottorappresentata da un’unica collettività locale;

e. le competenze delle collettività locali e regionali non sono esercitate in modo completo, data essenzialmente l’assenza di leggi speciali o dei decreti di applicazione necessari;

f. le funzioni sono spesso assegnate in modo poco preciso;

g. sorgono seri dubbi circa la costituzionalità dell’attribuzione di certe nuove competenze alle collettività locali e regionali, in considerazione dell’iter legislativo necessario per la loro assegnazione e delle numerose sovrapposizioni di competenze;

h. la nuova serie di competenze che si suppone siano state trasferite alle “grandi città” dalla Legge sull’autonomia locale e territoriale (Regionale), quale modificata nel 2005, richiede che vengano riviste circa 35 leggi settoriali per specificare adeguatamente l’attribuzione delle responsabilità. Si constata invece che pochi passi sono stati intrapresi fino ad oggi per portare a termine tali riforme;

i. l’esercizio di competenze condivise in uno stesso settore da parte dello Stato, delle contee e dei comuni può condurre a situazioni in cui lo Stato, oppure le contee, possono dettare le decisioni ai comuni;

j. le risorse finanziarie totali di cui dispongono le collettività locali e regionali sono insufficienti per soddisfare le loro reali necessità;

k. le risorse finanziarie per le quali gli enti locali e regionali sono autorizzati a fissare il livello contributivo sono modeste, o, in certi casi, trascurabili;

l. una proporzione troppo importante dei finanziamenti accordati alle contee e alle “grandi città” è completamente riservata al conseguimento di scopi decisi dal governo centrale;

m. il sistema di finanziamento non è in grado di fare molto per risolvere le difficoltà dei comuni più piccoli, che hanno le stesse competenze delle altre comunità (ad eccezione delle “grandi città”), ma dispongono di risorse finanziarie molto limitate;

n. l’attuale disposizione sulla cooperazione tra le autorità, prevista nella legge del 2001 sull’autonomia locale e territoriale (regionale), è espressa in modo troppo limitato rispetto alla sua portata settoriale e non raccomanda il ricorso alla cooperazione, ove necessario, né prevede dei meccanismi specifici che consentano di stimolare una cooperazione tra enti territoriali;

o. la legislazione croata non contiene le disposizioni sufficienti e adeguate per consentire la consultazione delle autorità locali sulle questioni che le riguardano direttamente;

p. delle associazioni nazionali di enti locali e regionali possono essere istituite unicamente se la decisione è presa da più della metà delle città, dei comuni o delle contee;

q. la Croazia non ha ancora firmato, né ratificato i due Protocolli alla Convenzione-quadro sulla cooperazione transfrontaliera tra collettività o autorità territoriali;

9. Raccomanda alle autorità nazionali della Croazia di:

a.avviare un processo, su iniziativa dell’Ufficio centrale statale per la pubblica amministrazione, affinché la Croazia possa soddisfare pienamente tutte le disposizioni della Carta europea dell’autonomia locale;

b. adottare le misure necessarie affinché la Commissione per il decentramento,  che fa capo all’Ufficio centrale statale per la pubblica amministrazione, ritrovi il proprio slancio iniziale e torni a dirigere in modo dinamico il processo di decentramento. Occorrerebbe a tal fine riorganizzarne la composizione, il mandato e le risorse a sua disposizione;

c.avviare un esame generale più sistematico relativo all’organizzazione territoriale del governo locale e regionale, per trovare una soluzione al problema dell’esistenza di comuni minuscoli ed inefficaci;

d. qualora si dovesse ipotizzare una riforma più vasta dell’organizzazione territoriale, esaminare in modo più specifico la posizione della città di Zagabria;

e.  prevedere di istituire un secondo livello (inferiore) di collettività locali all’interno della capitale, per garantire l’esistenza di due livelli distinti, relativi rispettivamente all’autonomia locale e regionale;

f. prendere provvedimenti immediati, mediante nuove leggi o altre misure, per completare il processo di applicazione della legge del 2005 sull’autonomia locale e territoriale (regionale), al fine di tutelare le competenze delle collettività locali e regionali;

g.  studiare la costituzionalità di certi nuovi trasferimenti di competenze e dei processi legislativi che servono a definirli, e riferirne in merito;

h. adottare dei provvedimenti (mediante nuove leggi settoriali o altre misure), per evitare le apparenti sovrapposizioni o condivisioni di responsabilità tra gli enti locali e regionali e fare in modo che le competenze di ciascuno dei livelli di governo siano chiaramente definite, affinché una “parte importante” possa essere affidata alle collettività locali e regionali;

