La démocratie locale à Chypre - CPL (12) 8 Partie II

Rapporteurs : Dr Ian MICALLEF, Malte,
Chambre des pouvoirs locaux, Groupe Politique : PPE/DC
et
Alan LLOYD, Royaume-Uni,
Chambre des pouvoirs locaux, Groupe Politique : SOC

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EXPOSE DES MOTIFS

A. INTRODUCTION

1. Depuis 1994, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe réalise un programme systématique d’enquêtes sur la situation de la démocratie locale dans les États membres du Conseil de l’Europe. À ce jour, 39 pays ont fait l’objet d’études. Dans chaque cas, l’enquête est réalisée par une équipe placée sous la direction d’un ou de plusieurs rapporteurs désignés par la Commission institutionnelle du Congrès ou d’une chambre du Congrès. Le rapport d’enquête (normalement fondé sur deux visites accomplies par l’équipe dans le pays concerné) est présenté en séance plénière d’une chambre, et une recommandation est ensuite formulée. La conduite de l’enquête ainsi que l’élaboration du rapport et de la recommandation s’appuient sur les principes et les normes définis dans la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985.

2. Le présent rapport sur Chypre vient s’ajouter à la série. Toutefois, il présente deux caractéristiques particulières. En premier lieu, pour ce qui est de la partie de l’île sous contrôle des autorités de la République de Chypre, le rapport n’est pas le fruit d’une enquête totalement originale, mais constitue plutôt un rapport de suivi consécutif à une enquête sur Chypre menée en 2000-2001, qui devait aboutir à l’établissement d’un rapport/mémoire explicatif en date du 3 mai 2001 (CPL(8)3) et de la Recommandation 96 (2001) du Congrès sur la démocratie locale à Chypre. Le rapport et la recommandation de 2001, bien que prenant en compte la situation générale de cette île divisée, avaient trait exclusivement au territoire sous contrôle du gouvernement internationalement reconnu de Chypre.

3. La deuxième caractéristique particulière de cette enquête est qu’elle a été menée dans le contexte de la Résolution 1376 (2004) sur Chypre de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (29 avril 2004), d’une décision du Bureau de l’Assemblée parlementaire (4 octobre 2004), de la Résolution 170 (2004) du Congrès et d’une décision du Bureau du Congrès du 4 novembre 2004. Compte tenu de son importance pour la présente enquête, le texte du dernier document fait l’objet de l’Annexe 2 du rapport.

4. Pour l’essentiel, les documents font état de : la « profonde déception » de l’Assemblée parlementaire face à l’incapacité où s’est trouvée la communauté internationale de mettre un terme à la division de l’île et de permettre aux deux communautés chypriotes d’adhérer ensemble à l’Union européenne le 1er mai 2004 ; son engagement à faire en sorte que cesse l’isolement international de la communauté chypriote turque ; enfin, la décision qu’elle a prise d’associer plus étroitement les représentants élus de la communauté chypriote turque à la tâche qu’accomplissent l’Assemblée et ses commissions. En parallèle, le Bureau du Congrès a invité deux représentants locaux de la communauté chypriote turque à participer aux Sessions du Congrès à l’automne 2004 et au printemps 2005, et ces représentants pourraient aussi être invités par le Président du Congrès, avec l’accord de la Commission permanente, à assister aux réunions de la Commission permanente et des commissions statutaires lors de certains débats (cf. CG/Bur (11) 56). Dans la pratique, les représentants locaux de la communauté chypriote turque ont effectivement assisté aux deux Sessions mentionnées, ainsi qu’à la 12ème Session plénière du Congrès.

5. Comme il a été consigné dans la décision du 4 novembre 2004, le Bureau du Congrès a entrepris de réexaminer la question (de la représentation au Congrès et dans ses commissions) à la lumière de la Résolution 170 (2004) du Congrès « et d’un nouveau rapport sur la démocratie locale à Chypre, en particulier dans la partie nord de l’île. »

B. L’ENQUÊTE ET LE RAPPORT

6. A la suite de ces dispositions et d’une décision du Bureau, la Commission institutionnelle (L) a nommé, le 14 avril 2005, MM. Ian Micallef (Malte) et Alan Lloyd (Royaume-Uni) rapporteurs du Congrès et les a chargés de mener une enquête et de préparer un rapport sur la démocratie locale à Chypre. M. Micallef avait été le rapporteur chargé du rapport de 2001. Les rapporteurs ont accompli une seule visite à Chypre, les 16 et 17 juin 2005, pour participer à des entretiens à Nicosie ; ils étaient accompagnés par le professeur Chris Himsworth (RU) en qualité de consultant et d’un membre du Secrétariat du Congrès. Des précisions sur le programme de la visite font l’objet de l’Annexe 1.

7. Les rapporteurs souhaitent remercier les autorités de la République de Chypre ainsi que l’Union des municipalités de Chypre, l’Union des communautés rurales de Chypre et la délégation nationale auprès du Congrès pour l’excellente organisation de la visite et leur disponibilité pendant les réunions de travail. Les rapporteurs tiennent aussi à exprimer leurs remerciements à MM. Hüseyin Beyar et Kutlay Erk, représentants locaux de la communauté chypriote turque, pour leur précieuse collaboration à l’organisation de la visite dans la partie de la République de Chypre qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement.

8. Comme nous l’avons déjà précisé en introduction, le présent rapport poursuit nécessairement deux objectifs plutôt distincts et a donc été divisé en deux parties indépendantes. Il comprend tout d’abord une mise à jour du rapport et de la Résolution de 2001 sur la République de Chypre. Celle-ci se trouve dans la section D du rapport. Ensuite, la section E contient le rapport sur la partie de la République de Chypre qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement. Ces deux sections sont précédées de la section C, qui a trait à la situation générale à Chypre ainsi qu’au contexte général de l’enquête et du rapport. Enfin, la section F contient certaines conclusions d’ordre général.

