La démocratie locale et régionale en Turquie - CG (12) 25 Partie II

Rapporteurs : Anders KNAPE, Suède,
Chambre des pouvoirs locaux, Groupe Politique : EPP/CD
et
Hans-Ulrich STÖCKLING, Suisse,
Chambre des régions, Groupe Politique : GILD

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EXPOSE DES MOTIFS

INTRODUCTION
1.1. En vertu de la Résolution 31 (1996) du Congrès et, plus récemment, de la Résolution statutaire (2000) 1 du Comité des Ministres, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe a engagé un programme systématique de rapports de suivi sur l’état de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres du Conseil de l‘Europe. Quelque 36 pays ont déjà été examinés. La procédure normale consiste en une enquête menée par une équipe ayant à sa tête un ou plusieurs rapporteurs nommés par la Commission institutionnelle du Congrès ou par une Chambre. Le rapport d’enquête est présenté à une Chambre ou à une Chambre réunie en session plénière qui formule une Recommandation. L’enquête, le rapport et la Recommandation sont conformes aux principes et aux normes de la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985 et à l’esprit du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale élaboré par le Congrès en 1997.

1.2. Le 30 mai 2001, le Bureau du Congrès a chargé M. Anders Knape (Suède) de mener une enquête et d’établir un rapport sur la démocratie locale et régionale en Turquie. Plus tard, M. Hans-Ulrich Stöckling (Suisse) a été nommé second rapporteur pour représenter la Chambre des Régions. Comme il est expliqué ci-dessous, la tâche consistait alors à rédiger un rapport d’information intérimaire plutôt qu’un rapport de suivi complet. MM. Knape et Stöckling ont été désignés à nouveau rapporteurs pour l’enquête de 2004-2005.

2. L’ ENQUETE SUR LA TURQUIE

2.1 Le présent rapport sur la démocratie locale et régionale en Turquie est le fruit de la deuxième enquête complète menée sur la situation dans ce pays. La première, dirigée par M. Halvdan Skard (Norvège) en qualité de rapporteur a abouti à la Recommandation 29 (1997). Comme cela a été indiqué, elle a été suivie d’une enquête d’une portée plus limitée menée par les rapporteurs actuels qui a donné lieu à un rapport d’information (CG/INST (8) 27) en 2001.

2.2 Aux fins de l’enquête et du rapport 2004-2005, les rapporteurs se sont rendus deux fois en Turquie, dans les deux cas accompagnés du Professeur Chris Himsworth (Royaume-Uni) en sa qualité de consultant et de membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale. La première visite (22-24 novembre 2004) s’est déroulée à Ankara et à Izmir et la seconde (21-23 mars 2005) à Ankara et à Trabzon. Les détails et les programmes de ces visites sont joints en annexe (n°1 et 2) au présent rapport.

2.3 Les rapporteurs et leur équipe remercient vivement les autorités turques d’Ankara, d’Izmir et de Trabzon, ainsi que la délégation turque auprès du Congrès et tous ceux qui les ont aimablement aidés à préparer cette visite et ont contribué à l’établissement du présent rapport.

3. LA SITUATION GENERALE EN TURQUIE : RECOMMANDATION 29 (1997) 

LE RAPPORT D’INFORMATION DE 2001 ET LES DEVELOPPEMENTS SUBSEQUENTS

3.1 La Turquie a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale le 9 décembre 1992, son adhésion prenant effet le 1^er avril 1993. La Turquie s’est déclarée liée par les articles suivants de la Charte:

Article 2
Article 3, paragraphes 1 et 2
Article 4, paragraphes 1, 2, 3, 4 et 5
Article 5
Article 6, paragraphe 2
Article 7, paragraphes 1 et 2
Article 8, paragraphes 1 et 2
Article 9, paragraphes 1, 2, 3, 5 et 8
Article 10, paragraphe 1

3.1 En 1996, il a été décidé de confier à M. Halvdan Skard (Norvège) le soin d’élaborer un rapport sur la démocratie locale et régionale en Turquie. La visite du groupe de suivi à Ankara s’est déroulée du 4 au 8 décembre 1996 ; le Congrès a examiné le rapport et adopté la Recommandation 29 le 3 juin 1997.

3.2 Il ressort bien du rapport que le groupe de suivi avait eu connaissance d’allégations spécifiques sur la manière dont était traitée la population kurde dans le Sud-Est de la Turquie, concernant, notamment, la destruction de villages et le harcèlement ou la révocation de maires et de conseillers, mais l’enquête et le rapport n’ont abordé que des sujets généraux, ces allégations étant traitées par d’autres organes du Conseil de l’Europe, en particulier la Cour européenne des Droits de l’Homme.

3.3 L’enquête du groupe de 1996 reposait essentiellement sur les informations contenues dans le rapport du CDLR « Structure et fonctionnement de la démocratie locale et régionale en Turquie » (1994), ainsi que sur un autre rapport concernant les « Les pouvoirs locaux en Turquie » (décembre 1996) du ministère turc de l’Intérieur, joint en annexe au rapport du groupe. Le groupe n’a pas donné une description détaillée du système d’administration locale et régionale en vigueur. Mais, ce qui n’est pas dénué d’importance, il notait un désir authentique de dialogue sur les perspectives et la réforme de l’administration locale de la part des autorités turques et de la plupart de ses interlocuteurs (Rapport para. 7). Le groupe notait également qu’il partageait les vues exprimées par bon nombre de ses homologues, selon lesquelles une réforme authentique de l’administration locale et régionale contribuerait, même si elle était appliquée uniformément à l’ensemble du pays, à créer les conditions d’un meilleur exercice des droits démocratiques, y compris de ceux de la population kurdophone du Sud-Est du pays. Sans établir un lien direct entre une réforme de l’administration locale et régionale et le terrorisme, le groupe de travail avait le sentiment que les réformes pourraient contribuer à éliminer des frustrations qui, dans certains cas, pouvaient être à l’origine d’actions terroristes. D’autres part, il était clair que le groupe était du même avis que les autorités turques, à savoir qu’aucun Etat démocratique ne saurait accepter des menées terroristes sur son territoire, celles-ci présentant en soi une grave menace pour le fonctionnement des institutions démocratiques en général, au niveau local en particulier (paragraphe 8). Le groupe de suivi a poursuivi la discussion en insistant sur deux facteurs susceptibles de compliquer la réforme de l’administration locale et régionale. D’abord, de très anciennes traditions et les lois mêmes de l’administration locale remontaient à l’Empire ottoman ou aux premiers jours de la République turque. Or, la tradition d’un Etat unitaire hautement centralisé risquait d’entraver les réformes nécessaires à un Etat turc et à une société modernes (para. 9 (i)). Ensuite, la faiblesse du système politique en Turquie, qui se traduit par une succession de crises gouvernementales, était de nature à gêner les progrès (para. 9 (ii)).