i.accertarsi che una più precisa ripartizione delle competenze tra i vari livelli di governo lasci la possibilità ai comuni di esercitare le loro competenze in modo autonomo;

j.migliorare le sovvenzioni, in particolare quelle assegnate ai comuni che incontrano delle difficoltà per esercitare realmente delle competenze autonome a causa delle loro dimensioni ridotte;

k. accrescere il livello globale dei finanziamenti delle collettività locali e regionali;

l.accrescere notevolmente le risorse finanziarie proprie per le quali le collettività locali e regionali sono autorizzate a fissare il livello di imposizione tributaria;

m. riesaminare il sistema di stanziamento (frequente) di risorse di cui dispongono le contee e le “grandi città” per fornire i principali servizi “decentrati”;

n.  procedere alla più vasta consultazione possibile delle collettività locali e regionali, prendendo in considerazione in particolare i loro interessi, al momento dell’introduzione di qualsiasi riforma finanziaria futura, per garantire la stabilità e la prevedibilità delle risorse finanziarie di cui possono disporre;

o.  adottare una nuova legislazione per migliorare le disposizioni già introdotte dalla legge del 2001 sull’autonomia locale e territoriale (regionale) in materia di cooperazione intercomunale, allo scopo, in particolare, di consentire ai piccoli comuni di esercitare l’insieme delle loro funzioni;

p.promuovere –nell’ambito delle loro sfere di competenza – la cooperazione intercomunale e l’elaborazione di un quadro giuridico e sensibilizzare gli amministratori eletti locali sull’importanza e i vantaggi della cooperazione tra i comuni;

q.  introdurre una disposizione legale  generale che preveda la consultazione delle collettività locali e regionali nel corso dei processi decisionali e di pianificazione per tutte le questioni che le interessano direttamente e inserire nella legislazione delle modalità relative all’assegnazione delle risorse che sono ridistribuite;

r. fornire risorse adeguate alle associazioni di poteri locali e regionali affinché possano rafforzare la loro capacità amministrativa e professionale; 

s.mantenere stretti contatti con le associazioni di poteri locali e regionali e coinvolgerle nelle discussioni,  su base consultiva, ogni qualvolta riguardino l’autonomia locale e regionale;

t. prendere in esame la possibilità di eliminare l’articolo 12 (3) della legge del 2001 sull’autonomia locale e territoriale (regionale), che stabilisce che possono essere istituite delle associazioni nazionali di poteri locali o regionali unicamente se la suddetta decisione viene presa da più della metà dei comuni, delle città o delle contee;

u. potenziare le misure relative all’organizzazione di corsi presso università e organismi di formazione delle collettività territoriali per formare il personale delle autonomie locali e regionali;

v. presentare una relazione al Congresso sulle riforme previste riguardanti i tribunali amministrativi e la messa in opera di tali riforme;

w. firmare e ratificare i due Protocolli alla Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali;

10. Raccomanda alle associazioni di poteri locali e regionali della Croazia di estendere al massimo la loro cooperazione intercomunale, in particolare per quanto riguarda la fornitura di servizi;

11. Raccomanda alle associazioni di poteri locali e regionali di:

a. sforzarsi, singolarmente e congiuntamente, di rafforzare il loro ruolo di rappresentatività per tutte le questioni relative all’autonomia locale e regionale;

b. rafforzare la loro capacità amministrativa e professionale;

12. Raccomanda al Comitato dei Ministri di trasmettere la presente raccomandazione e le sue motivazioni alle autorità croate;

13. Raccomanda all’Assemblea parlamentare di prendere in considerazione i commenti e le raccomandazioni ivi contenute nell’ambito della procedura di controllo del rispetto degli impegni assunti dalla Croazia;

14. Raccomanda alle autorità della Croazia responsabili dell’autonomia locale e regionale di:

a. designare un alto rappresentante governativo affinché venga ad assistere a una delle prossime sessioni del Congresso per esporre lo stato di avanzamento dei provvedimenti adottati e/o previsti per l’applicazione della presente Raccomandazione;

b. prendere nota del fatto che le autorità della Croazia saranno invitate a presentare, entro termini ragionevoli, un rapporto all’attenzione del Presidente del Congresso sulla messa in opera delle misure enunciate nella presente Raccomandazione.