C. CHYPRE : SITUATION GÉNÉRALE

9. Le contexte de l’enquête sur la démocratie locale à Chypre a été expliqué dans le rapport et la Recommandation de 2001. Chaque pays possède ses propres caractéristiques. En ce qui concerne Chypre, l’histoire coloniale, qui prend fin par l’indépendance acquise pas avant 1960, et son statut insulaire, avec un territoire peu étendu (9251 km²) et une faible population (750.000 habitants environ), sont des facteurs déterminants de ses conditions de gouvernance (autonomie locale y compris) comme de son potentiel futur. Toutefois, ainsi que cela a été souligné en 2001, un élément bien plus important pour tout débat sur Chypre est la division de facto de l’île depuis l’intervention militaire turque de 1974, qui a placé 63% du territoire sous le contrôle effectif du gouvernement de la République de Chypre et le reste sous le contrôle de ce qui est appelé depuis 19831 le gouvernement internationalement non reconnu de la « République turque du nord de Chypre ». En 1999, le Conseil européen d’Helsinki a donné de nouveaux espoirs à la communauté internationale car de nouvelles questions ont été soulevées quant à savoir si l’adhésion pourrait offrir de nouvelles chances d’apporter une solution à la « question chypriote ».

10. Ce sont l’échec final des tentatives de trouver une solution à la question dans le contexte du Plan Annan et l’adhésion néanmoins effective, le 1er mai 2004, de la République de Chypre à l’UE qui ont créé les circonstances à l’origine de la présente enquête.

11. Aux yeux de la communauté internationale et de la République de Chypre, qui est internationalement reconnue, la source de légitimité gouvernementale reste la Constitution de 1960. Inévitablement, cela signifie que les institutions et règles de la partie de la République de Chypre qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement et qui se réclament d’autres sources ne peuvent prétendre à aucune légitimité. La « République turque du Nord de Chypre » qui a été condamné par les Résolutions (1983) et 550 (1984) du Conseil de Sécurité de l’ONU, sa « Constitution », sa « législation », , ses institutions de « gouvernement central » et de « gouvernement local » ne peuvent être reconnues, et toute terminologie tendant à les légitimer doit être rejetée. Les expressions décrivant ces institutions, si tant est qu’elles soient employées, doivent être rigoureusement entourées de guillemets pour en démontrer le caractère inacceptable. Tel est le point de vue que partagent les Nations Unies2 et les autres organisations internationales qui ne reconnaissent pas formellement les institutions de la partie de la République de Chypre qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement, et les résolutions du Conseil de l’Europe et du Congrès qui ont motivé cette enquête font notamment référence aux « représentants locaux de la communauté chypriote turque » plutôt qu’à des « députés », « maires », « municipalités » ou « conseillers ». Le présent rapport ne saurait en aucun cas prétendre modifier l’une ou l’autre de ces conventions établies. Il ne doit donc mentionner la « Constitution »,  la « Loi sur les municipalités », les « municipalités », les « maires » et les « conseillers » de la partie nord de l’île que pour décrire une situation concrète, et dans le cadre général du problème chypriote, l’emploi de cette terminologie ne saurait aucunement être interprété comme un commentaire sur la légitimité des institutions auxquelles il est fait allusion.

12. Il convient de remarquer que la Constitution de Chypre de 1960 prévoit que des municipalités séparées devaient être créées dans les 5 plus grandes villes de la République par leurs habitants chypriotes turques3 , c-à-d Nicosia, Limassol, Famagusta, Larnaca et Paphos. En ce qui concerne les autres localités, il était prévu qu’une disposition spéciale soit faite pour que la constitution des organes des municipalités respecte, autant que possible, la règle de la représentation proportionnelle des deux communautés. Une particularité de la situation actuelle des collectivités locales à Chypre doit être mentionnée dans ce rapport : neuf des trente-trois municipalités créées en vertu de la loi de 1985 sur les municipalités de la République de Chypre sont des municipalités déplacées à la suite de l’occupation par la Turquie de 37% du territoire de la République de Chypre. Comme il a été signalé dans le rapport de 2001, ces municipalités jouissent toujours d’une reconnaissance officielle, bien qu’en pratique, les maires et conseils municipaux officiellement reconnus aient perdu presque toute influence sur le terrain. Les élections des maires et des conseillers municipaux continuent, sur la base des listes électorales où sont inscrits les réfugiés de 1974 qui résident dans la partie de l’île sous le contrôle du gouvernement, ainsi que leurs descendants qui déclarent maintenir un lien avec une municipalité de la partie occupée de Chypre. La situation est à peu près la même en ce qui concerne les communautés rurales déplacées qui ont été forcées de quitter leurs villages à la suite de l’invasion turque de 1974, mais leurs ressources et leurs possibilités d’action sont plus réduites. L’élection des maires et conseils, qui ne sont officiellement que nommés, aura lieu à partir de décembre 2001.

13. Il existe un autre aspect qui doit être pris en considération. Un nombre considérable de colons en provenance de Turquie a été transféré depuis 1974 dans la zone occupée et implanté dans les villes et villages que les personnes déplacées d’origine Grecque Chypriote ont été forcées de quitter. Comme signalé par le rapporteur de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe (2003) « selon des estimations dignes de foi aujourd’hui le nombre de colons représente 115 000 ». Certains des représentants locaux de la partie qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement proviennent de cette catégorie de la population ce qui complique considérablement la situation. Actuellement, six sur vingt huit représentants locaux des municipalités sont des colons turcs qui dirigent les municipalités dont la population dominante avant 1974 était des Grecs Chypriotes. En général, en 2001, le rapporteur a noté que l’afflux de 200 000 réfugiés avait créé des problèmes à la fois immédiats et à long terme du point de vue de l’infrastructure nécessaire à l’accueil des personnes déplacées dans les municipalités et les communautés rurales.