3.4 Néanmoins, le groupe de suivi a envisagé la possibilité de renouer le dialogue entre le Congrès et les autorités turques sur les réformes susceptibles d’être entreprises dans l’espoir que les vues du groupe de suivi sur les réformes proposées alors par le ministère de l’Intérieur et jointes en annexe à la Recommandation 29 (1997), accompagnées d’autres commentaires et de recommandations plus générales, constitueraient une base à ce dialogue. L’Annexe à la recommandation contenait une série substantielle de propositions pour la modernisation de l’administration locale et régionale en Turquie. Certaines d’entre elles étaient liées directement à des propositions déjà émises par le ministère de l’Intérieur. D’autres couvraient un domaine plus large. La liste des propositions ne peut être citée entièrement ici, mais elle comportait entre autres une nouvelle série de dispositions en matière d’administration villageoise : augmentation des moyens financiers affectés à l’administration locale, suppression du principe de la tutelle administrative énoncé dans l’Art. 127 de la Constitution, nouvelle disposition sur le recrutement des autorités locales, transfert des pouvoirs des gouverneurs aux autorités locales et contrôle démocratique des gouverneurs, transfert des terres domaniales aux autorités locales, levée des restrictions électorales imposées par l’Art. 67 de la Constitution, ainsi que toute une série d’autres recommandations.

3.5 La réponse officielle à la Recommandation 29 est venue sous la forme d’une déclaration de M. Muammer Türker (Directeur de Section à la Direction générale des pouvoirs locaux, ministère turc de l’Intérieur) lors d’une réunion du Comité permanent du Congrès, le 4 mars 1999. La déclaration de M. Türker portait essentiellement sur des propositions d’administration locale et autres réformes d’ordre administratif contenues dans un projet de loi que la Grande Assemblée nationale de Turquie allait examiner en session plénière. M. Türker faisait observer qu’il n’était pas envisagé de modifier la Constitution « en raison de l’incapacité politique d’obtenir la majorité qualifiée nécessaire». Une disposition (Art. 127 (4)) allant à l’encontre du principe de l’autonomie locale serait maintenue – celle autorisant le ministère de l’Intérieur à suspendre à titre provisoire des organes (ou des membres) des pouvoirs locaux et régionaux.

3.6 En 2000, a été promulgué un projet de décret portant modification à diverses lois sur le partage des compétences entre l’administration centrale et les pouvoirs locaux et les principes régissant les relations entre les services. Un projet de décret du Conseil turc des ministres a été publié par le Congrès (CPL/INST (7)4), assorti d’un avis juridique sur le projet établi par le Professeur Rusen Keles (CPL/INST (7)3), le 13 octobre 2000. Comme l’explique l’avis, la décision de procéder par décret plutôt que par voie législative fut prise pour permettre au gouvernement d’atteindre plus aisément ses objectifs concernant les pouvoirs locaux sans avoir à faire face à l’obstruction des partis d’opposition au Parlement (Avis, para. 1). Le projet de décret devait entrer en vigueur dès sa publication le 1^er janvier 2001, à l’exception de l’Art. 26 (amendement des règles relatives aux recettes de l’administration locale).

Le décret aurait introduit une disposition visant à régler la « répartition générale des tâches » dont une disposition sur les obligations de l’administration centrale, les principes des relations entre les services, c’est-à-dire entre l’administration centrale et les administrations locales, et l’instauration d’un comité mixte d’administrations locales; une série d’amendements à la Loi sur les communes (N° 1580 du 3 avril 1930), un amendement à la Loi sur les grandes villes (qui aurait porté le nom de Loi sur les communautés urbaines) N° 3030 du 27 juin 1984) et la Loi sur les Administrations provinciales spéciales (N° 3360 de 1987); enfin, un amendement visant plusieurs lois relatives aux recettes des administrations locales.

Le projet de décret fut en l’occurrence abandonné, mais il eut pour successeur un projet de loi publié en avril et introduit dans la Grande Assemblée nationale turque en juillet 2001. Ce projet fut la principale source du Rapport d’information (CG/INST (8) 27) publié le 22 novembre 2001 par la Commission institutionnelle du Congrès.

3.7 Le Rapport d’information (sur la base d’une visite en Turquie (Ankara et Diyarbakir) les 3-7 octobre 2001) comporte deux parties. La première contient des généralités sur la démocratie locale en Turquie et la seconde aborde la question plus spécifique de la « suspension et de la révocation des maires ». Elle apporte une réponse aux plaintes déposées par la Fédération mondiale des Cités Unies au sujet de la suspension et de la révocation de quatre maires dans le Sud-Est de la Turquie. Le rapport émet une série de critiques sur des dispositions constitutionnelles et législatives importantes (sur lesquelles on reviendra) et commente chacune des quatre suspensions/révocations. Il recommande également l’obtention d’autres informations et un avis juridique sur la question. Cet avis juridique (CPL/INST (9) 14) fut publié par la Commission institutionnelle de la Chambre des pouvoirs locaux le 29 novembre 2002.