14. Enfin, il convient de souligner que la Charte européenne de l’autonomie locale ne peut être mise en œuvre sur ce territoire qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement de la République de Chypre.

D. DÉMOCRATIE LOCALE DANS LA REPUBLIQUE DU CHYPRE - MISE A JOUR

15. Comme nous l’avons déjà expliqué, dans la mesure où le présent rapport a trait à la démocratie locale dans la République de Chypre, c’est une mise à jour du rapport/mémoire explicatif établi par M. Micallef en sa qualité de rapporteur au mois de mai 2001 (CPL(8)3) qui a conduit à la Recommandation 96 (2001) du Congrès. Il y a eu une réponse au rapport et à la Recommandation lors de la mini Session de la Chambre des pouvoirs locaux du Congrès (8 novembre 2001), à laquelle M. Christodoulos Christodoulou, ministre de l’Intérieur de la République de Chypre, a présenté une intervention faite par M. Kyriakos Triantafyllides, secrétaire permanent du ministère.

16. Le texte de la Recommandation 96 de 2001 fait l’objet de l’Annexe 3 au présent rapport. En résumé, après plusieurs paragraphes préliminaires sur la situation de Chypre en général et la perspective de son adhésion à l’UE en particulier, le Congrès a formulé les commentaires et recommandations énumérés ci-dessous. Le cas échéant, une note relative à tout événement ultérieur est ajoutée. Le Congrès :

17. Les commentaires reproduits au paragraphe précédent constituent une réaction mitigée à la Recommandation 96 du Congrès. Il faut se féliciter du nouvel engagement pris par le gouvernement en 2003 d’accorder un niveau de financement global supérieur aussi bien aux municipalités qu’aux communautés rurales. Ailleurs, les rapporteurs, bien qu’ils ne fassent aucune constatation ou suggestion originale dans la présente enquête, invitent le gouvernement à apporter sa propre réponse aux recommandations de 2001, en gardant présents à l’esprit les commentaires faits au paragraphe 17.

E. DÉMOCRATIE LOCALE DANS LA PARTIE DE LA RÉPUBLIQUE DE CHYPRE QUI N’EST PAS SOUS LE CONTRÔLE DU GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE DE CHYPRE

18. Au paragraphe 12 du présent rapport, il a été expliqué qu’à cause de la non reconnaissance et l’illégitimité des institutions (centrales ou locales) existant dans la partie de la République de Chypre qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement, il était difficile de décrire la situation de la démocratie locale dans ce secteur à l’aide de la terminologie courante. En tout état de cause, compte tenu des besoins actuels, et afin d’accomplir les missions confiées par le Congrès aux rapporteurs, la description suivante, qui n’est autre qu’un compte rendu de la situation sur le terrain, est faite sans préjudice des questions plus larges de la légitimité des structures en général.

19. L’autonomie locale est prévue par l’article 119 de la « Constitution » de 1983, qui stipule :

« 1. Les collectivités locales sont des personnes morales de droit public créées pour satisfaire les besoins locaux courants des habitants d’un district, d’une municipalité, d’un village ou d’un quartier ; les principes régissant leur création sont spécifiés par la loi, et leurs instances décisionnaires sont constituées par voie électorale.

2. La création, les responsabilités et les pouvoirs des collectivités locales sont régis par la loi conformément au principe d’administration locale.

3. Des consultations en vue d’élire les organes des collectivités locales se tiennent une fois tous les quatre ans, en application des dispositions de l’article 68. »

20. Pour les besoins de l’autonomie locale, la partie de la République de Chypre qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement peut être divisée en deux. On distingue : d’une part, les zones situées sur les territoires des 28 « municipalités » de la partie qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement, où vit environ 82% de la population totale, soit quelque 200 000 habitants ; d’autre part, les zones en dehors des « municipalités », qui ne comprennent pas de « collectivités locales » formellement constituées et où tous les services locaux sont confiés aux « District Officers » des cinq « districts » actuels. Il existe certes une forme très limitée d’ « autorité » de village en la personne des « mukhtars élus » localement, qui ont le pouvoir de représenter leurs communautés et de faire pression sur les « District Officers » pour le financement de projets en matière d’infrastructures. Il y a également, toutefois, des « mukhtars élus » au sein des « municipalités » (à Nicosie, par exemple, on dénombre une vingtaine de « mukhtars »), qui remplissent des fonctions similaires pour le compte de leurs communautés. Comme nous l’expliquons ci-après, il a été fait, en vue de la réorganisation de l’autonomie locale dans la partie de la République de Chypre qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement, des propositions qui, si elles étaient suivies d’effet, mettraient sans doute un terme à la dichotomie entre les zones dirigées par « l’autorité municipale » et celles qui ne le sont pas, mais pour le moment, la distinction est très importante.

21. Les « municipalités » sont régies par la « Loi sur les municipalités » (numéro 51/1995 telle qu’amendée par 33/2001), qui comporte des dispositions d’une portée considérable. La Loi est composée de neuf parties :

Partie 1 : Dispositions générales

22. La « Loi sur les municipalités » garantit la conformité formelle, quant au fond, avec les termes de la Charte européenne de l’autonomie locale. Les dispositions de la première partie consacrent la nécessité de reconnaître le principe de l’autonomie locale dans la législation interne (art. 2 de la Charte). Le but de la Loi est « d’assurer le développement d’une municipalité et de réglementer le statut juridique de l’administration municipale, personne morale de droit public chargée de satisfaire les besoins locaux courants des habitants de la municipalité selon une attitude démocratique et compréhensive moderne » (art. 3). La « Loi » prévoit la création obligatoire de « municipalités » dans les zones résidentielles où la population dépasse 5000 habitants et, le cas échéant, dans les zones résidentielles composées d’un ou de plusieurs villages où la population dépasse 2000 âmes (art.6). Des procédures sont établies pour la création de « municipalités » en fonction de critères déterminés comme par l’intermédiaire de référendums locaux (art. 7 à 9) et, bien que sans besoin apparent d’organiser des référendums, pour la dissolution et la fusion des « municipalités » (art. 10 et 11) ainsi que pour le changement du nom et des limites territoriales d’une municipalité (art. 13 et 14).

23. La troisième partie de la « Loi » établit le fondement démocratique général des « municipalités », avec des « conseils élus » et des « maires élus au suffrage direct ». (La « Constitution » prévoit que des élections sont organisées tous les quatre ans (art. 119(3)) et que chaque citoyen âgé de plus de 18 ans a le droit et le devoir de voter aux élections (art. 68(1))). Le « conseil » possède des pouvoirs de décision étendus en ce qui concerne les projets, programmes et budgets des « municipalités », ainsi qu’un large éventail d’autres pouvoirs et responsabilités (art. 48). Le « maire » dispose de nombreuses prérogatives administratives, dont l’obligation « de mettre en œuvre, de suivre les résultats et d’évaluer les décisions du conseil municipal » (art. 61).

24. En échange de quoi les « municipalités » se voient attribuer des responsabilités assez larges pour satisfaire aux conditions requises par la Charte, qui prévoit qu’elles doivent constituer une « part substantielle des affaires publiques » (art. 3) et être formellement prescrites (art. 4). « Les municipalités ont l’obligation, en échange des prérogatives dont elles disposent et qui sont fixées par la présente Loi, de développer la municipalité et de satisfaire, selon une attitude démocratique et compréhensive moderne, les besoins locaux courants relatifs au bien-être, à la sécurité sociale et au bonheur des habitants de la municipalité » (art. 15). Un très large éventail de responsabilités plus spécifiques leur est conféré. Les « municipalités » ont des responsabilités dans de nombreux domaines - santé et aide sociale, développement, économie et vie professionnelle, bien-être et sécurité, éducation (à l’exclusion, toutefois, de l’enseignement scolaire), culture et tourisme, agriculture et transports (art. 16 à 22) –, ainsi qu’un ensemble d’obligations, en matière de santé publique notamment (art. 23). Outre ces responsabilités, les « municipalités » jouissent de nombreux pouvoirs, droits et privilèges, parmi lesquels la possibilité d’obtenir des prêts et de constituer des associations entre elles aux fins de la fourniture conjointe de services (art. 24).

25. Bien que la « Loi sur les municipalités » procure les éléments propres à garantir un gouvernement local fort au moyen d’un large éventail de compétences, il apparaît évident que cet objectif ne peut toujours être atteint dans la pratique. La plupart des « municipalités » (19) ont une population de moins de 3000 personnes, et 11 d’entre elles comptent moins de 2000 habitants. Alors qu’aucune recherche approfondie sur l’efficacité réelle des « municipalités » n’a été entreprise, la majorité des plus petites ne sont pas en mesure d’exercer les fonctions plus ambitieuses énoncées dans la « Loi ». La plupart des « municipalités » se consacrent à l’entretien de la voirie, à l’éclairage public, à l’hygiène publique, au nettoyage des rues, au traitement des déchets et, pour les plus grandes, à l’urbanisme. Les fonctions qui ne sont pas exercées par les « municipalités » sont prises en charge par les « District Officers ».

26. En ce qui concerne le financement des « municipalités », la « Loi sur les municipalités » prévoit qu’il repose sur les revenus issus des ressources propres des « municipalités » et du « gouvernement central ». Le principe établi est que le coût des services, à l’exception de ceux ayant un « but social », est récupérable auprès des usagers des services. Toutefois, une aide financière doit être fournie par « l’État » afin d’aider les « municipalités » à atteindre leurs objectifs de développement et de garantir un équilibre entre les « municipalités » qui se situent à des niveaux de développement économique et social différents (art. 77(1)). « L’État » a l’obligation d’accorder une « aide financière conditionnelle » à ces fins et pour des usages apparentés (art. 132). Malgré l’allusion à la possibilité d’une péréquation des ressources municipales, il semble que la difficulté de concevoir à cet effet des programmes fondés sur des critères suffisamment objectifs a empêché l’opération et que les subventions sont accordées en fonction seulement de la population (art. 108(2)). Bien qu’on n’ait pas consulté de statistiques financières à ce sujet, il semble également que 6% environ du PIB est actuellement accordé sous forme de subventions aux « municipalités », conformément aux dispositions de la « Loi sur les municipalités » (art. 108(1)), mais le « gouvernement » a pour objectif de faire passer ce pourcentage à 7% ou 8%. L’aide du « gouvernement » aux « municipalités » semble constituer la part la plus importante du total de leurs revenus, ce qui est particulièrement manifeste dans les petites « collectivités ». A Nicosie, toutefois, 60% environ des revenus sont d’origine locale. La « Loi sur les municipalités » prévoit un large éventail de taxes et d’impôts locaux. Il existe une taxe « professionnelle » ou « patente » (art. 78-80), un système de droits perçus pour la délivrance des licences professionnelles et commerciales (art. 81-83) et de nombreuses autres taxes et charges (art. 84-107), telles que les droits perçus pour l’approvisionnement en eau (art. 95), le raccordement au système d’égouts (art. 99) et les dépenses de voirie (art.100-101). Les budgets municipaux doivent être soumis pour approbation au « Conseil des ministres », bien que la « Loi sur les municipalités » dispose que le « Conseil » ne peut intervenir qu’en cas de non-conformité à la législation (art.115-116). Le « commissaire national aux comptes » est habilité à superviser et contrôler les comptes des « municipalités » (art.131(1)).