3.8 Le Rapport d’information de novembre 2001 s’étend sur les aspects généraux de la démocratie locale en Turquie et tient compte des développements déjà notés dans le projet de décret de 1999 et du projet de loi de 2001 qui lui succéda (traitant du même sujet). Le Rapport se félicite du « nouvel esprit de réforme » dont sont imprégnés ces développement et aussi du train de réformes constitutionnelles adopté par la Grande Assemblée nationale turque en octobre 2001. Alors que ces réformes n’ont pas un rapport direct avec les dispositions de la Constitution concernant les collectivités locales, il est clair qu’elles sont importantes en matière d’administration locale et en ce qui concerne une extension de la démocratie en Turquie. Les restrictions pesant sur l’expression politique et l’utilisation de langues autres que le turc devaient être levées. En outre, la Turquie a ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales. Toutefois, le Rapport d’information se montre beaucoup plus prudent quant à l’évaluation des réformes sur le terrain. Si les signes d’une intention de former l’administration locale étaient clairs, rien n’a encore été édicté ni, naturellement, appliqué. Il n’y a donc aucune raison de s’écarter des critiques formulées par la Recommandation 29 (1997) qui met l’accent sur la nature hautement centralisée de l’administration turque. Le rapport contient une longue liste de recommandations sur la réforme constitutionnelle et législative, comportant des recommandations sur la participation populaire, le contrôle/supervision des autorités locales, les compétences et le financement des autorités locales, les pouvoirs des gouverneurs, l’administration villageoise, etc.

3.9 L’événement politique le plus important survenu en Turquie depuis 2001 est la formation du nouveau gouvernement (avec actuellement à sa tête le Premier ministre Recep Tayyip Erdoğan), en novembre 2002. Non seulement le gouvernement AKP [Parti de la justice et du développement] s’est engagé à entreprendre une réforme administrative mais il dispose également d’une forte majorité dans la Grande Assemblée nationale.

4 RESPECT DES OBLIGATIONS DE LA TURQUIE ISSUES DE TRAITES INTERNATIONAUX

4.1 La Turquie fait l’objet, depuis 1996, d’une procédure de suivi du Conseil de l’Europe, mise en œuvre par l’Assemblée Parlementaire, portant sur la démocratie pluraliste, le respect de la prééminence du droit et la protection des droits de l’homme, ainsi que sur les engagements pris en matière de réforme constitutionnelle et législative. Le 28 juin 2001, l’Assemblée parlementaire se réjouissait (Résolution 1256) des progrès accomplis et, à la suite d’un rapport des co-rapporteurs Mme Mady Delvaux-Stehres (Luxembourg) et M. Luc Van den Brade (Belgique) l’Assemblée adoptait la Résolution (1380), en juin 2004. La Résolution rappelle les progrès substantiels accomplis par la Turquie vers le renforcement de ses institutions démocratiques et la protection des droits de ses citoyens. Cependant, tout en se félicitant des premiers pas accomplis vers la reconnaissance des droits culturels des membres de différents groupes ethniques, l’Assemblée exprimait le regret que la Turquie n’ait toujours pas ratifié ni la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales ni la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

4.2 A la lumière de tous les progrès accomplis, la Résolution se conclut sur la décision de clore la procédure de suivi, mais invite les autorités turques à engager d’autres réformes, en particulier à procéder à une refonte de la Constitution de 1982 afin d’achever son adaptation aux normes européennes en vigueur, de mettre en œuvre la réforme des administrations locale et régionale ainsi que la décentralisation, dans le respect des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale. De surcroît, elle les invite « dans le cadre de cette réforme, à mettre à disposition des autorités compétentes les moyens institutionnels et humains nécessaires et à procéder à une péréquation équitable des ressources pour pallier le sous-développement de certaines régions, notamment le sud-est de la Turquie, et passer du dialogue à un partenariat formel avec les agences des Nations Unies pour œuvrer à un retour, dans la sécurité et dans la dignité, des personnes déplacées à la suite du conflit durant les années 1990 ».

4.3 Le rapport sur lequel la Résolution se fonde avait identifié (para. 125-134) un certain nombre de faiblesses dans la démocratie locale et régionale turque. Les rapporteurs faisaient observer dans leur commentaire que la Turquie est un Etat très centralisé qui exerce des pouvoirs importants sur les autorités locales dans le cadre de principes et procédures établis par la loi. Dans de nombreuses zones, il est clair que les responsables nommés par l’Etat sont beaucoup plus puissants que les élus locaux. Les rapporteurs se sont également penchés sur la révocation ou la suspension des élus par le ministère de l’Intérieur et soutiennent la recommandation du Congrès selon laquelle un amendement constitutionnel devrait être voté.

5. ADHESION A L’UNION EUROPEENNE

De tous les événements qui ont exercé une influence sur l’avènement d’une Turquie moderne, il se pourrait que le plus important soit la décision prise par le Conseil européen (des chefs de gouvernement), le 17 décembre 2004, d’ouvrir officiellement les négociations avec la Turquie en vue de son adhésion à l’Union européenne. La portée de cette décision nous a été révélée à l’occasion des deux visites que nous avons effectuées dans ce pays ; c’est alors, en effet, que nous avons pu constater à quel point le débat social et politique turc se focalise sur ce projet central : l’adhésion à l’Union. Même si l’on a un moment envisagé que le résultat négatif des référendums, en France et aux Pays-Bas, sur la Constitution de l’Union européenne puisse bousculer le calendrier, il semble évident, au moment même de la rédaction du présent rapport, que les pourparlers d’adhésion débuteront en octobre 2005.

6. UN CONTEXTE CONSTITUTIONNEL ET POLITIQUE PLUS ETENDU

6.1 Aussi importants que soient les récents événements, notamment l’ouverture des négociations en vue de l’adhésion à l’Union européenne, il est essentiel pour les comprendre de remonter le cours de l’histoire jusqu’à la fondation de l’Etat turc moderne par Kemal Atatürk, en 1923. Les origines de l’Etat au lendemain de la Première guerre mondiale et de la Guerre de libération de 1921-1922, ainsi que le refus politique et militaire de la partition, qui eut un rôle déterminant dans l’instauration de la république, a laissé une empreinte si profonde sur la politique turque qu’elle persiste encore au 21^ème siècle. L’esprit modernisateur d’Atatürk, et son attachement à la laïcité et à l’intégrité de l’Etat turc, n’ont cessé de guider la politique de la Turquie à travers les turbulences de la deuxième moitié du 20^ème siècle, qui vit trois interventions militaires ; la dernière, en 1980-82, est à l’origine de la Constitution actuelle (1982). La démocratie moderne du pays se caractérise par une grande instabilité politique (encore illustrée il y a peu par la prédominance soudaine de l’AKP (Parti de la justice et du développement) qui a évincé le gouvernement Ecevit en novembre 2002) et, récemment encore, des gouvernements de coalition relativement précaires.