27. La « Loi sur les municipalités » prévoit le soutien des « municipalités » par « l’administration centrale » (art. 129) et, au chapitre des « Relations entre l’administration centrale et les municipalités », la possibilité pour les « municipalités » d’honorer d’un commun accord leurs obligations par l’intermédiaire de l’administration centrale ou d’administrations civiles (art.130(1)). « Le ministère adresse un avertissement à toute municipalité ne remplissant pas les missions que lui assigne la législation » (art.130(2)). Le « ministère » est habilité à effectuer « une inspection et un contrôle (ou une supervision) » considérés comme relevant « de la pédagogie et de l’orientation » (art.131(2)-(4)).

28. La « Loi » autorise la création d’une « association de municipalités » (art.128), et « l’Union des municipalités turques » (créée en 1983 et comptant comme membres la totalité des 28 « municipalités ») est en mesure d’accorder aux « municipalités » un soutien effectif et coordonné. L’Assemblée générale de « l’Union » se compose des « maires », qui sont issus de divers partis politiques.

29. Comme indiqué, la « Loi sur les municipalités » organise de manière très complète et formelle la gouvernance des collectivités locales, créant ainsi une situation en totale conformité avec la Charte. Toutefois, ce jugement est à nuancer en ce qui concerne deux points très importants. En premier lieu, comme cela a également été précisé, la « Loi sur les municipalités » ne comporte aucune disposition appropriée en matière d’autonomie locale pour la population rurale, ce qui n’est pas conforme à la Charte.

30. Deuxièmement, et c’est plus fâcheux, il semble que jusque dans les zones municipales elles-mêmes, la pratique soit loin d’être entièrement conforme aux termes de la loi, et par voie de conséquence, à ceux de la Charte. La plupart des « municipalités » ont une population très faible ; en outre, malgré les dispositions formelles de la « Loi sur les municipalités », elles sont réduites à un étroit éventail de fonctions et disposent de faibles ressources humaines et financières. De ce fait, la plupart des responsabilités en matière « d’administration locale » sont entre les mains du « gouvernement central » par l’intermédiaire de ses « District Officers ».

31. On doit souligner que conformément aux Résolutions 541 (1983) et 550 (1984) « la République Turque du Nord de Chypre » n’est pas reconnue, pas plus que ses « institutions ». Par conséquent, la Charte ne peut pas être appliquée dans cette zone qui se trouve en dehors du contrôle du gouvernement de la République de Chypre.

32. Les partis politiques de la partie de la République de Chypre qui n’est pas sous le contrôle du gouvernement semblent largement conscients des déficiences de l’autonomie locale, et un consensus se dessine entre eux quant à la nécessité d’une réforme structurelle. Apparemment, un groupe de travail de l’UE a déjà été constitué pour étudier la question de la démocratie locale, et un conseiller en matière d’autonomie locale basé au Royaume-Uni est attendu sur place. S’il n’est pas certain que des résultats seront obtenus et si des doutes se font jour dans certains milieux, notamment à propos des fusions annoncées entre collectivités, les réflexions actuelles semblent bien s’orienter vers une réduction du nombre de « municipalités », qui ne seraient sans doute plus que douze à quatorze, et une incorporation de toutes les parties du territoire dans des zones municipales. En particulier, les « municipalités » existantes absorberaient les villages environnants.

33. Quoique la redistribution selon ces critères d’une population totale de quelque 200.0004 personnes aurait encore pour effet de créer des collectivités locales plutôt petites par rapport aux normes internationales, il semble bien qu’une évolution dans ce sens serait la meilleure façon de parvenir à une forme nettement renforcée de démocratie locale. Cela entraînerait à coup sûr non seulement un processus de restructuration territoriale, mais aussi une révision en profondeur de l’actuelle « Loi sur les municipalités ».

F. CONCLUSIONS GÉNÉRALES ET RECOMMANDATIONS

34. En ce qui concerne la démocratie locale dans les deux parties de l’île, on a jugé bon d’inclure aux paragraphes à la fin des sections D et E du présent rapport, quelques conclusions pouvant constituer la base d’une recommandation ultérieure du Congrès. Les deux évaluations ne peuvent être faites que séparément, compte tenu de la situation actuelle de Chypre. Un futur plan pour la résolution du problème chypriote pourrait cependant créer les conditions dans lesquelles une vision intégrée de la démocratie locale dans l’île s’avérerait pertinente, voire nécessaire, mais toute spéculation sur une telle issue serait encore prématurée.

35. Deux commentaires brefs, mais en rapport avec le sujet, peuvent toutefois être formulés à ce stade. Ils sont inspirés l’un et l’autre par la situation des villes de Nicosie et Famagouste, actuellement divisées. En premier lieu, il convient d’encourager les efforts qui ont déjà été entrepris de chaque côté de la ligne de démarcation (notamment à Nicosie) pour assurer le maintien des services locaux de base. La référence à la Constitution de 1960 offre une assise bienvenue à la reconnaissance de cette coopération entre représentants locaux élus séparément ; les initiatives prises dans les deux villes en deviennent plus acceptables qu’elles ne l’auraient été avec d’autres formes de coopération municipale. Les fruits de cette coopération, comme par exemple la gestion du système d’égouts à Nicosie, ont été extrêmement précieux, et l’on considère que, toutes choses étant égales par ailleurs, il y a localement assez de bonne volonté des deux côtés pour rendre possibles d’autres formes de coopération.

36. En second lieu, sans se livrer à des commentaires sur les retombées de nature constitutionnelle et gouvernementale qui sont souhaitables pour l’ensemble de Chypre, on peut faire la remarque générale qu’il faut prendre sérieusement en compte les intérêts de la démocratie locale dans toute redistribution de territoire ou de population, ainsi que la perspective d’une coopération future, tant individuelle que collective, entre les collectivités locales au sein d’entités futures, quelles qu’elles soient.