6.2 En même temps, la Turquie s’est trouvée confrontée aux problèmes engendrés par l’étendue du pays (814 578 km2) et l’augmentation rapide d’une population estimée à l’heure actuelle à 70 millions d’habitants, alors qu’elle n’en était encore qu’à un stade développement économique peu avancé, selon les normes européennes. En 2001, le PNB et le PIB étaient respectivement de 179 480 078 LT et 181 408 563 LT. De surcroît, la Turquie est un pays où les différences économiques et sociales sont assez marquées. Alors que la classe moyenne des très grands centres urbains vit dans des conditions de développement économique fort, un nombre considérable de Turcs vit dans la pauvreté à la ville comme à la campagne, cause et conséquence d’une urbanisation accélérée, qui ne s’est pas encore ralentie. Depuis quelques années, l’économie turque traverse une succession de périodes stressantes d’inflation et de dévaluation de la livre, encore que, depuis 2002, les choses se soient un peu stabilisées. Depuis le 1^er janvier 2005, la Turquie a adopté une « nouvelle livre » (Une livre nouvelle valant un million de livres anciennes).

6.3 A partir de 1984, la politique turque est entrée dans une période troublée de violences politiques et d’actions terroristes perpétrées dans les zones kurdes du Sud-Est du pays. Les partis politiques kurdes ont été mis hors la loi les uns après les autres et un régime de lois d’exception a été imposé dans la majeure partie du Sud-Est. Les derniers états d’urgence ont été levés en novembre 2002. La question de l’autonomie kurde (qu’elle s’exprime par des revendications sur le droit de parler sa propre langue ou par des organisations politiques) n’a rien de nouveau car elle se pose depuis l’instauration de la République. Mais dans un pays où l’intégrité de l’Etat relève d’un engagement idéologique très fort, les tensions récentes ont eu un impact indéniable. Les rapporteurs reconnaissent que les modifications constitutionnelles et le train de réformes introduit entre 2001 et 2002 ont contribué à améliorer la situation sur ce front. Comme le souligne le rapport présenté à l’Assemblée parlementaire en 2004, (« Le respect des obligations et des engagements de la Turquie » –Doc. 10111-17 mars 2004) la Turquie a fait un effort, en 2001 et 2002, pour lever les nombreuses restrictions à la liberté d’expression, d’association et de religion et a accordé certains droits culturels. Le rapport relève cependant qu’il faudra encore du temps pour que la réforme devienne une réalité.

7. LA STRUCTURE DE LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE - APERCU GENERAL

7.1 L’administration régionale et locale en Turquie comporte trois niveaux distincts. Le pays compte 81 provinces -chacune dotée d’une « Administration provinciale spéciale » (APS)- 3225 communes et, en dehors des périmètres communaux, quelque 35 175 villages. Chaque APS est gérée par un gouverneur nommé par l’Etat (les circonscriptions administratives de chaque province ont chacune un sous-gouverneur à leur tête); le gouverneur, assisté par un conseil provincial élu au suffrage direct préside le comité exécutif de ce conseil. Les maires des communes sont élus pour un mandat de cinq ans de même que les conseillers municipaux. Le maire préside le conseil municipal qui comprend des membres élus et des membres nommés. Le nombre des membres élus ne peut excéder la moitié des membres nommés ni être inférieur à deux. Les 16 zones métropolitaines constituées de plusieurs communes comportent chacune une Communauté métropolitaine administrée par un maire. Le Conseil métropolitain se compose du maire métropolitain, des communes constituantes et d’un cinquième des conseillers des communes de circonscription. Dans les villages, un chef élu (le mukhtar) préside le conseil municipal (essentiellement composé d’élus).

7.2 Les fonctions des APS s’étendent en principe à la gestion des hôpitaux et autres services de santé, à l’assainissement de l’environnement, à l’hygiène publique, aux ponts et chaussées et aux ports, à la fourniture d’eau et de gaz naturel, aux établissements d’enseignement primaire et secondaire, aux fermes modèles ; les APS remplissent également certaines fonctions de développement économique.

7.3 Les communes ont une gamme également étendue de fonctions (officiellement) dans la zone qui leur est propre.

7.4 Les communautés urbaines ont des fonctions stratégiques, de planification et de coordination. Il semblerait que, jusqu’ici, la répartition pratique des fonctions (et la répartition des financements entre les communautés urbaines et les communes qui les composent) a posé beaucoup de problèmes.

7.5 Les villages ont des fonctions « obligatoires » (dont l’entretien des routes, la fourniture d’eau et la gestion des écoles) et des fonctions «facultatives» (bains et blanchisseries publiques).

7.6 Le financement des différentes catégories d’autorités locales repose sur une combinaison de recettes d’origine locale, de partages de recettes et de subventions émanant de l’administration centrale. Dans les villages (environ 20-22% de la population totale du pays) et dans 80% des communes dont la population n’atteint pas 10 000 habitants (soit 10% de la population totale), les ressources locales sont insignifiantes. Dans les communes plus importantes (dont les communautés urbaines) jusqu’à 50% des recettes émanent des taxes locales (taxe d’habitation, taxe publicitaire, taxe sur les lieux d’amusement et taxe sur le nettoyage de l’espace publique) et de charges dont certaines (y compris les recettes de la propriété communale) sont substantielles. Les APS dépendent presque entièrement des subventions de l’Etat. Il semblerait que le système de péréquation financière entre les communes, pourtant prévu par la loi, soit inefficace.