37. La décision du Bureau reproduite à l’Annexe 2 soulève à ce stade la question supplémentaire de savoir comment les représentants locaux chypriotes turcs peuvent être associés plus étroitement et plus régulièrement aux travaux du Congrès. On notera que selon la pratique suivie à l’heure actuelle par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, un siège est laissé vacant au sein de la délégation nationale chypriote pour représenter symboliquement la communauté chypriote turque. Toutefois, ce siège ne peut être pourvu, car les « institutions » de la « République turque du Nord de Chypre » ne sont pas reconnues par la communauté internationale. Dans cette perspective on doit noter que le Congrès n’a pas retenu la pratique de l’APCE lors de sa création. En outre, il faut souligner que dans un développement plus récent les six sièges réservés à la République de Chypre au sein du Parlement européen sont tous occupés par des candidats qu’ont élus les citoyens européens qui résident sur le territoire relevant de l’autorité du gouvernement internationalement reconnu de la République de Chypre. Étant donné, cependant, les termes de la décision du Bureau du 3 novembre et ceux de la Résolution 170 (2004), le Bureau du Congrès pourrait être amené à réexaminer la question de la participation des représentants locaux des Chypriotes turcs aux travaux du Congrès en tenant compte du présent rapport et de la pratique susmentionnée du Parlement européen. Les rapporteurs tiennent néanmoins à attirer l’attention sur deux points :

Annexe 1

VISITE DES RAPPORTEURS DU CONGRÈS A CHYPRE
16 et 17 juin 2005
Programme

Mercredi 15 juin 2005

Arrivée et rencontre informelle avec M. Athos Germanos, Secrétaire général de l’Union des municipalités de Chypre

Jeudi 16 juin 2005

Rencontre avec M. Andreas Christou, ministre de l’Intérieur de la République de Chypre

Rencontre avec M. Demetris Kontides, Président de l’Union des municipalités de Chypre, avec la participation des membres du Comité exécutif de l’Union

Rencontre avec M. George Iakovou, Président de l’Union des communautés rurales de Chypre, avec la participation des membres du Conseil de l’Union

Rencontre avec M. L. Demetriades, ancien chef de la délégation chypriote auprès du Congrès, et MM. A. Pandelides et G. Coucounis, membres du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale

Rencontre avec M. Michael Zampelas, Chef de la délégation chypriote auprès du Congrès, et des membres de la délégation chypriote auprès du Congrès

Rencontre avec le Comité des municipalités occupées de l’Union des municipalités de Chypre

Vendredi 17 juin 2005

Rencontre avec Mme Erato Kozakou-Marcoullis, Ambassadrice, Directrice pour la Question chypriote et les relations avec l’Union européenne, Ministre des Affaires étrangères de la République de Chypre

Rencontre avec M. Ferdi Sabit Soyer, Président du Parti turc républicain, avec la participation de M. Kutlay Erk, de représentants et dirigeants locaux du PTR

Rencontre avec M. Derviş Eroglu, Président du Parti de l’Union nationaliste, avec la participation de M. Hüseyin Beyar, ainsi que de représentants et dirigeants locaux du PUN

Rencontre avec M. Serdar Denktas, Président du Parti démocrate, avec la participation de représentants et de dirigeants locaux du PD

Déjeuner de travail avec la participation de représentants locaux chypriotes turcs et de M. Özdil Nami, représentant des communautés chypriotes turques auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

Rencontre avec les représentants locaux indépendants des communautés rurales chypriotes turques

Rencontre avec des ONG :

Chambre de commerce chypriote turque
Chambre d’industrie chypriote turque
Association de femmes diplômées de l’université
Syndicats
Fondation des droits de l’homme

Réunion de clôture avec l’Union des municipalités de Chypre, l’Union des communautés rurales de Chypre et la délégation nationale auprès du Congrès

Annexe 2

LE BUREAU DU CONGRES

CG/Bur (11) 56

Strasbourg, le 4 novembre 2004

CHYPRE
Décision du Bureau du Congrès
suite à la décision de l'Assemblée parlementaire du 4 octobre 2004
_____________

Document adopté
par le Bureau du Congrès le 3 novembre 2004

Suite à la décision adoptée par le Bureau de l’Assemblée Parlementaire le 4 octobre 2004 sur la mise en œuvre du paragraphe 6 de la Résolution 1376 (2004) relative à Chypre, approuvée par l’Assemblée Parlementaire le 4 octobre 2004, le Bureau du Congrès décide d’appliquer les mesures suivantes pour associer plus étroitement des représentants chypriotes turcs locaux aux travaux du Congrès et de ses commissions :

1. Le Bureau invite deux représentants chypriotes turcs locaux à participer à la Session d’automne 2004 et à la Session de printemps 2005 du Congrès. Un seul d’entre eux aura ses frais pris en charge par le Congrès et pourra avoir la parole. S’il est autorisé par le Président à s’exprimer, l’intéressé figurera sur la liste des orateurs avec la mention : Chypre* (représentants chypriotes turcs locaux) ;

2. Les noms de ces deux représentants chypriotes turcs locaux seront communiqués au Président du Congrès par les forces politiques chypriotes turques dont les membres jouent un rôle dans les pouvoirs locaux. Le Président soumettra ces noms au Bureau pour approbation et cette décision sera valable pour la durée de la Session d’automne 2004 et de la Session de printemps 2005 ;

3. Les noms de ces représentants seront ajoutés sur la page « Chypre » de la liste des participants à la Session d’automne 2004 ou de printemps 2005, à la fin du texte actuel avec la mention : « représentants chypriotes turcs locaux » ;

4. Ces représentants pourront être invités par le Président, avec l’approbation de la Commission permanente, à assister aux réunions de la Commission permanente et des commissions statutaires pour des débats spécifiques ;

5. Le Bureau réexaminera cette question au plus tard 2 mois avant la prochaine Session plénière (31 mai – 2 juin 2005), à la lumière de la Résolution 170 (2004) du Congrès et d’un nouveau rapport sur la démocratie locale à Chypre, en particulier dans la partie septentrionale de l’île.

Annexe 3

CONGRÈS DES POUVOIRS LOCAUX ET RÉGIONAUX
DE L’EUROPE

Recommandation 96 (2001)5
sur la démocratie locale à Chypre
Le Congrès, saisi d’une proposition de la Chambre des pouvoirs locaux,
1. Tenant compte de la décision du Bureau, à la suite d’un accord avec le Comité des régions de l’Union européenne, d’établir un rapport sur la situation de l’autonomie locale à Chypre, pays candidat à l’Union européenne;
2. Rappelant sa Résolution 31 (1996) sur les principes à suivre pour l’action du Congrès lors de la préparation de rapports sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les pays membres et dans les pays candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe;
3. Considérant le rapport de la Commission institutionnelle de la Chambre des pouvoirs locaux établi par M. Micallef (Malte);
4. Remerciant les représentants du Gouvernement chypriote (ministère de l’Intérieur, ministère des Finances et ministère des Affaires étrangères) et du parlement (Commission parlementaire des affaires internes), le procureur général (Attorney General) et le négociateur en chef pour l’adhésion de Chypre à l’Union européenne d’avoir contribué à des échanges ouverts et constructifs et fourni des éléments d’information détaillés dans le cadre de l’élaboration de ce rapport;
5. Remerciant plus particulièrement l’Union des municipalités de Chypre et l’Union des communautés rurales6 de Chypre de l’aimable soutien qu’elles ont apporté en fournissant les informations et la documentation nécessaires, ainsi que de l’excellente organisation des visites à Chypre;
6. Se félicitant de la ratification par Chypre de la Charte européenne de l’autonomie locale, le 16 mai 1988, tout en gardant présentes à l’esprit les réserves émises par ce pays eu égard à l’article 7, paragraphe 2 (compensation financière pour les élus locaux);
7. Considérant que Chypre est un pays dont la petite taille impose certaines contraintes institutionnelles, mais où l’administration nationale est, par contre, proche de la population;
8. Conscient du fait que la situation politique à Chypre est dominée par la question de la division de l’île faisant suite aux événements militaires de 1974 – le présent rapport traite de la situation de la démocratie locale sur le territoire sous contrôle du gouvernement internationalement reconnu de Chypre;
9. Notant que les événements de 1974 ont eu des conséquences très concrètes pour le gouvernement du pays, au niveau de l’administration tant centrale que locale, compte tenu du déplacement d’environ 200 000 réfugiés, auxquels il a fallu fournir hébergement et emplois, et qui continuent d’être à l’origine d’une demande d’infrastructures supplémentaires;
10. Considérant que l’adhésion probable de Chypre à l’Union européenne aura des conséquences directes sur les responsabilités des collectivités locales et exigera leur participation à la mise en œuvre des nouvelles obligations de la république au titre de l’acquis communautaire,
11. Est de l’avis que les autorités nationales devraient consulter de manière plus systématique les deux associations représentant les municipalités et les communautés rurales en ce qui concerne la mise en œuvre de la réglementation européenne à Chypre;
12. Exprime l’espoir que les négociations sur un règlement de la question chypriote sous l’égide des Nations Unies– actuellement suspendues – pourront reprendre dans un nouvel environnement politique créé par la future adhésion de Chypre à l’Union européenne et par la candidature de la Turquie à l’adhésion à l’UE;
13. Se déclare disposé, en coopération avec la Commission de Venise, à offrir une assistance technique sur les questions liées aux expériences européennes actuelles dans les Etats fédéraux, en cas de reprise du processus de négociations;
14. Rend hommage aux autorités chypriotes qui ont substantiellement amélioré la base juridique de l’autonomie locale ces dernières années, en modifiant la loi sur les municipalités et en adoptant une nouvelle loi sur les communautés rurales en 1999, afin de mettre en œuvre les principes essentiels de la Charte européenne de l’autonomie locale dans le pays;
15. Exprime l’avis général selon lequel la loi révisée sur les municipalités et la récente loi sur les communautés rurales constituent une base solide pour l’exercice de l’autonomie locale dans le pays, bien que certaines dispositions puissent encore susciter des préoccupations quant à leur compatibilité avec la Charte européenne de l’autonomie locale;
16. Gardant présent à l’esprit le fait que l’administration locale à Chypre relève de deux régimes différents, l’un concernant les municipalités, l’autre les communautés rurales, exprime son avis sur la situation de ces deux catégories distinctes de collectivités territoriales:
16.1. eu égard à la situation des municipalités et tenant compte de l’existence, à Chypre, de 33 municipalités, dont 24 sont situées sur le territoire contrôlé par le Gouvernement chypriote, et 9 ont été déplacées après les événements de 1974:
a. considérant que le système électoral local correspond aux normes européennes, exprime néanmoins une certaine préoccupation quant au fait que tous les fonctionnaires, y compris les enseignants et les employés d’organisations semi-publiques, sont privés de la possibilité de se porter candidats aux élections municipales, et que cette restriction majeure des droits civiques de ces personnes est difficile à justifier;
b. considérant que l’article 53(1) de la loi sur les municipalités, qui exige l’approbation du Conseil des ministres pour les conditions d’emploi pour les postes de la fonction publique municipale, pourrait poser des problèmes de compatibilité avec les articles 6 et 8 de la charte, et étant donné que l’application pratique de cette règle a récemment été simplifiée, recommande la suppression de cette disposition et son remplacement par un système dans lequel le gouvernement national définit les principes généraux de l’administration municipale;
c. notant que les municipalités de Chypre assument une large gamme de responsabilités, s’inquiète cependant de ce que l’urbanisme relève en principe de l’administration centrale, cette compétence n’étant déléguée qu’aux quatre plus grandes villes (Nicosie, Limassol, Paphos et Larnaka), et estime que les autorités chypriotes devraient envisager la possibilité de doter les collectivités locales de compétences propres en matière d’urbanisme, en les chargeant de mettre en place la coopération intercommunale nécessaire à l’exercice de cette responsabilité;
d. est de l’avis que les autorités chypriotes devraient également envisager d’attribuer davantage de responsabilités aux municipalités, comme l’administration des établissements scolaires;
e. estime que les articles 65 et 66 de la loi sur les municipalités – lesquels précisent que les municipalités doivent obtenir l’accord préalable du Conseil des ministres sur leur budget annuel – ne sont pas compatibles avec l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale, mais reconnaît cependant que la pratique d’un tel contrôle ne semble pas poser de problèmes majeurs aux collectivités locales, malgré la nécessité de négocier leur budget avec le ministère de l’Intérieur;
f. espère que le contrôle de la comptabilité municipale par le contrôleur général (Auditor General) se limitera à un contrôle de légalité, conformément à l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale;
g. se félicite de la décision prise récemment par le Gouvernement chypriote d’augmenter les subventions globales aux municipalités, qui sont attribuées selon les propositions faites par l’Union des municipalités de Chypre;
h. se déclare préoccupé face à la pratique actuelle de cofinancement des projets d’urbanisme, qui a un effet centralisateur;
16.2. Eu égard à la situation des communautés rurales et tenant compte du fait qu’il existe 356 communautés rurales sur le territoire contrôlé par le gouvernement, dont trois sont des groupements de communautés:
a. considérant que la nouvelle loi sur les communautés rurales de 1999 crée pour cette catégorie de petites collectivités locales une situation comparable à celle des municipalités, s’avoue toutefois préoccupé par certaines dispositions détaillées de cette loi;
b. est de l’avis que le statut des élus des communautés rurales devrait encore être amélioré, et, en particulier, que ces derniers devraient avoir droit à des indemnités ou autres formes de compensation financière pour leurs fonctions;
c. demande aux autorités chypriotes d’envisager la suppression des dispositions générales de l’article 17(4) de la loi sur les communautés rurales, selon lesquelles les élections à ce niveau ne pourraient être organisées par le gouvernement «en raison des circonstances actuelles et dans l’intérêt public»;
d. s’inquiète plus particulièrement d’un certain nombre de contrôles auxquels sont soumises les communautés rurales, notamment:
i. la procédure à suivre afin de pourvoir les postes vacants, ainsi que les conditions générales d’emploi des fonctionnaires du conseil et l’exercice de pouvoirs disciplinaires à leur encontre (article 49(2) de la loi sur les communautés rurales);
ii. l’approbation du budget de la communauté rurale par le chef de district (représentant local du gouvernement) (article 66.d de la loi sur les communautés rurales);
iii. le pouvoir du chef de district sur toute acquisition de droits d’utilisation de l’eau;
iv. l’approbation du chef de district pour les dons à des œuvres de bienfaisance;
v. l’approbation du chef de district pour l’attribution ou la modification des noms de rues;
vi. le fait que la plupart des communautés rurales n’ait pas d’administration propre, cette fonction étant exercée par le chef de district, à titre onéreux;
e. recommande que certaines approbations préalablement requises dans les divers domaines énumérés au paragraphe précédent soient simplifiées ou supprimées afin d’améliorer l’exercice de l’autonomie locale au niveau des communautés rurales;
f. souligne notamment que l’approbation préalable du budget des communautés rurales par le chef de district, ce qui sous-entend que ce dernier peut décider de l’opportunité d’un certain nombre de dépenses, suscite des inquiétudes eu égard à l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale;
g. est de l’avis que le système actuel de subventions spécifiques attribuées par l’Etat aux communautés rurales pour leurs projets de développement et leurs travaux d’infrastructure pourrait être partiellement modifié et transformé en un système de subventions globales, allouées aux communautés rurales selon un système de péréquation;
17. Prenant acte du fait que rien n’est explicitement prévu dans la Constitution pour la protection juridique des collectivités locales, estime que la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale est de nature à assurer la protection juridique de l’autonomie locale à Chypre;
18. Considère plus généralement que l’existence à Chypre de petites municipalités et de communautés rurales encore plus petites, ainsi que de conurbations, devrait inciter le Gouvernement chypriote à mettre en place des formules de coopération obligatoire entre collectivités territoriales, afin de développer la capacité des pouvoirs locaux à assumer leurs responsabilités croissantes;
19. Invite les autorités chypriotes, en consultation avec les associations représentant les municipalités et les communautés rurales, à étudier la possibilité d’une fusion des deux lois distinctes sur les municipalités et sur les communautés rurales en une loi générale sur l’autonomie locale, dans laquelle ces deux catégories pourraient être soumises à une réglementation commune complétée par des règles spécifiques;