8. DEMOCRATIE LOCALE (ET REGIONALE) - EVALUATION PRELIMINAIRE

8.1 Jusqu’ici, nous avons insisté dans ce rapport sur l’évolution du contexte social et politique dans lequel il convient d’examiner la réforme de la démocratie locale et régionale, la détermination du gouvernement turc actuel vis-à-vis de la réforme et le programme de réforme législative déjà mis en œuvre dans la Grande Assemblée nationale turque. L’accent mis sur le changement (actuel et potentiel) est, nous en sommes convaincus, entièrement justifié. On observe, en effet, des signes clairs et concrets d’engagement en faveur de changements institutionnels importants. Les réformes en cours vont certainement se poursuivre ce qui donnera, au final, un tableau très différent. Si nous procédions au même genre d’analyse dans quelques années, nul doute que nous constaterions une modification profonde du paysage de l’autonomie locale et régionale.

8.2 Notre mission est, toutefois, de rendre compte d’abord de la manière dont les choses se présentent aujourd’hui et non de ce qu’elles pourraient être demain. Le moment, gardant présent à l’esprit les réformes proposées, n’est peut-être pas très propice pour le dire, mais il n’en est pas moins vrai que, si l’on se réfère à la législation adoptée et mise en oeuvre, très peu a été fait pour réformer le système des pouvoirs locaux en Turquie, tel que décrit dans les rapports du Congrès publiés ces dernières années. Trois textes de réforme (la loi sur les Communautés urbaines, la loi sur les communes et la loi sur l’Administration provinciale spéciale) ont été intégrés dans le Recueil des lois et d’autres suivent leur cours dans le processus législatif. On trouvera au point 9 une description des nouvelles mesures législatives. Même si le programme législatif avait été entièrement exécuté (y compris en complétant la législation primaire par une législation secondaire extensive), notre tâche serait d’informer sur l’état de la démocratie locale et régionale non pas en nous référant simplement aux lois promulguées, anciennes ou récentes, mais en observant la pratique actuelle, sur le terrain, d’un Etat décentralisé. Il ne nous est pas interdit de nous projeter dans l’avenir et de spéculer sur le contenu final du programme de réforme législative et sur son impact futur sur la pratique du gouvernement – nous sommes optimistes sur ce point – mais, pour l’instant, il nous faut formuler des jugements, eu égard aux normes établies par la Charte européenne, sur la base des lois et pratiques actuelles.

8.3 D’après les conclusions des rapports récents du Congrès (notamment de la Recommandation 29 (1997)) et notre propre appréciation de la situation, nos conclusions, dans l’ordre des principaux points de la Charte européenne, sont les suivantes :
1. Concept de l’autonomie locale (Art. 3)
Il est clair que certaines communautés urbaines et quelques grandes municipalités sont proches d’une situation où « elles règlent et gèrent une part importante des affaires publiques », mais la domination persistante exercée par les gouverneurs provinciaux, les fonctions restreintes des petites communes et la faiblesse des administrations villageoises font apparaître la physionomie générale de l’autonomie locale en Turquie sous un jour fort peu satisfaisant. Même si les autorités de faible dimension peuvent dans certaines limites coordonner leurs activités en constituant des unions (une centaine environ), il faudrait étendre considérablement cette coordination avec de nouvelles lois. Il n’existe pour l’heure aucune proposition législative dans ce sens.

2. Portée de l'autonomie locale (Article 4)
La portée officielle des compétences de base des communes (mais pas des villages), telles que décrites dans la loi, est grande, mais il serait impossible, étant donné le degré de supervision centrale, de les qualifier de « pleines et entières ». Les fonctions (autres que celles prévues ad hoc en tant que projet de développement financé séparément) ne sont pas étendues. Une caractéristique du système est que de nombreuses fonctions que pourraient raisonnablement exercer les autorités locales sont, en pratique, privatisées.

3 Structures et moyens administratifs appropriés (Art. 6)
Une fois encore le tableau est nuancé mais, à notre avis, les ressources sont insuffisantes pour permettre une «gestion efficace » localement. En particulier, il n’existe pas de garanties pour « un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence ».

4. Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local (Art. 7)
D’après ce que nous savons, sauf dans quelques très grandes villes, les élus locaux ne reçoivent pas actuellement une compensation financière adéquate des frais encourus dans l'exercice de leur mandat ou des pertes de revenus ou de rémunération. Cependant, il convient de noter une amélioration : alors que dans les années 1990, de nombreux maires avaient été suspendus ou révoqués, la situation semble s’être beaucoup améliorée puisque les chiffres indiquent pour 2002 (16 maires suspendus), 2003 (12) et 2004 (4). Cela dit, les dispositions constitutionnelles et législatives qui avaient été critiquées dans les précédents rapports sont toujours en vigueur.

5. Contrôle administratif des actes des collectivités locales (Art. 8)
On ne saurait dire que le poids si ancien de la supervision centrale et du contrôle des autorités locales a été levé. L’Art. 127 de la Constitution turque dispose que « l’administration centrale a le droit d’exercer une tutelle administrative sur les administrations locales dans le cadre des principes et modalités définis par la loi, en vue d’assurer l’accomplissement des services locaux conformément au principe d’unité de l’administration, la cohésion au sein des services publics et la sauvegarde de l’intérêt général, et de veiller à ce que les besoins locaux soient satisfaits d’une manière appropriée ».

6. Les ressources financières des collectivités locales (Art. 9)
a. Ce problème très important pour l’autonomie locale en Turquie n’est toujours pas résolu. Malgré les modifications institutionnelles annoncées dans la première série de réforme législative introduite en 2004, aucun projet de loi sur les finances locales n’a encore été publié. Il s’agit là d’une grave lacune.
b. On ne saurait dire que les autorités locales disposent de ressources financières adéquates (en proportion de leurs responsabilités) dont elles peuvent librement disposer. Elles dépendent essentiellement des subventions de l’administration centrale (beaucoup sont spécifiques et liées à un projet), plutôt que des impôts et taxes fixés au niveau local. Les chiffres des années 1995-2001 indiquent, toutefois, qu’une partie faible mais croissante du PNB (de 2,42% à 3,18%) et du PIB (de 2,6% à 3,15 %) a été allouée aux collectivités locales.

7. Le droit d'association des collectivités locales (Art. 10)
Comme nous l’avons indiqué, les autorités locales peuvent coopérer entre elles par le biais d’associations, mais cette pratique mériterait d’être largement développée.
Les autorités locales (communes) adhèrent à l’Association turque des collectivités locales. En ce qui concerne les activités internationales, et sous réserve de l’accord du conseil municipal, les communes peuvent fonder ou devenir membres d’organismes ou d’organisations internationales traitant de questions relatives à leurs domaines de responsabilité (Art. 74 de la loi sur les collectivités locales (N° 5272 du 24 décembre 2004)). La loi autorise également les collectivités locales à entreprendre une activité ou des projets de service en collaboration avec ces organisations ou organismes et avec des autorités locales étrangères ou encore à effectuer des jumelages de villes.
Bien entendu, ces activités ne peuvent être menées qu’en parfaite cohérence avec la politique étrangère de la Turquie et les traités internationaux et doivent obtenir l’autorisation du ministère de l’Intérieur.

8.4 Démocratie régionale - évaluation préliminaire

Les premiers rapports du Congrès étaient exclusivement axés sur le niveau « local » de la démocratie et, tout au long de son histoire, il est clair que l’administration régionale turque ne présentait guère des caractéristiques démocratiques. Selon l’Art. 126 de la Constitution, les provinces font partie de l’« organisation administrative centrale » et, malgré l’Administration provinciale spéciale (décrite comme une « autorité locale » dans la publication officielle intitulée Les Autorités locales en Turquie (1999)) et leurs conseillers provinciaux qui sont représentés à la Chambre régionale du Congrès, elles ont toujours été des organisations hautement centralisées. Le gouverneur nommé par l’administration centrale est à la fois le chef et la plus haute autorité de l’APS.

9. LES NOUVELLES LOIS DE 2004 - 2005

9.1 Le gouvernement turc s’est lancé dans un programme important de modifications législatives. La mise en œuvre du programme n’étant pas encore achevée, il est trop tôt pour en évaluer complètement les résultats. Nous allons toutefois procéder ci-dessous à une évaluation provisoire de la législation déjà promulguée après avoir brièvement examiné le contenu du programme.

Une première série de quatre lois a été soumise au parlement et adoptée :

1. La loi sur les Communautés urbaines
2. La loi sur les Communes
3. La loi sur l’Administration provinciale spéciale et
4. La loi sur l’Administration publique

9.2 Les trois premières sont enregistrées dans le Recueil des lois, bien que le Président de la République ait initialement opposé son veto à la Loi sur les Communes et à la Loi sur l’Administration provinciale spéciale, ce qui a nécessité une nouvelle procédure parlementaire avant leur promulgation définitive. Le contenu des trois lois en question fait ci-dessous l’objet d’un examen rapide. Les modalités qui permettraient au Parlement d’améliorer encore la loi sur l’administration publique, elle aussi rejetée par le Président, étaient encore incertaines à la date de la rédaction du présent rapport.

Il convient de noter que la réforme de décentralisation n'a pas fait l'unanimité dans les milieux politiques en Turquie. Selon certains, et le Président de la République leur a fait écho en opposant son veto, le transfert de compétences risquait de porter atteinte à l'unité et à l'intégrité de l'État ainsi qu'à la cohérence et la complémentarité des services publics.

(a) S'agissant du projet de loi sur l'Administration publique, les arguments avancés par le Président peuvent être résumés comme suit :

- les collectivités locales pourraient être considérées comme des entités publiques « principales » tandis que l'État central deviendrait une entité « secondaire » (subsidiaire), ce qui affaiblirait l'État lui-même ;
- le projet de loi interfère inutilement dans des dispositions constitutionnelles sur les droits et libertés fondamentales de l’individu ;
- certaines dispositions peuvent conduire à une privatisation des services publics locaux, ce qui est contraire, selon le Président, à l'article 128 de la Constitution ;
- la délégation de pouvoirs de contrôle à des organismes privés et indépendants serait contraire aux articles 127 et 160 de la Constitution ;

(b) le projet de loi sur les communes a aussi été critiqué par le Président de la République qui a opposé son veto à la première version du texte, au motif que le transfert massif de compétences de l'État aux municipalités n'était pas compatible avec la Constitution. Le Président a exigé en outre que toutes les tâches confiées aux collectivités locales soient énoncées avec précision et clarté dans la loi et non pas de manière générale.

(c) le projet de loi sur l'Administration provinciale spéciale a été initialement rejeté par le Président pour des motifs presque similaires. Selon le Président, modifier le système actuel d'administration publique serait incompatible avec les principes constitutionnels que sont l'unité de l'État, l'intégrité de l'administration, la tutelle administrative et l'intérêt public.

Il semblerait que le gouvernement envisage actuellement de nouvelles propositions législatives. Elles pourraient consister en une nouvelle loi sur les associations et les unions de collectivités locales,¹ une loi sur l’administration villageoise, une loi sur les recettes municipales et une loi sur le service public. Cette liste est importante parce que, de l’avis général, la réforme de l’administration locale en Turquie ne sera effective que si un vaste train de mesures, comprenant les lois proposées, est promulgué. En outre, il semblerait qu’un autre programme d’amendements constitutionnels soit envisagé, lequel porterait sur un réajustement à plus long terme des relations du gouvernement avec le pays et concernerait aussi les pouvoirs ministériels de suspendre les maires.

9.3 La loi sur les Communautés urbaines (Loi n° 5216 du 10 juillet 2004) ²

Cette loi remplace la Loi N° 3030 de 1984 et comporte plusieurs changements :

(a) Pour qu’il y ait création d’une nouvelle Communauté métropolitaine, le périmètre intéressé doit comprendre au moins trois communes. D’autres communes plus petites et des villages proches peuvent, sur décision du Conseil des Ministres, être annexés à la Communauté métropolitaine dans les cas dans lesquels l’aménagement territorial urbain et les services d’infrastructure de base l’exigent. Dans les deux villes d’Istanbul et d’Izmir/Kocaeli, le périmètre de la Communauté métropolitaine correspond aux limites territoriales de leurs provinces respectives.