20. Tenant compte de toutes les considérations susmentionnées, est d’avis que le moment est venu d’une modernisation générale et rapide des lois sur l’autonomie locale à Chypre et que l’occasion devrait être saisie, dans le cadre de ce processus, pour établir un nouvel équilibre dans les relations entre le gouvernement central et les autorités locales dans le pays.

1 Résolution 541 (1983) in « Résolutions et décisions du Conseil de Sécurité des Nations Unies, 1983, Comptes rendus officiels, Trente-huitième année, New York », p. 15 et 16.

2 Résolution 550 (1984) in « Résolutions et décisions du Conseil de Sécurité des Nations Unies, 1984, Comptes rendus officiels, Trente-neuvième année, New York », p. 12 et 13.

3 A condition que le Président et le vice-président de la République examinent la question de savoir si la séparation des villes mentionnées devra continuer, ou non, dans les 4 ans suivant la mise en application de cette Constitution.

4 Y compris les colons en provenance de Turquie

5 Discussion et approbation par la Chambre des pouvoirs locaux le 30 mai 2001 et adoption par la Commission permanente du Congrès le 31 mai 2001 (voir Doc. CPL (8) 3, projet de recommandation présenté par M. I. Micallef, rapporteur).

6 Les municipalités ont un statut équivalent à celui des villes; les communautés rurales sont les communes à caractère plutôt rural n’ayant pas le statut des municipalités.