(b) En termes de compétences, les communautés urbaines acquièrent de nouveaux pouvoirs concernant la planification stratégique de leur territoire. En outre, toutes les compétences des communautés urbaines et des communes qu’elles englobent ont fait l’objet d’une refonte importante.

(c) Le nombre des responsables siégeant au Comité exécutif des communautés urbaines est ramené à cinq, c’est-à-dire au même nombre que celui des responsables issus du conseil et élus par lui. Pendant toute la durée de leur mandat, il est formellement interdit tant aux maires des communautés urbaines qu’aux maires des districts et des municipalités de premier rang de détenir un mandat au sein des conseils exécutifs ou de supervision d’un parti politique, règle déjà applicable aux maires des collectivités locales non métropolitaines.

(d) Alors qu’aucune disposition financière n’a encore été prise en faveur des collectivités locale en général, la loi sur les communautés urbaines prévoit de leur allouer une part du budget national, plus 5% de tous les impôts collectés sur leur territoire, en tant que ressources principales qui s’ajoute à une série d’impôts et de taxes considérés comme des «ressources propres».

(e) D’autres parties importantes de la loi traitent de la coordination des relations entre les communautés urbaines et les communes du premier niveau - en ce qui concerne le budget et l’harmonisation des prestations de services. Les conseils métropolitains jouent ici un rôle central et beaucoup dépendra, sur le terrain, de la gestion des relations entre les différents niveaux d’administration locale.

9.4 La Loi sur les communes (N° 5393 du 07 juillet 2005)

Cette loi remplace la Loi n° 5272 du 24 décembre 2004 pour tenir compte de l’effet d’une décision de la Cour constitutionnelle, cette loi avait été initialement adoptée par le parlement le 9 juillet 2004 sous le n° 5215 mais avait été renvoyée au Parlement pour révision en raison du veto du Président de la République. Toute cette série de lois remplace la Loi n° 1580, de 1930.

Les dispositions de la loi sont dans l’ensemble les mêmes que celles contenues dans la Loi n° 5272 du 24 décembre 2004, mais de légers ajustements concernant, entre autres, les dispositions relatives à la fusion des communes et aux responsabilités de celles-ci ont été effectués.

(a) relève le seuil de la population requise pour prétendre au statut de commune, qui passe de 2000 à 5000 habitants ; prévoit la création de communes regroupant plusieurs villages et la définition de leur périmètre et définit la personnalité morale des communes.

(b) réaménage les compétences et les responsabilités des collectivités locales (s 14) par le biais d’une disposition ou de contrats de sous-traitance sélectionnés à partir de services listés ; dispose que l’ordre de priorité de la prestation de services sera déterminé en fonction de la situation financière de la collectivité locale et de l’urgence du service, disposition qu’il pourrait être difficile de faire cadrer avec les exigences de la Charte.

(c) redéfinit la composition des comités permanents/exécutifs afin d’obtenir la proportion la plus élevée possible de membres élus, allant de la moitié des membres nommés jusqu’à la moitié de l’ensemble des membres du comité.

(d) introduit de nouveaux plans de stratégie et de performance ;

(e) institue de nouvelles règles de suspension des maires pour non-exécution de leurs devoirs, qui requièrent un examen de la situation tous les deux mois et la levée de la suspension si l’intérêt public ne la justifie pas.

(f) donne aux communes la liberté d’organiser leurs structures administratives internes en conformité avec les normes définies par le Conseil Municipal. Chaque commune sera dotée d’unités de service standard chargées respectivement du secrétariat, des questions budgétaires, des travaux publics, etc.

(g) introduit diverses dispositions portant sur les nouveaux pouvoirs et privilèges des municipalités, les règles relatives aux réunions des conseils, la finalisation des décisions, la création de comités de spécialistes et les indemnités des membres des comités exécutifs.

9.5 La Loi sur l’Administration provinciale spéciale (N° 5302, 22 février 2005) ³

Cette loi initialement adoptée le 24 juin 2004 sous le numéro 5197 fut renvoyée au Parlement à la suite du veto du Président.

La Loi remplace la Loi du 13 mars 1329 (1913) et entraîne les modifications structurelles suivantes :

(a) Le gouverneur (nommé par les autorités centrales) cesse d’être le président du Conseil général provincial. Le conseil général est dorénavant présidé par un membre élu par le Conseil parmi ses membres.

(b) Le comité exécutif provincial, qui continue à être présidé par le gouverneur, sera élargi pour inclure deux responsables nommés : le chef du service financier et un autre responsable choisi par le gouverneur.
Qui plus est, plusieurs ajustements sont apportés aux fonctions, compétences et privilèges des autorités provinciales. Il est malaisé d’évaluer quels seront les effets de ces changements dans la pratique.

10. CONCLUSIONS

10.1 Il ressort des sections précédentes du présent rapport qu’une évaluation de la démocratie locale et régionale en Turquie comporte deux parties.

10.2 D’une part, compte tenu du fait que l’Etat turc est historiquement un pays hautement centralisé et que la série de réformes décrites au point 3 du présent rapport n’a jamais été réalisée, l’état présent de la démocratie locale et régionale présente toujours les lacunes signalées au point 8.

10.3 D’autre part, il est indéniable que lorsque les nouvelles lois décrites au point 9 auront été pleinement mises en œuvre et les réglementations secondaires nécessaires promulguées, de grands progrès auront été accomplis. Nous avons cependant le sentiment qu’une ou plusieurs de ces nouvelles lois pourraient être remises en cause devant la Cour constitutionnelle et il nous paraît en tout cas essentiel que ces lois soient confortées par l’ensemble des réformes qui restent encore à mettre en œuvre (notamment les réformes budgétaires) pour qu’on puisse espérer un réel changement gouvernemental sur le terrain. Il convient de ne jamais sous-estimer l’ampleur des changements requis.

Annexe 1

VISITE EN TURQUIE DES RAPPORTEURS DU CONGRES
22 -24 novembre 2004
Programme

22 novembre

Ministère de l’Intérieur

Réunion de travail avec :
M. Abdulkadir AKSU, Ministre de l’Intérieur
M. Şahabettin HARPUT, Sous-secrétaire du Ministère de l’Intérieur
M. Kayhan KAVAS, Directeur Général des pouvoirs locaux, Ministère de l’Intérieur
M. Mevlüt ATBAŞ, Directeur Général Adjoint des pouvoirs locaux
M. Dr. Hasan Huseyin CAN, Directeur Général Adjoint des pouvoirs locaux
M.Necip ÇAKMAK, Directeur Général des pouvoirs locaux,
M. Ahmet Sait KURNAZ, Secrétaire de la délégation turque auprès du CPLRE, Chef de Départment
M. Ahmet Hikmet SAHİN, Chef de Département
Mr. Yavuz Selim KÖŞGER, Chef de Département
Mme. Tulay Levent PUSATLIOGLU, Chef de Département

Délégation turque auprès du Congrès

Réunions de travail avec :

M. Yavuz MILDON, Chef de la délégation turque auprès du Congrès (AK Parti de la Justice et du développement)

M. Ates ÜNAL ERZEN, Membre de la délégation turque (CHP-Parti républicain du peuple)
Mme. Ömür AYBAR, Membre de la délégation turque (AK - Parti de la Justice et du développement)

Association municipale turque

Réunions de travail avec :

M. Aytaç DURAK, Président de l’Association municipale turque

M. Naif ALİBEYOĞLU, Membre du Comité exécutif, Maire de la ville de Kars
M. Osman GÜRÜN, Membre du Comité exécutif, Maire de la ville de Muğla
M. Yılmaz EREL, Membre du Comité exécutif, Maire de la ville 19 Mayıs, circonscription de Samsun
M. Asım GÜZELBEY, Vice-Président de l’Union des collectivités locales de Turquie, Maire de la collectivité métropolitaine de Gaziantep
M. Hasan AKGÜN, Vice- Président de l’Union des collectivités locales de Turquie, Maire de la ville de Büyükçekmece circonscription d’İstanbul
M. İsmet ÇETİNKAYA, Vice-Président de l’Union des collectivités locales de Turquie,, Maire de la ville d’Akıncılar, circonscription d’Adıyaman
M.Osman N.EYÖVGE, Gouverneur, Secrétaire Général de l’ Union ces collectivités locales de Turquie.

23 novembre

Grande Assemblée nationale de Turquie

Réunion de travail avec :
M. Ziyaeddin AKBULUT, Président de la Commission des affaires intérieures

Experts indépendants

Réunion de travail avec :

Prof. Dr. Rusen KELES, membre du Groupe des experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie Locale

Prof.Dr. Can HAMAMCI, Faculté de Science Politique, Université d’Ankara

Voyage à Izmir

24 Novembre

Visite d’Izmir au village de Yeniköy
Visite du village

Ville et province d’Izmir

Réunions de travail avec :
M. Yusuf Ziya GÖKSU, Gouverneur de la province d’Izmir
M. Aziz KOCAOĞLU, Maire d’Izmir.
Leaders des groupes politiques du Conseil provincial
M. İsmail YILMAZ, (AK Parti – Parti de la Justice et du Développement)
M. Hakkı BELKCI, (CHP-Parti républicain du peuple)
M. Senol KARATEPE, (DYP- Parti de la voie droite)

Avec la participation des membres du Conseil provincial

Annexe 2

VISITE EN TURQUIE DES RAPPORTEURS DU CONGRES
21-23 mars 2005
Programme
21 mars
Ministère de l’Intérieur
Réunions de travail avec :

M. Şahabettin HARPUT, Sous-Secrétaire du Ministère de l’Intérieur
M. Kayhan KAVAS, Directeur Général des Pouvoirs Locaux, Ministère de l’Intérieur
M. Mevlüt ATBAŞ, Directeur Général Adjoint des Pouvoirs Locaux
M. Dr. Hasan Huseyin CAN, Directeur Général Adjoint des Pouvoirs Locaux
M.Necip ÇAKMAK, Directeur Général Adjoint des Pouvoirs Locaux,
M. Ahmet Sait KURNAZ, Secrétaire de la délégation turque auprès du Congrès du Conseil de l’Europe, Chef de Département
M. Ahmet Hikmet SAHİN, Chef de Département
M. Yavuz Selim KÖŞGER, Chef de Département
MmeTulay Levent PUSATLIOGLU, Chef de Département
M. Okay MEMİŞ, Chef de Département par intérim
M. Mustafa YARDIMCI, Chef de Département par intérim
M. Süleyman ELBAN

Délégation turque auprès du Congrès

Réunions de travail avec :

M. Yavuz MILDON, Chef de la délégation turque auprès du Congrès (AK Parti- Parti de la justice et du développement)

M. Nihat ZEYBEKCI, membre de la délégation turque (AK Parti- Parti de la justice et du développement)

Association municipale turque

Réunion de travail avec les members du Conseil d’administration

Délégation de la Commission européenne auprès de la Turquie

Réunion de travail avec :
M. Michael VÖGELE, Direction générale de l’élargissement
Mme. Teresa REEVES, Section de la politique régionale et de la coopération transfrontière

22 Mars

Experts indépendants

Réunions de travail avec :

Prof. Dr. Rusen KELES, membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale

Grande Assemblée nationale turque

Réunions de travail avec :
M. Ziyaeddin AKBULUT, Président de la Commission des affaires intérieures

Départ de la délégation pour Trabzon

23 mars

Province et ville de Trabzon

Réunions de travail avec :
M. Hüseyin YAVUZDEMIR, Gouverneur de la province de Trabzon
M. Volkan CANALIOGLU, Maire de Trabzon
Chefs des groupes politiques du Conseil provincial
M. Hasan CEBI, AK Parti – (Parti de la justice et du développement)
M. Sedat GOZACAN, CHP (Parti républicain du peuple)

Annexe 3

Annexe 4

Appendix 5

Appendix 6

¹ Depuis la rédaction du présent rapport, une Loi sur les Unions d’administrations locales (N° 5355) a été adoptée.

² Depuis la rédaction du présent rapport cette loi a été amendée ici et là, entre autres pour réajuster les responsabilités des communautés urbaines.

³ Cette loi a depuis été légèrement amendée en vue d’améliorer le montant de l’indemnité versée au chef du conseil provincial.